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【期刊名称】 《青少年犯罪问题》
保护性治理:基于未成年人乞讨现象的思考
【作者】 路学仁【作者单位】 华东政法大学
【分类】 社会救助法律制度
【中文关键词】 乞讨问题;未成年人;社会治理;权益保护
【期刊年份】 2012年【期号】 5
【页码】 57
【摘要】

我国目前的未成年人乞讨现象有着极其复杂的社会根源,其中所涉及的各种侵害未成年人人身权益的问题怵目惊心,各地为此纷纷开展专项治理行动。本文认为,在目前中国城市乞丐群体构成芜杂、真假难辨,“乞讨权”、“生存权”等许多重大论题争议难决的情况下,先把“未成年乞讨者”从整个乞丐群体中单独提取出来,重点予以保护,既抓住了乞丐问题的核心,在实践中又具有更强的针对性和可操作性。但是,目前我国尚不具备完全禁绝未成年人乞讨现象的社会基础和经济基础,在治理未成年人乞讨这个问题上,必须循序渐进,建立一个全方位的社会保护体系,而不能急于求成地搞所谓的“面子工程”,更不能寄希望于“毕其功于一役”式地“刮风”运动。否则,将有悖于保护未成年人的初衷,甚至会适得其反,把他们重新推入乞讨前的“火坑”。

【全文】法宝引证码CLI.A.1165764    
  
  近些年来,随着乞丐群体的神秘面纱逐渐被揭开,乞丐群体中所存在的大量未成年人的身影,以及其被利用、诱骗、胁迫、虐待的生存状态,进一步引起了人们对乞讨现象中的违法犯罪行为尤其是乞讨儿童权益的关注。为维护流浪未成年人合法权益,民政部于2011年开展了“接送流浪孩子回家”专项行动,“依法严厉打击拐卖、拐骗未成年人以及胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨和实施违法犯罪等活动,积极主动救助和保护流浪未成年人,帮助流浪未成年人回归家庭、告别流浪,力争到2012年底基本实现城市街面无流浪未成年人”。[1]这里暗含着一个基本判断,即未成年人无论什么原因、以什么方式进行乞讨,都是不允许的。应该说,在目前中国城市乞丐群体构成芜杂、真假难辨,“乞讨权”、“生存权”等许多重大论题争议难决的情况下,先把“未成年乞讨者”从整个乞丐群体中单独提取出来,重点予以保护,既抓住了乞丐问题的核心,在实践中又具有更强的针对性和可操作性。
  但现状表明,未成年乞讨者步入“乞途”有着深层的社会根源,所涉及的问题也相当复杂。如果只是简单地“把他们送回家”,而后续性的、制度性的保护措施跟不上,不但有悖于保护未成年人的初衷,甚至会适得其反,把他们重新推入乞讨前的另一个“火坑”。更何况,如果不从根本上堵住未成年人乞讨的源头,势必还会陷入屡送屡返的尴尬境地,效果堪虞。本文通过对未成年人乞讨现象及其存在问题的深入分析,试图在目前城市的乞丐治理难题中,寻求保护未成年乞讨者的应对之策,以期在推动城市社会治理的同时,又能切实地保障未成年人的合法权益。
  一、未成年乞讨者的生存状态
  历史上的乞讨现象大多是与天灾人祸联系在一起的,乞讨者的主体也多是饥民、灾民,是政府和制度在“失职”、“失效”状态下,社会中那些走投无路之人维持最基本生存需要的无奈选择,是自救与他救相结合的最后的“救命稻草”。即便这时也存在大量的“三毛”流浪者,但鉴于当时的社会发展水平,未成年人乞讨问题并未被视为社会问题。但是,在当前中国,不仅乞讨的原因、动机趋于复杂化,而且乞讨成员中未成年人的比例很大,[2]尤其令人不安的是,有许多未成年人并非是出自本人意愿而成为乞丐的,一定程度上是出于“大人意志”、“他人意志”,而且沦为乞丐后,往往处于被操纵、被逼迫、被虐待的境地,这与目前我国保护未成年人权益的目标和政策都是格格不入的。按照未成年乞丐在乞讨过程中所处的地位、所扮演的角色,大体可以把他们的生存状态划分为如下类型:
  1.“道具型”乞丐,主要包括尚在襁褓中的婴幼儿、无自主行动思维能力的痴呆儿童等。从本质上讲,这类道具型乞丐并非是作为一个独立完整的乞讨者而存在的,他们只不过被当作一种工具、一种道具、一种附属品而已,他们并不理解、也没有实际上的乞讨行动,往往与其“主人”—真正的职业乞丐形影相随、寸步不离,同时出现在人们面前,向人伸手乞讨的也往往是那些主人们。在少数情况下,也有主人们把其“道具”往街头、马路边一放,在其面前摆一只小碗、纸盒之类的东西,而自己躲在幕后。
  近年来,在城市的交通要道、公共场所中,怀抱婴儿向人乞讨的成年人(主要是妇女)越来越多。看其怀中的婴儿,往往是面黄肌瘦、营养不良,或者是先天不足,身有残疾,不由得你不动侧隐之心,乖乖地掏出腰包,如果是心肠稍软者,还可能洒下几滴同情的泪水。但也有一些人心存疑问:短短几年间,怎么会突然冒出这么多无依无靠的弃儿寡母?这些妇女怎么就那么狠心,难道说为了几个钱就居然忍心让自己的孩子饱尝日晒寒冻、风吹雨淋之苦么?相关资料显示,这些被作为道具的婴儿大多并非其亲生,要么是捡来的,要么是抱养的,更有甚者,是专门租来、借来、买来、骗来的。
  严格来讲,这些仅仅被作为乞讨道具的婴幼儿,并不是真正意义上的乞丐。他们由于年龄过小、智障等原因,缺乏基本的思维判断能力、自主行动能力,往往是乞丐群体中处境最为悲惨、也最值得关注的成员。而用这些道具去乞讨的“主人”们,其行为已不仅仅限于道德败坏问题,而是触犯了国家法律,是一种性质恶劣、严重侵害未成年人权益的犯罪行为。
