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【期刊名称】 《中国法学》
论民事审判监督制度之完善
【作者】 江必新【作者单位】 最高人民法院
【分类】 民事诉讼法
【中文关键词】 审判监督;再审程序;再审条件;再审事由
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 128
【摘要】

现行民事审判监督程序运行中存在着“再审难”与“再审滥”的困局。为此,民事审判监督程序的再次修订需要调整建构的理念,准确定位审判监督程序的性质,坚持辩证施治的方针,注意平衡各种相关价值,同时在此过程中处理好相关的几对关系,并对当享人申请再审条件、启动再审主体、管辖、再审审理程序等方面的规定予以合理化改造。

【英文摘要】

Due to a variety of reasons,the problems of“difficult retrial” and“excessive retrial” exist inthe current civil trial supervision procedure. Therefore,the latest amendment to the civil trial supervision pro-cedure should adjust the idea of construction,precisely locate the nature of the trial supervision procedure,di-alectically insist implementation policies and carefully balance different relevant values. Moreover, in theprocess of amending, it is also necessary to deal with several relevant relationships and to reasonably reform theparties’retrial conditions,retrial qualifications and retrial procedure,etc.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157379    
  
   作为我国民事诉讼审级制度中的特殊纠错与救济机制,审判监督制度契合我国的法律传统和权利救济理念,因而是我国民事诉讼制度的核心内容之一。从1951年颁行的《人民法院暂行组织条例》与《人民检察署暂行组织条例》的粗略规定开始,到1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》出台,再到1991年民事诉讼法的全面修订、2007年的局部修改,民事审判监督程序经过多次修改。审判监督制度在我国已经运行了数十年,它承载着处理申诉、纠正错案、总结审判经验、将外部监督转化成内部监督等任务,在保护当事人合法权益、维护司法公正、提升司法公信力、维护法的安定性等方面发挥了重要作用。从近三年司法统计数据看,2008年全国法院共新收各类申诉、申请再审案件146,458件,审结136,286件,新收各类再审案件39,719件,审结40,083件(含上年旧存,下同);2009年全国法院共新收各类申诉、申请再审案件126,794件,审结125 , 335件,新收各类再审案件41,575件,审结42,410件;2010年全国法院共新收各类申诉、申请再审案件121,643件,审结130,742件,新收各类再审案件45,710件,审结46,214件。[1]2007年全国人大对民事审判监督程序作出重要修订以来,各级法院做了大量息诉稳控工作,信访案件数量呈下降态势,审判监督制度在一定程度上维护和实现了社会的公平与正义,发挥了纠错和化解矛盾纠纷功能。[2]但还存在诸多需要进一步研究的问题。当前民事诉讼法将面临新一次全面修订,对民事审判监督制度进行再认识,提出切实可行的改造方案,乃当务之急。
  一、我国现行民事审判监督程序运行中的主要缺陷
