查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
我国环境行政执法与刑事司法衔接机制研究
【副标题】 以行为主体的利益选择为视角
【英文标题】 China’s Environmental Administrative Law Enforcement and Criminal Justice Mechanism
【英文副标题】 To Select the Perspective of the Interests of Actors
【作者】 沈晓军【作者单位】 西南政法大学{民商法博士研究生}
【分类】 司法
【中文关键词】 环境行政执法;刑事司法;利益选择;衔接机制
【英文关键词】 environmental administrative enforcement of law; criminal justice;interest choice;coordination mech-anism
【文章编码】 2095-3275(2017)02-0043-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 43
【摘要】 现阶段我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的立法较完善,但运行不佳,突出表现在环保部门有案不移、以罚代刑、公安机关立案及处理率低、检察院职能未发挥和法院职责缺失四个方面。究其原因,以行为主体的利益选择为视角来分析,在于该机制涉及的行为主体—立法者、环保部门、公安机关、检察院和法院的利益追求出现了冲突,加之违法责任追究成本较高,导致出现了“法的赤字”。完善我国环境行政执法与刑事司法衔接机制应做到:加强人大常委会的执法检查,明晰环保部门的监管职责,做好环保部门与公安机关工作衔接的基础工作,完善检察院的检察监督,发挥法院的司法保障职能。
【英文摘要】 At present,China’s environmental administrative law enforcement and criminal justice legislation cohesion mechanism is perfect,but poorly nm in the following four aspects:case not transferred,fine instead of punishment,inefficient in case processing,and dereliction of duty. The real reasons are the conflict among the lawmakers,the environmental protection department,the public security organ and the procuratorate,and the higher illegal cost. The perfection of environmental administrative law enforcement and criminal justice cohesion mechanism should be strengthening law enforcement and inspection of the Standing Committee of the NPC Environmental protection departments;clearing regulatory responsibilities;doing the basic work of environmental protection departments and public security organs work cohesion;perfecting the procuratorial supervision of Procuratorate ; exerting the court’s judicial guarantee function.
【全文】法宝引证码CLI.A.1223172    
  一、问题的提出
  2013年6月17日,最高人民法院、最高人民检察院出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释[2013]15号,以下简称《2013年解释》)降低了环境污染罪等罪的入罪门槛;6月18日,最高人民法院公布了4起环境污染犯罪典型案例以依法惩治震慑环境污染犯罪,有效指引执法办案行为;11月4日,环保部与公安部联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发[2013]126号)加强环境保护、公安两部门在环境执法工作中的衔接配合提出了十四点意见,并要求将上述意见“逐级传达到县级环境保护部门和基层公安办案单位”。
  环境保护行政机关与司法机关的上述积极作为预示着“一个公安、司法强势介入的治污重典时代似乎已来临”{1},特别是各地环境保护部门和公安机关相继出台了本地区关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见,但是“被‘解释’带来短暂振奋之后,除个别案例,全国并未出现短期内环境刑事犯罪案件‘井喷’的局面”“环保部门在调查、取证方面的难度和工作量并没有减少,而环保部门有案不移的积弊也很难乐观预计得到改善”{2}究其原因,并非《2013年解释》出台后环境污染犯罪数量大幅下降,而是《2013年解释》并未真正落地,其现阶段最大的功用在于震慑,未来走向取决于是否被严格执行,“如果不能严格执法,不仅污染环境的行为得不到震慑,最终会伤害法律的尊严。到那时,再也不会有人拿法当一回事”{5}。
  本文通过考察我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的运行现状,以行为主体的利益选择为视角来分析我国环境行政执法与刑事司法衔接机制功能发挥受限的制约性因素,理顺环境保护行政机关与司法机关的职责安排,以期形成打击环境污染犯罪的合力,确保重典治污取得实效。
  二、我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的现状考察
  (一)立法考察—以实体法和程序法为视角