  2.与家人或亲属一起乞讨的少年儿童。这类乞丐与上面的道具型乞丐的区别在于,这些小乞丐都有一定的自由行动能力和思维能力,是直接的伸手乞讨者,是整个乞讨行为的行动主体之一,而大人则在表面处于从属地位,只是在旁边助助威、帮帮忙,或干脆躲在幕后操控。自然,孩子的乞讨行动最终还是由大人来决定的,包括乞讨的时间、地点、手段等都要由大人说了算,最后的乞讨成果也由他们掌管、分配和使用。毫无疑问,这部分儿童乞丐被家人利用、哄骗,当成了“摇钱树”。
  3.被丐帮头目或其他成年人威逼、挟持、操纵的幼小乞丐。这些少年儿童大多数是失去家庭、无依无靠者,或者是离家出走、流落街头者,因为少不更事,对是非好坏的辨别力差,缺乏起码的自我保护能力,极易被“丐头”所利诱、欺骗和操纵。一旦落入这样那样的丐帮组织之手,这些孩子们将变为某些人的“劳工”,身不由已,处境悲惨。不仅“乞讨成果”被人霸占,而且缺乏行动自由、人身自由,更有甚者,如果完不成每天的“劳动定额”,还要经常忍饥挨饿、挨打受骂,身心虐待。
  4.“包身工”型的乞丐。这部分乞丐主要是一些残疾儿童,由“丐头”与其家长事先达成协议,“丐头”预先或按期支付给家长一定的“租金”,然后把儿童领出去乞讨。在协议期间,被租用孩子的生活起居、日程安排全由“丐头”决定,而乞讨收入自然而然地全归“丐头”。
  5.“自由型”乞丐。这部分未成年人多是因为厌学失学、家庭破裂、被遗弃、被逐出家门、负气、好奇、“避难”等原因,而本人“主动”走上乞讨之路的。他们有人身自由、行动自由,以乞讨为生、“自讨自支”,在现实中往往因同病相怜而三五人结伴乞讨、生活。
  二、当前未成年人乞讨现象中所存在的突出问题
  综观目前未成年乞讨者的生存状态,其中存在很多问题和隐患,大体上可分为两大类:一类是乞讨未成年人作为行为主体,在城市乞讨、生活期间所引发的问题。另一类是乞讨未成年人作为行为客体,其正当权益所遭受的各种侵害。大多情况下,这两类问题相互交织在一起,使未成年人乞讨问题更趋于复杂化。
  (一)未成年乞讨现象背后的违法犯罪问题
  1.未成年人及残疾儿童的受教育权、发展权等受到侵害。当前中国乞讨现象已经出现了职业化的趋势,在这些常年从事乞讨的职业大军中,许多都是全家出动,年龄小的或身有残疾的孩子,往往由父母亲属拉扯着、背抱着一起乞讨,年龄稍大些的孩子则独自乞讨。甚至一些在读的中小学生,也往往利用寒暑假,跟随父母去大城市乞讨。在一些乞讨风气比较浓厚的“乞丐村”,利用未成年人和残疾人进行乞讨,已经蔚然成风。爬数据可耻
  未成年人的身心发育俱未成熟,作为社会的弱势群体,我国的相关法规都对未成年人群体制定了特殊的保护措施。2007年6月1日起实施的《中华人民共和国未成年人保护法》三条规定,“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利,国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护,保障未成年人的合法权益不受侵犯。未成年人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法平等地享有权利。”第十三条规定:“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利,必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育,不得使接受义务教育的未成年人辍学。”第二十九条规定:“对流浪乞讨或者离家出走的未成年人,民政部门或者其他有关部门应当负责交送其父母或者其他监护人;暂时无法查明其父母或者其他监护人的,由民政部门设立的儿童福利机构收容抚养。”第七十一条更是明确规定:“胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动的,由公安机关依法给予行政处罚。”
  我国《义务教育法》二条规定:“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。”第十一条规定:“凡年满六周岁的儿童,不分性别、民族、种族,应当入学接受规定年限的义务教育。除因疾病或者特殊情况,并经当地人民政府批准的以外,适龄儿童、少年不入学接受义务教育的,由当地人民政府采取有效措施责令其父母或其他监护人送其入学。”第五十八条也明确规定:“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正。
  《中华人民共和国治安管理处罚法》四十一条第一款规定,“胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的,处10日以上15日以下拘留,可以并处1000元以下罚款”。但对其中“他人”的理解往往存在歧义,既可指“除本人以外的所有人”,也可指“除了父母、监护人、亲属之外的人”。在实际执法中,许多地方并没有把未成年人的父母、监护人或亲属归入“他人”之列。同时,“利用”一词也过于模糊,如果一个未成年人与父母、家人一起乞讨,并共同享用乞讨成果,是否属于“被利用”?那么,为判定是否有直系血缘关系,是否都要去化验DNA?