  我国民事审判监督程序在目前的实际运作中,面临着诸多“疑难杂症”,显现了“再审难”与“再审滥”并存的复杂局面:一方面,不少当事人认为申请再审事由太笼统、抽象,法官自由裁量权过大,导致申请再审案件经审查裁定进人再审的比例不高,即使裁定再审的,许多案件因实体没有问题,法院也不得不维持原判,导致再审“空转”现象大量存在,更增加了当事人“再审难”的感觉。另一方面,由于申请再审事由仍较笼统,给当事人滥用再审申请权留下了空间;申请再审门槛设置太低,致使一部分人将申请再审作为拖延执行、规避执行的方便之门;有的部门处理社会矛盾手段单一、失当,给社会传递了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的错误信息,从而加剧了“申诉滥、滥申诉”的现象;一些地方外部监督失范,致使一些不应当进入再审的案件进入了再审,不应改判的案件被改判,给外界造成了“再审滥”的印象。上述现象的产生,固然有诉讼主体及审判主体的原因,但民事审判监督制度的不完备也是重要的原因之一。
  1.民事再审事由仍欠明细,导致申请再审权和启动再审权被滥用。2007年《民事诉讼法》修改的亮点之一是将再审事由法定化、明细化。[3]三年多的司法实践表明,仍有部分再审事由的内涵模糊[4],导致申请再审权和启动再审权被滥用。据调查,不应当进入而进入再审的,大都是以《民事诉讼法》179条第1款第2项、第6项所规定的再审事由进入再审的,其中的人情案、关系案也是通过这两个事由进人再审程序的。
  2.启动再审的渠道欠规范,导致多头申请再审、多头处理。目前,民事诉讼法规定进入再审有三个渠道:一是人民法院依职权再审;二是当事人申请再审;三是抗诉再审。司法实践中,当事人为了保护自己的权益,同时向法院和检察院递交申请书。这种“两条腿走路”的规定,导致了审判监督程序的混乱,浪费了有限的司法资源。表现为:有的案件已经形成再审判决,检察机关针对原二审判决的抗诉书才移送至法院;经当事人申请而裁定再审的案件,已经调解解决或当事人已经撤诉,检察机关针对原二审判决的抗诉书才移送至法院,等等。法检两家根据申请再审和申请抗诉分别审查,意见不一致有损司法权威。如果法院审查认为再审事由不存在,作出驳回再审申请的裁定,而检察机关根据申诉却认为提出抗诉有道理,则易使社会公众产生迷惑,导致司法秩序的混乱。
  3.申请再审一律“上提一级”的制度使矛盾纠纷人为向上集中。2007年修法后,许多申请再审案件转向最高法院和高级法院,由此引发一系列问题:一是导致矛盾人为向上集中。这一方面令最高法院和高级法院面临巨大的案件审判压力,另一方面,信访申诉人员向最高法院和高级法院集中的趋势也十分明显,诉讼矛盾人为向上集中至省会城市和首都。由于中基层法院再审权受限,其做信访人员稳控工作的积极性下降,不利于把矛盾化解在基层。二是导致上级法院案多人少矛盾突出。最高法院和各高级法院陷入案件数量激增、办案人员紧缺、案件无法及时审结而大量积压的困境。三是高级法院与最高法院的职能定位受到冲击。高级法院与最高法院疲于办理大量重复性案件,一定程度上影响了监督与指导职能的发挥。四是申请再审成本增高,司法资源浪费现象严重。当事人请律师到省会、到北京申请再审,大大增加了诉讼成本,使一些经济困难的当事人望而却步。五是管辖上提一级的初衷是为了更好地保护当事人权利,但由于案件积压过多,上级法院动辄指令再审以减轻压力,敷衍了事,实际上反而使当事人权利得不到有效救济。
  4.反复申诉、无限再审使社会关系长期得不到稳定。现行法律没有规定哪些裁判不得再审,造成当事人对各级法院作出的生效裁判,包括已经再审过的案件,均可以申请再审。加之依职权再审、检察机关抗诉再审的渠道存在,反复申诉、反复再审的情况大量存在,由此也引发了多种弊端:一是由于案件被反复再审,所涉民事法律关系长期处于不稳定状态,有关当事人深受其害;二是多次再审的结果不尽相同甚至截然相反,使当事人和社会各界对司法公正和司法权威产生质疑;三是反复再审浪费了本来相当有限的司法资源;四是由于可以无限申诉和反复再审,使本应作为特殊救济程序的审判监督程序变成了普遍的救济程序。
  5.申请再审期限的规定不尽合理,使双方当事人两受其害。从比较法的视角看,法国《民事诉讼法》规定提出再审申请的期限为2个月(596爱法律,有未来条);德国和日本《民事诉讼法》均做了相对申请再审期间和绝对再审期间的规定,以当事人从知道或者应当知道再审事由存在的相对期间为例,日本的再审期间规定为30天(342条),德国的再审之诉提出期间为一个月(第586条)。相比较而言,我国现行法律规定的2年申请再审的期限,对于一般申请再审事由(尤其是程序性事由)来说显得太长,使生效裁判数年得不到确定,使相关社会关系长期处于动荡不居的状态;而对于某些特殊事由(如发现新证据,足以推翻原判决裁定的)来说又显得太短,不足以保护当事人的合法权益。