  从实体法角度来看,我国 1997年《刑法》第六章第六节专门规定了“破坏环境资源保护罪”,其中第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪,第三百三十九条规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪,第四百零八条规定了环境监管失职罪;2006年7月21日,最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2006] 4号,以下简称《2006年解释》),明确了1997年刑法规定的重大环境污染事故罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪和环境监管失职罪的定罪量刑标准,统一了环境污染犯罪的法律适用;2011年2月25日通过并发布的《刑法修正案(八)》以“污染环境罪”取代了“重大污染环境罪”,不再要求“造成重大环境污染事故”,降低了环境污染犯罪的入罪门槛;2013年6月17日,最高人民法院、最高人民检察院联合出台《2013年解释》,在保留、完善《2006年解释》有关内容的基础上,根据污染物排放地点、排放量、超标程度、排放方式以及行为人的前科,界定了“严重污染环境”的十四项认定标准。纵观环境污染犯罪的立法实践,环境污染犯罪的立法趋势有以下特点:一是环境污染犯罪的入罪门槛一再降低,体现了从严打击环境污染犯罪思想。如在《2003年解释》中,污染环境需“致使一人以上死亡、三人以上重伤、十人以上轻伤,或者一人以上重伤并且五人以上轻伤的”才能定罪;而在《2006年解释》中,污染环境只需“致使一人以上重伤、三人以上轻伤”即能定罪。二是环境污染犯罪由结果犯变为行为犯,不再将“严重污染环境”解释为必须造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实际损害后果。如在《2006年解释》中,只要有私设暗管排放有毒物质的行为即可定罪。三是环境监管失职罪的人罪门槛也相应降低,加大了对环境监管机构和人员的责任追究力度。
  从程序法角度来看,2001年7月9日,国务院出台《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(中华人民共和国国务院令第310号)以“保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件”,规定了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的法律依据、法律程序、法律责任等内容;同年12月3日,最高人民检察院出台《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(高检发释字[2001]4号)明确检察院在行政执法机关移送涉嫌犯罪案件中的职责,将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况纳人检察监督的范畴;2007年5月17日,国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合出台《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(环发[2007]78号,以下简称《2007年规定》)专门规范环境保护行政主管部门及时向公安机关和人民检察院移送涉嫌环境犯罪案件,明确环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的法律程序、法律责任、证据要求等内容,初步建立了我国环境行政执法与刑事司法衔接机制;2011年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(中办发[2011]8号),重点解决行政执法领域中有案不移、有案难移、以罚代刑的问题,进一步明确行政执法与刑事司法衔接工作机制所涉及的行政执法机关、刑事司法机关以及检察机关应当履行的职责及工作程序,并提出了监督制约措施和加强组织领导的措施;2013年11月4日,环保部与公安部联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》(环发[2013]126号,以下简称《2013年意见》)加强环境保护、公安两部门在环境执法工作中的衔接配合提出了十四点意见,进一步完善了我国环境行政执法与刑事司法衔接机制。纵观我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的立法实践,我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的立法趋势有以下特点:一是配套性特征明显,我国建立并完善环境行政执法与刑事司法衔接机制均是作为环境污染犯罪司法解释实施的配套性制度,《2007年规定》是为了配合《2006年解释》的实施,《2013年意见》是为了配合《2003年解释》的实施;二是环保部门占主导且积极性较高,《2007年规定》和《2013年意见》均是环保部门主导制定并出台,较多地体现了环保部门的意志和利益;三是立法内容侧重环保部门借助公安机关力量加大对环境污染犯罪的打击力度,而关于检察院对于环境监管失职罪立案查处及对环境行政执法与刑事司法衔接机制的检察监督规定较少,《2013年意见》甚至未将检察院纳入到我国环境行政执法与刑事司法衔接机制中。
  从立法层面上讲,我国一方面逐步降低环境污染犯罪的入罪门槛,另一方面逐步完善环境行政执法与刑事司法衔接机制,按照立法者的逻辑,环境污染犯罪应当呈现先升后降的趋势,即前期通过刑罚手段打击的环境污染犯罪行为呈爆发式增长态势,经过一段时间的高压打击后,震慑环境污染违法者,引导其主动避免或杜绝环境污染,最终实现环境污染犯罪行为的大幅下降,实现生态环境的显著改善。
  (二)运行考察—以部门职责为视角
  从上述规范性法律文件的不断出台来看,一方面体现了国家不断从立法层面规范环境行政执法与刑事司法衔接机制,从另一方面也反映了我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的实践运行效果不理想,以至于2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中明确指出“在一些行政执法领域,有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出”。可见,我国环境行政执法与刑事司法衔接机制并未按照立法者的逻辑运行,还未发挥其合力打击环境污染犯罪行为的制度性保障作用。当前,我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的实践运行面临诸多困境,突出表现在以下几个方面。
