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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
检察机关参与加强和创新社会管理机制研究
【作者】 朱春莉张兴荣王玄玮【作者单位】 云南省人民检察院
【分类】 检察院【中文关键词】 检察机关;社会管理;机制
【文章编码】 CN53-1143/D(2012)06-115-06【期刊年份】 2012年
【期号】 6【页码】 115
【摘要】

参与加强和创新社会管理是目前检察机关面临的一项重大课题,检察机关参与加强和创新的工作机制是否科学、合理,直接关系到机制性能优劣和参与实践成效。但从机制体系设计的可行性、配套性和调适性出发,目前检察参与机制建设过程中还有诸多需要改进的地方,而部分领域的参与机制建设也存在盲点。其间既有自身角色定位偏差等思想认识不到位的因素,也有立法支撑不足的制约,更有机制建设能力欠缺的原因。对此,应正确对待检察工作与社会管理之间的区别,按照有利于充分发挥检察参与司法保障职能和检察机关专业优势的标准,不断加快机制建设的科学化和系统化步伐,确保新时期检察参与实践取得更大成效。

【全文】法宝引证码CLI.A.1165836    
  检察机关参与加强和创新社会管理的机制建设,就是在现行体制和法律框架下,设计一套推动发挥检察参与职能作用的规则体系和行为模式。目前中央关于加强和创新社会管理的政策框架已经明确,各地纷纷出台配套政策规范,成立专门领导机构,加强和创新社会管理已经步入全面规划推进的阶段。在这种背景下,有必要系统理清检察参与机制建设的应然方向和要求,全面考察机制建设现状、问题和成因,提出下一步工作的对策建议,以期为新时期检察参与机制建设提供借鉴。
  一、检察机关参与加强和创新社会管理机制建设的基本要求
  如何确保检察参与机制的实施效果,不仅是机制建成后的保障落实问题,更是机制建设时就必须全盘考虑的问题。机制设计是否科学、合理,直接决定了机制性能的优劣,[1]而一个系统有序、运行顺畅的检察参与机制体系应符合以下三个方面的要求。
  (一)具有“可行性”。理论上,任何机制都可以推进实施,但检察参与过程中如果盲目推行一项机制而无法取得好的效果,不仅是对检察资源的浪费,还会对检察公信形成不利影响。因此,检察参与机制建设过程中应当高度重视对机制的可行性评估。具体而言,至少应具备以下两个主要因素:一是符合法律规定。依法参与是检察机关参与加强和创新社会管理的基本原则,检察参与机制建设必须要有法律依据,符合立法精神要求,不能只注重“目的的正当性”而忽视“手段的合法性”,片面追求实际效果而突破法律框架推进机制创新。二是符合检察机关的角色定位或专业优势。检察资源是有限的,检察参与机制建设过程中要“抓住重点、兼顾其他”,以务实的态度,把有限的资源用在“刀刃”上。当某项工作机制所指向的工作内容与检察机关的专业优势或角色定位不匹配,该机制实施的效果很可能是“投入多、产出少”,不利于高效发挥检察参与职能。
  (二)具有“配套性”。“机制配套”是指各项工作机制相互促进、相互统一的状态,从而促进形成工作合力。如果机制之间不配套,往往会导致出现“短板效应”,制约机制体系的整体运行实效。检察机关在参与加强和创新社会管理的实践过程中,也应当确保机制建设的配套性,增强检察参与的效果。具体主要包括两个方面:一是机制之间不冲突。各项机制之间应当是“激励相容”的,能够在各自的领域互不冲突地引导检察执法人员朝着同一个方向努力,这是“机制配套”的基本要求。二是机制之间能够互为补充,一项机制能够有助于另一项机制的实施,这是“机制配套”的更高要求。典型的如“社会调查”对相对不诉机制的正确实施就具有较大积极作用。