  6.申请再审一律免交规费以及决定再审后一律中止原判决执行的规定助长了投机行为。根据现行《民事诉讼法》的规定,申请再审一律免交规费;决定再审的案件,一律中止原判决的执行。2007年《民事诉讼法》修改后,当事人申请以及检察机关抗诉裁定再审的前提是“再审事由存在与否”,即便存在程序错误等再审事由,再审后并不必然改变实体结果。即便无任何道理,有的当事人也抱着试试看的心理,提出再审申请,作为拖延执行或规避执行的一种方式,从而助长了当事人的投机行为。
  7.决定再审的裁定书署名不明确,有损再审裁判的权威。《民事诉讼法》177条规定了法院依职权启动再审,进入再审的民事裁定书目前采用院长署名方式决定再审,启动再审的前提是“确有错误”。然而,不少案件经过开庭再审以后,发现不足以改判,或者发现可以有其他弥补措施而不需改判,因而维持了原裁判。由于再审裁判由合议庭署名,而认为“确有错误”进入再审的民事裁定书由院长署名,因而出现了所谓“小法官改了大法官意见”的弊端。上述的意见不一致,也导致难做申请人的服判息讼工作。
  8.再审审理程序、审理范围以及裁判方式完全适用原审程序,使再审功能难于全面实现。根据我国《民事诉讼法》186条的规定,“人民法院按照审判监督程序再审的案件,发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的,按照第一审程序审理,所作的判决、裁定,当事人可以上诉;发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的,按照第二审程序审理,所作的判决、裁定,是发生法律效力的判决、裁定”。事实上,再审程序具有复审性质,适用一审程序有诸多不便;再审程序具有诸多一审或二审难以遇到的问题,套用原审程序进行审判不是方凿圆枘,就是审判效果大打折扣。
  二、民事审判监督程序的重构:理念与价值的整合
  要解决上述问题,有必要重构民事审判监督程序,而要重构民事审判监督程序,必须进行理念与价值的理性整合。在理念与价值的整合过程中,尤其需要注意的是:
  一是要准确定位审判监督程序的性质。笔者认为,当前要特别注意把握审判监督程序的以下三个性质:第一,救济性质,即在监督与救济的关系上,审判监督程序应以救济当事人权利为主,而以监督为辅。因为监督司法权的正确行使还可通过其他成本更为低廉、负面影响更小的方式进行;第二,补充性质,即相对于上诉审程序而言,审监程序是一种补充救济程序,也就是说它是一种有限制的只适用少数情形的救济程序;第三,复审性质,即相对于初审来讲,审监程序是对业已生效或确定的裁判进行审查并重新作出裁判的程序。
  二是要坚持辩证施治的方针。要解决我国民事审判监督制度中的问题,不能“顾一头不顾另一头”,否则就会“按下葫芦浮起瓢”,必须根据现实国情和程序正义的要求进行综合治理。第一,辩证施治要求从整体性角度考虑制度的预设。在改造民事审判监督程序时,必须认清和立足本国国情,把好我国法制现代化进程的脉搏,以能否破解我国再审难题为基本标准;同时也要注重审判监督程序与整个民事诉讼法体系的一体化,在现有审级制度框架内进行谋划。第二,辩证施治要坚持两点论。既要解决申请再审难的问题,又要解决无限再审的问题。要注意避免一种倾向掩盖另一种倾向。第三,要正确理解“实事求是、有错必纠”的原则,根据错误的不同性质采取不同的纠正方式和方法。实事求是、有错必纠体现在民事诉讼法中就是要尽量缩小客观真实与法律真实的差距;体现到审判监督程序中就是要对当事人的权利义务产生实质性的不利影响的错误裁判必须坚决予以纠正,纠正得越彻底越好,对于那些可以通过追究纪律责任或改进工作方式方法进行纠错,或不通过审判监督程序足以实现纠错目的的,则不宜通过审判监督程序进行处理。第四,在完善审监程序时,应找准“依法纠错”的制度伦理与“有错必纠”的社会伦理之间的结合点[5]。不可强调一面而否定另一面。只有这样,审判监督制度的重构才能既满足各方当事人的诉求,又符合程序正义的要求,并全面实现审判监督程序的功能。
  三是要注意平衡各种相关价值。合理的民事审判监督程序需要取舍与平衡多方面的法律价值。诚如有的学者所云:“一个法律制度若要恰当地完成其职能,就不仅要力求实现正义,而且还必须致力于创造秩序”[6]。笔者认为,民事审判监督程序中最突出的价值平衡就是正义与秩序的平衡。实现正义优先或恢复秩序优先,不同的回答将导致不同的民事审判监督制度。毋庸置疑,再审诉讼作为最后的裁判,担负着实现正义价值的功能。然而,正义与秩序又是相辅相成的。在一个健全完善的法律制度中,秩序与正义这两个价值通常不会发生冲突,相反,它们往往会在一较高的层面上紧密相连、融洽一致。一个法律制度若不能满足正义的要求,它就无力确保相同情况获得相同待遇,那么正义也不可能实现。[7]可见,合理的民事审判监督程序应当是正义与秩序的有机融合,应当综合平衡多种法律价值。
