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【期刊名称】 《河南省政法管理干部学院学报》
论城市土地储备制度的法理基础
【英文标题】 On Jurisprudence Basis for Urban Land Banking System
【作者】 蔡养军【作者单位】 扬州大学
【分类】 土地法【中文关键词】 城市土地储备;制度定位;法理基础
【英文关键词】 urban land banking; positioning system; jurisprudence basis
【文章编码】 1008-6951(2011)(05-06)-0067-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 6
【页码】 67
【摘要】

城市土地储备制度是国有土地使用权改革的重要成果。它有助于落实城市规划,推动城市土地的集约节约利用,保障国有土地收益。该制度的正当性基础在于公共利益理论。经营城市说体现了“土地涨价归公”的要求,最终目标仍在于公共利益的维护。在制度设计和操作细节方面,国外土地储备的经验仍可给我们许多借鉴。土地储备制度虽然取得了一定成效,但仍然存在不少问题有待解决。

【英文摘要】

Urban land banking system is an important achievement of state-owned land use reform. It has contributedto implementation the urban planning, propelling thrift and intensive utilization of city land and protecting state-owned land proceeds. The system can be justified by public interest theory. The theory of “managing city” embodiesdemand of“public appreciation of land”,the ultimate goal is to safeguard public interests. We can take for eignland banking experiences for reference not only in system design but also in the details. The land reserve system has achieved some success,but there are still many issues to be resolved.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157760    
  一、城市土地储备制度在我国土地制度中的定位
  (一)城市土地储备制度是城市土地使用制度改革的要求
  1979年的《中外合资经营企业法》开启了国有土地有偿使用制度的先河。依该法规定,中外合资经营企业的中方合营者以场地使用权为出资的,应向当地政府缴纳场地使用费;中方合营者不以场地使用权作为出资的,由合资企业向当地政府支付使用费。1982年,深圳开始征收城市土地使用费,抚顺、广州于1984年试行征收土地使用费。1987年深圳市率先试行土地使用权出让,上海、厦门、天津等城市先后跟进。1988年宪法修正案修改,明确“土地使用权可以依照法律的规定转让”,《土地管理法》于同年作了相应修改。以1990年国务院发布《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》为标志,国有土地有偿使用制度正式确立。1994年颁布实施的《城市房地产管理法》将城市国有土地有偿使用上升到法律的层次。
  计划经济时代,城市国有土地全部通过行政划拨取得。在迈向市场经济的过程中,部分国有企业处境艰难,其占用的国有土地因企业无力补偿地价而难以流动。部分单位和企业绕开政府私自进行土地出租和转让,形成隐性土地市场,导致国有土地收益流失。城市建设需要用地时,政府掌握的土地有限,只能依靠增加征收城郊耕地的办法来解决{1}。绝大多数新增建设用地采取协议出让和“毛地”出让方式,复杂的拆迁工作由开发商主导解决,这既容易诱发土地出让过程中的腐败现象,又容易激化社会矛盾,影响城市建设的进行。
  推动城市困难企业占有的划拨土地更加有效的利用,推动建设土地使用权以拍卖、招标等信息更透明的方式来出让,维护国有土地收益,加快城市发展的速度,促进土地市场健康发展,需要一种新的机制。在这样的背景下,城市土地储备制度应运而生。
  1996年11月15日,上海成立全国首家土地储备机构—土地发展中心。其主要任务是盘活城市存量土地,优化土地资源配置,提高政府宏观调控土地市场的能力。1997年8月,杭州市成立了土地储备中心,最初的业务以收购企事业单位因产业结构调整需盘活的存量土地和收回违法用地、闲置抛荒土地及无主地为主。后来逐步扩大到市区需盘活的所有土地和新增建设用地中用于商品房开发的土地。对进入储备库的土地完成拆迁与前期开发后,实施“净地”出让。1998年6月,国土资源部以内部通报的形式,向全国转发了杭州和青岛的土地储备经验,全国大小城市的土地储备机构纷纷成立。
  (二)城市土地储备制度的定位
  1.土地储备与城乡规划。
  城乡规划是实施规划区内建设的基本依据,也是城市土地储备的基本依据。城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。《城乡规划法》三十八条和第三十九条构成国有土地使用权出让和在国有土地上从事建设项目的强制性规划约束。首先,在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的,在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块,不得出让国有土地使用权。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该国有土地使用权出让合同无效。其次,以出让方式取得国有土地使用权的建设项目,在签订国有土地使用权出让合同后,建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同,向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。再次,城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中,擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。最后,对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的,由县级以上人民政府撤销有关批准文件;占用土地的应当及时退回;给当事人造成损失的应当依法给予赔偿。土地储备作为城市建设的一项工作,必须遵守城市规划。在一定意义上说,土地储备就是落实城市规划的手段。