  (三)具有“调适性”。机制的调适性即特定机制在实施过程中应当能够动态地调整、适应各种情况,兼顾实现多重价值,确保机制的功用最大化。核心在于两个平衡:首先要做到“宽严平衡”。检察参与机制作为检察参与实践的行为标准和模式,应力求明确、细致。但社会复杂而多变,检察参与过程中也会不断面临各种情况。客观上检察参与机制建设当时,不可能预见所有情况、兼顾到所有个案差异。从这个角度来看,如果一项机制过于僵硬,无法适应情况变化和个案因素,也就难以获得长久生命力。因此,在机制设计时应留下一定自由裁量空间,以确保该机制在实施过程中能够动态地调整、适应各类情况和问题,做到机制设计细致而不僵化。其次要做到“价值平衡”。机制建设时既要考虑机制建设主要价值,又要兼顾其他价值追求,力求公正、效率等价值追求的有机统一,不能完全顾此失彼。
  二、检察机关参与加强和创新社会管理机制建设存在的主要问题
  全国各级检察机关立足职能,围绕加强和创新社会管理的目标任务,不断探索丰富、完善参与加强和创新社会管理的工作机制,取得较大成效。但从机制建设的可行性、配套性和调适性看,仍然存在较多需要改进的地方,而部分领域的参与机制建设还存在盲点。
  (一)机制建设的可行性不足。部分机制建设不够符合立法精神要求和检察职能定位,不能充分发挥检察专业优势。爱法律,有未来
  1.部分机制建设与立法精神不符。没有严格遵守“法无授权即为禁止”的公权法律原则,也未深刻理解“法无禁止即为允许”的私权法律原则,例如目前不少基层检察机关均推行了“民事行政申诉案件双向承诺书”的信访稳控机制,要求申诉人承诺“在检察机关受理审查申诉案件期间,不得多头申诉、上访,更不得越级申诉、上访”。[2]但申诉、上访是当事人享有的基本权利,如果要对此项权利的具体行权边界或方式进行约束,只能由法律进行规定。但“越级申诉上访”并不属于《信访条例》等相关法律规定禁止的范围,此时以“承诺书”的形式进行约束没有法律依据。况且,“热情接待、认真审查、限期办结”等检察机关承诺的事项,本就是检察机关应尽的法定职责,履行职责不能附带“承诺不上访”等条件,“双向承诺书”等类似机制应当叫停。
  2.部分机制建设不符合检察机关自身的职能定位。少数基层检察机关在机制建设时没有充分考虑自身职能和能力,从事了一些能够做,但长远来看可能做不好的事务,例如东湖区检察院推行对社区服刑人员的走访和约见谈话机制,旨在掌握服刑人员思想动态、帮助解决实际困难,如了解到服刑人员郭某想“摆早点摊子,又苦于手续难办”,遂找有关部门解决其困难。[3]个案无疑起到了较好社会效果,但帮助解决服刑人员的实际困难与提高监督能力没有紧密联系,况且“协调办理经营手续”不是检察机关的专业所在。从长远看,如果大量服刑人员均提出前案中的类似或更高要求,检察机关是否有能力一一帮助解决需要慎重考虑,处理不好反而会对检察公信形成不利影响。
  (二)机制建设的配套性不够。从整个机制体系来看,部分检察参与机制之间还存在冲突,而工作衔接机制建设不足已经成为检察参与机制体系的结构性问题。
  1.机制之间相互冲突。典型表现在检察绩效考评机制与相关执法机制之间的冲突,如宽严相济刑事政策落实中,少数检察机关规定:“采取强制措施,拘留加1分,取保候审加2分,逮捕加5分”,“对有逮捕必要的犯罪嫌疑人不批准逮捕,致使犯罪嫌疑人实施新的犯罪或者严重影响刑事诉讼正常进行的,每人扣15分。”[4]前述规定直接导致“批准逮捕”成为提高考评绩效和降低扣分风险的有效途径,与逮捕必要性审查等宽严相济刑事政策落实机制相冲突。
  2.衔接机制较为薄弱。检察参与实践中大部分执法机制均需要建立配套工作衔接机制,才能顺利、有效的推进和落实。但目前检察参与的工作衔接机制建设仍是整个参与机制建设的突出问题,主要特征就是“职责规定多、程序规定少,软性规定多、硬性规定少,单方制定规定多、联合出台规定少”,无法实现机制之的互补。典型表现在:“两法”衔接机制还没有充分发挥作用,“两多两少”问题依旧存在;[5]信访处置中,非检管辖信访的转办工作机制缺位,[6]仅在《人民检察院信访工作规定》中做了“转办处理”的规定,[7]但行政机关制定的信访规定并无相应衔接条款,也未与相关职能部门联合制定信访转办、反馈等工作规范,致使大量不属于检察机关管辖的信访案件积累在检察环节。