  作为一项复杂的法律制度,我国民事审判监督程序还涉及多重价值取向的协调。具体来说,需要正确处理好以下六对关系:
  一是应当处理好纠正错误裁判与维护法的安定性之间的关系。这是民事再审制度的基本理论框架。一个裁判具备了确定力,公众基于对确定裁判的信赖,将会进行一个或多个后续法律活动,轻易动摇裁判的确定力,依确定裁判形成的社会交易秩序和生活秩序就可能发生紊乱。为了避免这种负面影响的产生,就必须维护法的安定性。审判监督程序作为特殊救济程序,在变更生效裁判的确定力时,将不可避免地对秩序造成影响。因此,构建审判监督制度,既要及时依法纠错,又要注重维护法律秩序和生活秩序的稳定性,维护法的安定性。
  二是应当正确处理好保护申请再审人权利和保护被申请人权利之间的关系。2007年民事审判监督程序修改的立法意图在于破解“申诉难”的问题,故其主要考虑的是如何保障当事人申请再审的权利,[8]在具体制度的构建上,也充分体现了这一方面的要求。但同时我们应当注意到的是,在保障申请再审人行使权利之时,也要平等对待和保护被申请人的权利。如果一方当事人滥用申诉权,使确定当事人双方权利义务关系的裁判长期处于不稳定状态,对方当事人将必然长期处于被动应付状态,无法投入到正常的生产和生活中去。[9]这种状况,显然非良善之法所要追求的目标。
  三是应当正确处理好防止违法审判与节约司法资源之间的关系。违反法定程序的审判行为一定要受到追究,这是毫无疑问的,否则法定程序将会被肆无忌惮地违反。与此同时,我们也要考虑怎样追究才会既有效又节约司法资源。从社会效益的角度来综合平衡,不是所有的程序错误均须通过再审来追究。只有那些对程序的正当性和裁判公正性可能产生实质影响的程序违法,才应当通过再审进行追究,并根据违法程度对相应审判人员予以问责。有的程序瑕疵,不影响案件实体裁判,就不必进人再审程序,可以考虑以其他方式如追究纪律责任、制定相应规范、改变工作方式方法等实现对违法审判行为的矫正。
  四是应当正确处理好注重个案效果与追求整体利益之间的关系。通过个案裁判,既实现个案的公平,又对社会发生积极作用和影响,是民事审判监督程序的重要任务。但个案效果与整体效果或社会效果并非完全、绝对统一,有时还会存在尖锐的冲突。在构建审判监督制度时,需要对这两方面的价值统筹兼顾。一个典型的例子就是对调解结案的案件能否大开再审之门的问题。如果当事人知道调解结案的案件难以进入再审程序,那么当事人在调解协议上签字时就会非常慎重。反之,如果调解结案的案件很容易启动再审,当事人在签字时就可能马马虎虎,就会增加调解的随意性。故对民事调解书启动再审需要进行一定程度的限制。
  五是应当正确处理好有错必纠与维护司法权威之间的关系。“有错必纠”是人民群众对司法审判尤其是再审程序的朴素要求,也是再审程序所必须承载的使命。但是,一方面什么叫“错”,不仅当事人各方会有不同看法,而且有时各审判主体之间也会有不同认识;另一方面是否所有的错误尤其是纯粹的程序瑕疵,都可以或能够通过再审纠正(如程序有瑕疵而实体正确、审判主体贪污受贿但裁判程序和实体都合法),是否所有的错误都应当通过再审改判进行纠正,则不无探讨余地。如果不管有错无错都进入审查程序,不管错大错小都一律改判,无疑会损害司法的权威;而全社会“翻案风”畅行无阻,法律的权威也将荡然无存。因此,纠错必须讲规则。“有错必纠”在民事审判监督程序中必须讲理性,必须讲原则,必须讲规格,必须讲条件。不能因为谋求“政绩”而没错找错,也不能因为当事人缠诉闹访而进行非理性纠错;不能因为息事宁人而满足当事人的违法或不正当的诉求,更不能因为减少上访数量而无原则地将正确的裁判改为不正确的裁判。对属于法官正常的自由裁量权范围内的裁量,一般情况下不得轻易改动。只有在明显不当或达到滥用程度或者确有法定违法情形并且侵害当事人实体权益的情况下,才能对原裁判进行改判。
  六是应当正确处理好治理“再审难”与治理“再审滥”之间的关系。“再审难”与“再审滥”这两种情况目前在我国司法实践中同时存在,也应成为本次民事诉讼法修改的重点和难点。理性地对待再审难,分清再审应有之难和不应有之难,辩证施治。[10]在对民事审判监督程序进行合理化改造时,既要注意保护当事人申请再审、获得公正裁判的权利,应当进人再审的必须予以再审,避免纠错不到位带来当事人权益得不到保护的情况,同时也要防止再审滥,防止出现民事审判监督程序各启动主体滥用再审审查立案权和再审审判权或监督权,让不该进入再审的案件进入再审程序,造成启动再审
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