  1.环保部门有案不移、以罚代刑
  经查询环保部官方网站,环保部自2000年开始公布《中国环境年报》,自2002年开始公布环境保护行政处罚案件数量,并有部分年份公布了环境犯罪案件数量。据统计,2002-2012年期间,全国作出环境保护行政处罚约108万件次,而同期作出判决的环境犯罪案件数仅为28件次,即仅有约0.026‰的行政处罚案件转化为了环境犯罪案件。尽管环境保护行政处罚与环境犯罪在构成要件上差异性较大,但是行政处罚的案件与环境犯罪的案件相差如此悬殊,无法排除大量环境犯罪案件被行政化处理的可能性,环保部门有案不移、以罚代刑的情况较为突出。《2003年解释》和《2013年意见》出台后,环保部门有案不移、以罚代刑的情况有所改善,但仍不容乐观,“据统计,2013年各级环保部门全年共向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件706件,移送数量超过以往10年总和”{4}。
  

┌───┬────────────┬─────────────┬───────────┐
  │年份 │环境保护行政处罚案件数量│破坏环境资源保护罪案件数蟹│环境监管失职罪案件数量│
  ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤
  │2002年│10万          │2             │2           │
  ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤
  │2003年│9. 3万         │1             │           │
  ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤
  │2004年│8万           │2             │           │
  ├───┼────────────┼─────────────┼───────────┤
  │2005年│9. 3万         │             │2           │
  ├───┼────────────┼─────────────┴───────────┤
  │2006年│9.2万          │未公布                      │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2007年│101325         │3                         │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2008年│89820          │2                         │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2009年│78788          │3                         │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2010年│116820         │11                        │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2011年│119333         │未公布                      │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2012年│117308         │未公布                      │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2013年│139059         │未公布                      │
  ├───┼────────────┼─────────────────────────┤
  │2014年│97084          │未公布                      │
  └───┴────────────┴─────────────────────────┘

  (数据来源于环保部官方网站公布的《全国环境统计公报》)
  2.公安机关立案及处理率低
  从环境犯罪的立案程序来讲,公安机关既可以根据群众的举报主动侦查,也可以根据环保部门移交的线索进行侦查,但在实践中群众在遇到环境违法行为时会根据部门职责首先向环保部门进行投诉,公安机关即使遇到群众投诉环境违法行为也一般会告知群众首先向环保部门反映,这导致公安机关在环境犯罪的立案程序上对环保部门有极大的依赖性,而在环保部门有案不移、以罚代刑情况较为突出的情况下,公安机关对环境犯罪的立案率非常低。
  从环境犯罪的侦查程序来看,公安机关应当按照《公安机关办理刑事案件程序规定》等规定自行进行侦查处理,但由于环境犯罪的特殊性—取证难、鉴定难,公安机关如得不到环保部门的配合将很难进行侦查处理,但双方往往就监测费用、鉴定费用等费用问题达不成一致意见,导致公安机关的侦查工作推进困难,甚至最终不了了之,公安机关对环境犯罪的处理率低。
  3.检察院职能未发挥
  检察院在环境行政执法与刑事司法衔接机制中的主要职责是侦查并办理涉嫌环境监管失职罪等职务犯罪案件,但检察院的侦查线索主要来源于环保部门移送,如《2007年规定》中规定“县级以上环境保护行政主管部门在依法查处环境违法行为过程中,认为本部门工作人员触犯《刑法》第九章有关条款规定,涉嫌渎职等职务犯罪,依法需要追究刑事责任的,应当依法向人民检察院移送;发现其他国家机关工作人员涉嫌有关环境保护渎职等职务犯罪线索的,也应当将有关材料移送相应的人民检察院”。这种寄希望于环保部门自我监督并主动提供职务犯罪线索的办案方式严重限制了检察院职能的发挥,环保部门往往出于自身利益的考虑不会向检察院提供职务犯罪线索,甚至不希望检察院加入到环境行政执法与刑事司法衔接机制中,《2013年意见》即将检察院排除于环境行政执法与刑事司法衔接机制之外。