[8]而“牵连访”处置难问题也日益突出,[9]此类信访案件的根本原因是其他职能部门的执法不规范问题,但由于缺乏信访联处机制等因素,处置的效率和效果较难得到保障;检察建议的衔接落实机制不完善,没有系统规定检察建议采纳后如何检查、督促落实及情况反馈等程序,实践中检察建议落实仍主要依靠被建议单位的自觉性;职务犯罪预防工作的衔接方面,湖北、浙江等地虽然明确规定了检察机关指导、督促有关单位制定和落实预防职务犯罪工作计划等十余项职责,但未明确具体的执法程序和监督措施,制约履职效果;环境公益诉讼机制运行中,由于检察机关与行政机关之间信息共享、执法衔接程序缺位,实践中环境公益诉讼的案件很少,与环境污染事件频发、生态环境形势严峻的客观现实不符。
  (三)机制建设的调适性欠缺。目前,部分检察参与机制建设还没有完全满足“宽严平衡”与“价值平衡”的机制调适性要求。
  1.机制建设中存在要么过宽,要么过严的情况。大体可区分为以下两种情况:一是“宽执法、严追责”。执法机制建设中,部分检察机关习惯于通过严格事后追责和事中监督来达到规范目的,而相对忽视了从执法机制设计本身人手来确保权力行使规范,机制设计整体上表现出“宽执法、严追责”的特征。结果就是,执法主体会选择执法风险低、执法程序简易,但可能不符合执法机制设计初衷的执法方式,例如目前酌定不捕和不诉的比例依旧较低,主要原因之一就是判定不逮、不诉的标准不明确,对与错的伸缩性较大,执法风险较高,而部分检察机关又对酌定不捕、不诉案件设定了繁琐的层层审查、集体讨论等程序,使得执法人员不愿意做出不捕、不诉决定。二是“严执法、严追责”。部分检察机关在执法机制建设中,对执法提出了明确、过严的要求,没有考虑个案因素,较难符合执法客观实际,加之严格的事后追责或事中监控,很可能导致执法人员陷入两难困境。例如,某检察院自行制定了《自侦案件快速办理工作机制》,明确规定自侦案件“审查批捕3个工作日、侦查终结30天、审查起诉15天,超过快速办理时限的,必须经分管检察长批准,但严格控制在全年办理职务犯罪案件总数的30%以内。”[10]办案期限与个案本身的复杂程度、难度甚至承办人员的业务能力等因素密切相关,如果自侦复杂案件超过30%的比例需要延时,按照该项机制设计就很难处理。前述两种情形,若放宽追责则又可能导致权力行使不规范而损害检察公信,或机制落实不到位而损害机制权威。不解决执法机制设计本身的“宽严不平衡”这一根本问题,很难提升机制运行实效。
  2.机制建设中存在顾此失彼,偏废其一的现象。主要体现在以下两个方面:一是刑事和解机制没有有效的平衡公正与效率。刑事和解机制实施后,执法效果较为明显,但部分执法效率有所降低,如对北京七个区检察院的调研显示,适用刑事和解后办案速度有快有慢,但整体上案均41天,最慢的达298天,而此类案件如果不适用刑事和解机制通常只需5天左右。[11]刑事和解案件执法程序过严、和解协议不履行、中止履行或和解协议中民事赔偿部分履行完毕后被害人又反悔等现象是导致和解反复、期限较长的主要因素。二是督促起诉、支持起诉没有充分实现维护国家利益、社会公共利益及个人权益之间的平衡。目前,督促起诉、支持起诉主要集中在侵害国家利益、社会公共利益案件,其中侵害国家利益占较大比例,如浙江省检察院出台的《关于浙江省检察机关办理民事督促起诉案件的规定》明确民事督促起诉工作的重点就是保护国有资产。而在食品、药品等公共安全领域内,督促、支持相关职能部门起诉、维护社会公共利益的案件较少,支持弱势群体提起诉讼、维护个人权益的案件更少。
  (四)机制建设存在盲点。目前,部分社会管理领域的检察参与机制建设很难推进,制约参与实效,主要体现在以下两个方面。
  1.检察机关通过参与规范性文件合法性、合宪性监督来服务政府科学决策的机制有待进一步明确。政府颁布出台系列社会管理规范文件既是社会管

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