  2.土地储备与土地利用总体规划。
  《城乡规划法》五条规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。《土地管理法》四条第四款规定,使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。由此可见,城乡总体规划与土地利用总体规划之间的关系,从土地利用区域的角度来看,是点与面的关系。从两个规划的空间范围来看,是局部与整体的关系{2}。这二者都是城市土地储备必须遵守的强制性规范。同时,国家对土地储备实行计划管理,土地储备年度计划还应根据土地利用年度计划来制定。快醒醒开学了
  3.土地储备与国有土地使用权出让。
  我国现行土地储备制度包括三个环节,收购或收回存量国有土地进入土地储备库(土地的取得);储备土地的前期开发与临时利用(土地整理与储备);出让国有土地使用权(土地供应或处置)。政府收购或收回土地使用权后,将该幅土地纳入土地储备库,通过招标、拍卖、挂牌的方式出让作经营性使用,实现了土地一级市场的透明化运作。在这个意义上,可以说土地使用权出让制度是国有土地有偿使用的第一次革命,土地储备制度则是国有土地有偿使用制度的第二次革命。然而,土地储备制度的目标并不仅仅是为了实现国有土地的有偿出让,更重要的是实现政府对土地市场的有效调控,保证房地产市场的平稳运行。
  总之,城市土地储备制度的创立,是国有土地使用权制度完善的一个重要措施,是落实城市发展规划、城市土地利用计划的重要手段,是提高城市土地使用权交易的规范化、透明化水平,促进城市政府对建设用地的供给能力,盘活国有土地存量资产均发挥了重要作用的制度保障。
  二、城市土地储备的法律依据
  土地储备不是单一的法律行为,而是多种法律规范的有机组合,既有土地储备的机构设置与职责权限等方面的行政法规范,又有土地收购、收回与出让等方面的民商法规范,还有土地收购储备融资与出让资金监管方面的金融法规范。在法律与行政法规层面上,土地储备的法律规则散见于《土地管理法》、《国有土地使用权出让与转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《担保法》、《物权法》中。这些法律、行政法规分别规定了集体土地征收为国有土地的规则;国有土地使用权有偿收购或强制收回的规则;市、县人民政府土地管理部门优先购买国有土地使用权的规则;国有划拨土地使用权进入市场的规则;国有土地使用权出让、转让、出租、抵押的规定,等等。这些法律规定构成了土地储备制度存在的法律基础。
  国有土地收购储备是地方政府的一项制度创新,创新之处在于它将相关的规范整合为一个完整的制度,填补了现行土地管理的制度缝隙。地方政府发布的规范性文件和地方政府规章是城市土地储备最初的主要依据。地方性的做法很快被国土资源部作为改革经验在全国推行,城市土地储备的基本原则随后得到国务院的首肯。2001年8月8日,《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)强调,“坚持土地集中统一管理,确保城市政府对建设用地的集中统一供应”,“为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府要依法提供信贷支持”。2005年5月9日《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(国办发[2005] 26号)指出,“要进一步完善土地收购储备制度,积极引入市场机制,进行土地开发整理,降低土地开发成本,提高普通商品住房用地的供应能力”。由此可见,中央人民政府对土地储备的基本功能定位是确保城市政府对建设用地集中统一供应,增强政府对土地市场的调控能力。在具体操作方面,强调利用市场机制来进行土地的开发整理,以降低土地开发成本。土地开发成本降低之后,政府将有能力保证普通商品房用地的供应,从而稳定住房价格。
  财政部、国土资源部2007年2月27日公布的《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综[2007]17号),财政部2008年8月19日公布的《土地储备资金会计核算办法(试行)》(财会[2008]10号)和国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合发布实施的《土地储备管理办法》(国土资发[2007] 277号)是部门规章层面的土地储备规范。《土地储备管理办法》全面系统地规定了土地储备的基本目标,土地储备机构的性质和任务,土地储备的计划与管理,储备土地的开发与利用,储备土地的供应,土地储备资金的管理等方面的问题,发挥着城市土地储备基本规范的作用。
  在《土地储备管理办法》出台之前,许多城市的人民政府制定了适用于本地区的土地储备管理办法,一些省份制定了土地储备的地方性法规。这些规范性文件在结构上基本相同,但在管理体制和具体的操作规范上存在较大差异{3}。
  三、城市土地储备制度的理论基础
  城市政府储备土地的正当性一直引起人们的热议。理论界对这个问题的回答有截然不同的两种意见,一种认为土地储备制度是土地使用制度的“第二次革命”,有利于加强政府对土地市场的调控能力,有利于城市的可持续发展;另一种意见认为土地储备制度会加剧土地出让中的腐败,损害农民集体的利益,造成城市房地产市场中的泡沫。总结起来,为城市土地储备制度提供正当

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