  实际上,检察院在环境行政执法与刑事司法衔接机制中还有一项重要的职能—监督环保部门和公安机关是否依法履职,一方面监督环保部门是否依法、全部移送涉嫌环境犯罪案件,另一方面监督公安机关对于环保部门移送的涉嫌环境犯罪案件是否依法予以接收或立案。但限于检察院与环保部门、公安机关在涉嫌环境犯罪案件移送中存在严重的信息不对称,且现阶段检察机关的法律监督范围主要体现于诉讼领域,检察院在环境行政执法与刑事司法衔接机制中的监督职能并未得到有效的发挥。
  4.法院职责缺失
  在现行环境行政执法与刑事司法衔接机制中,几乎没有法院职能的规定,这在新《环境保护法》实施之前尚可理解,因为法院的职能主要在于对检察院提起的涉嫌环境犯罪的案件进行审判,至多对于做出无罪判决或者免予刑事处罚但认为依法应当给予行政处罚的环境违法案件,可以向环保部门提出司法建议并移送环保部门处理。但是,新《环境保护法》规定的环境公益诉讼制度赋予了社会组织针对环境违法行为提起环境公益诉讼的权利,这就使得法院在受理及审理环境公益诉讼过程中会发现大量涉嫌环境犯罪的线索,现行环境行政执法与刑事司法衔接机制却并未规定法院向环保部门、公安机关和检察院移送涉嫌环境犯罪线索的职责。另外,最高人民法院于2014年6月23日公布的《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发[2014]11号)中明确规定“积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制。”这也要求应当将法院纳入环境行政执法与刑事司法衔接机制之中。
  三、我国环境行政执法与刑事司法衔接机制运转不畅的原因分析—以行为主体的利益选择为视角
  (一)经济分析法学视角下的环境行政执法与刑事司法衔接机制
  《法律的经济分析》一书中通过一系列实证分析发现,法律遵守的成本过高或者违法成本过低将直接影响到法律的实施效果,法律能够得到实施的根本原因在于法律确实能够符合人们的利益需求,最后得出这样的结论:“服从法律更多的是一个利益刺激的问题,而不是敬重与尊重的问题。”{5}即“只有那些符合法律主体的理性选择、成本最小而收益最大的法律,才会被人们自觉遵守”{6}。
  利益相关者视角为我们研究我国环境行政执法与刑事司法衔接机制的实施效果提供了一种新的思路,尽管政府被认为是全社会利益的代表,没有自己独特的利益,但是我国市场经济的实践证明政府在市场经济中也是“理性人”,其是由一个个充满欲望、追逐利益的个人组成,政府本身的私利一般表现为政府组成人员自身的利益。具体到我国环境行政执法与刑事司法衔接机制中,其运转不畅在很大程度上也是因为该机制涉及的行为主体—立法者、环保部门、公安机关、检察院和法院的利益追求出现了冲突,加之违法责任追究成本较高,导致出现了“法的赤字”。
  (二)立法者的利益追求与行动逻辑
  在我国现行政治制度下,作为立法者的全国人大及其常委会与政府特别是中央政府具有利益上的高度一致性,这一方面缘于我国现阶段全国人大代表很大一部分由政府官员兼职担任[1],另一方面在于政府部门在我国政治权力的中心地位决定了包括立法者在内的其他政治结构主体对其的依赖性,我国政府特别是中央政府在现阶段的利益诉求在于维持统治与政权的稳固,即政府统治合法性的维护与更新,立法者基于与政府特别是中央政府高度的利益一致性也致力于通过出台相关法律制度以增加公众对政府的认可。因此,立法者的利益追求在于顺应民意要求出台相关法律制度,并以此增加公众对政府的认可。
  具体到环境保护领域,由于近年来环境问题日益成为影响我国社会稳定的重要因素,“自1996年来以来,由环境问题引发的群体性事件一直以年均29%的速度增长”{7}。加之民众对于环境问题的关注度也达到了前所未有的程度,以新《环境保护法》的出台为例,新《环境保护法》历经四次审议、两次广泛征求社会意见和建议[2],最终在民意的推动下从修正到修订、从“小修补”到“大手术”,使其成为“史上最严”的环

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}{2}{3}{8}冯洁.治污,重典时代来临?污染环境罪司法解释出台内幕[EB/OL] . http://www.infzm. com/content/92067.2014-07-12.
{4}张瑞.环保部去年向公安机关移送环境犯罪案件超以往10年总和[EB/OL]. http://henan. china.com. cn/special/20 1 4/06 1 3/275 70. shtml,2014-07-15.
{5}[美]波斯纳.法理学[M].苏力译.北京:中国政法大学出版社,1994.297.
{6}周林彬.法律经济学论纲[M].北京:北京大学出版社,1998.2-3.
{7}光明网评论员.环境群体事件年均递增29%说明什么[EB/OL]. http://view. gmw. cn/2012-10/27/content-5500758. htm,2014-07. 16
{9}{10}{11}史卫燕,周畅,王建,曹国厂.“以污养污”!比雾霾更可怕的是“环保腐败”—代表委员聚焦环保部门腐败趋于高发现象[EB/OL]. http://news. xinhuanet. com/politics/2014 - 03/10/c-119695824. htm,2014-07-18.
{12}{13}人民日报评论员.在实施中彰显法律的作用—六论中国特色社会主义法律体系形成的重大意义[N].人民日报,2011-02-27.
{14}{15}吴邦国.在全国人大常委会《中华人民共和国农村土地承包法》执法检查组第一次全体会议上的讲话[A].十届全国人大常委会执法检查报告汇编[C].北京:中国民主法制出版社,2009.134.
{16}{17}董邦俊.论我国环境行政执法与刑事司法之衔接[J].中国地质大学学报(社会科学版),2013,(6).
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1223172      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【引用法规】

热门视频更多