  国务院办公厅在2011年8月15日发布的《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》则更有针对性,其“基本原则”中指出,“坚持未成年人权益保护优先。把未成年人权益保护和健康成长作为首要任务,加强对家庭监护的指导和监督,及时救助流浪未成年人,严厉打击胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨等违法犯罪行为,切实保障未成年人的生存权、发展权、参与权、受保护权。”“公安机关发现流浪乞讨的未成年人,应当护送到救助保护机构接受救助。其中由成年人携带流浪乞讨的,应当进行调查、甄别,对有胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨等违法犯罪嫌疑的,要依法查处;对由父母或其他监护人携带流浪乞讨的,应当批评、教育并引导护送到救助保护机构接受救助”。
  2008年7月1日起施行的《中华人民共和国残疾人保障法》九条规定:“残疾人的扶养人必须对残疾人履行扶养义务。残疾人的监护人必须履行监护职责,尊重被监护人的意愿,维护被监护人的合法权益。残疾人的亲属、监护人应当鼓励和帮助残疾人增强自立能力。禁止对残疾人实施家庭暴力,禁止虐待、遗弃残疾人。”
  从这些保护未成年人权益的规定来看,在我国目前,利用未成年人乞讨是法律不允许的,大多已涉及到了一种以上的“罪数”,侵害了未成年人的多项合法权益。因此,包括未成年人父母在内的任何人都不得利用未成年人进行乞讨。否则,其家长将要承担相应的多重法律责任。
  2.非法租用、组织儿童乞讨牟利。前文指出,租用小孩子尤其是残疾儿童进行乞讨是“经营乞丐”的较为常见的方式。在我们的社会文化中,生理性的弱势群体是最容易被同情和帮助的,相应地,人们对生理上有缺陷的乞丐也往往比较认可,乐于慷慨解囊。因此,当乞讨成为一种职业并有利可图时,生理上的弱势性反而成了乞讨职业奇货可居的资本和优势资源。掌握这些资源的人往往是儿童的父母,或是因为家中孩子辍学,在家无事可干,或者是嫌残疾孩子是个累赘,在金钱利益的驱驶下,便与那些专门经营乞丐的“丐头”相勾结,达成了一桩桩奇特而肮脏的交易。胡展奋在《“丐乡”大起底皖西职业丐源调查》[3]中,曾经对这种名为“带香”,实则把残疾儿童当“包身工”的丑恶现象进行过深入的揭露。
  非法租用未成年人、残疾儿童进行乞讨,其直接违法主体并非未成年人的父母等监护人,而是那些专门经营乞丐的“丐头”。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》四十一条第一款规定,这种情况不但是典型的“利用他人乞讨”,而且涉嫌雇用“童工”。在实际案情中,丐头往往还伴随着各种强制性的“管理”措施,因而同时犯有其他罪种,后文另议。
  针对社会上愈演愈烈的不法分子利用残疾人、儿童乞讨的现状,我国《刑法修正案(六)》17条专门增添了“组织残疾人、儿童乞讨罪”这一新罪名,根据规定,行为人“以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满十四周岁的未成年人乞讨的”,原则上就构成组织残疾人、儿童乞讨罪。也就是说,只要行为人实施了暴力、胁迫手段和组织特定人乞讨的行为,就可构成犯罪。
  3.拐骗、拐卖儿童。从前文中知道,丐头所经营的儿童乞丐,来源渠道不一,除了自己的亲生孩子、租用的孩子外,还往往通过收买、拐骗等犯罪方式来获取。我国《刑法》二百四十条规定,“以出卖为目的,有拐骗、绑架、收买、贩卖、接送、中转妇女、儿童的行为之一的”,构成拐卖妇女、儿童罪。据报道,2011年春节期间,互联网上还发起了

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