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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
环境污染第三方治理的理论基础、现实诱因与法律机制构建
【英文标题】 The Theoretical Basis,Realistic Reasons and Legal Mechanism Construction for the Third-party Regulation of Environmental Pollution
【作者】 李一丁【作者单位】 贵州大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 环境污染第三方治理;理论基础;制度前提;现实诱因;法律机制构建
【英文关键词】 the third-party regulation in environmental pollution;theoretical basis;system prerequisite; realistic reasons;legal mechanism construction
【文章编码】 2095-3275(2017)02-0149-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 149
【摘要】

环境污染第三方治理系我国环境污染治理模式的重要制度创新,它的出现不仅与“污染者付费”原则、行政代履行制度等具有密切关联,同时它的产生也具有多项现实诱因,如我国环境保护行政监管模式僵化与失效、环境污染和生态破坏者逐利本性驱动与法律制裁弱化、我国经济社会转型催生环保产业链等。未来我国在构建环境污染第三方治理法律机制过程中应注意明确其适用对象、厘清不同委托主体所导致不同法律关系的性质、内容以及构建第三方环境信用评价制度。

【英文摘要】

The third-party regulation of environmental pollution is the important innovation in this field. The appearance of the regulation relates not only to the Polluter Pays Principle and administrative fulfillment,but also to the realistic reasons,such as,the invalidity of the national supervision, the weaker legal sanction of environmental pollution and ecology destroyer, and the environmental industrial chains aroused by the transition of economy and society. In the future legal mechanism construction of environmental protection,the proper subjects should be differentiated,the natures and contents led by different subjects should be clarified,and the third-party evaluation system should be built up.

【全文】法宝引证码CLI.A.1223175    
  
  2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推行环境污染第三方治理是环境污染治理领域重大机制创新。2014年国务院办公厅发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》第二部分“创新生态环保投资运营机制”中要求:“……在电力、钢铁等重点行业以及开发区(工业园区)污染治理等领域,大力推行环境污染第三方治理。”2014年国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》(以下简称“2014年意见”),将环境污染第三方治理概括为一种“排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式”。该意见颁布之后,上海市、安徽省、河北省、山西省、吉林省等十余省市已经发布了规范性文件。与传统的环境污染治理模式相比,第三方治理摆脱了“政府-企业”二元模式和“命令-控制”单向手法,开启了我国环境污染治理多方参与、双向互动的新篇章。但这项法律机制创新仍存在不少亟待厘清、解决的理论与现实问题,本文尝试对这些问题做些回应。
  一、环境污染第三方治理理论基础与制度前提
  从前述规范性文件对“第三方治理”概念的界定来看,环境污染第三方治理法律问题至少涉及政府部门、污染者以及第三方等法律主体,若干主体之间又形成相对独立但又错综复杂的法律关系,如政府部门与污染者之间、政府部门与第三方之间、污染者与第三方之间等。虽然我国并未就上述法律关系创设专门性法律或专门制度,但现行环境法、行政法规定与制度仍可为这些法律关系提供理论基础与制度前提。
  (一)新《环境保护法》对“污染者付费”原则的演变
  1972年经济合作与发展委员会为解决谁来承担环境责任问题,提出了著名的“污染者付费原则”( Polluter Pays Principles,简称“PPP”原则)或“污染者负担原则”。“污染者负担原则意味着,污染者承担的公共机构决定实施的污染治理和控制措施的费用,以确保一种可接受的环境状态”{1}。该原则有利于社会公平,防治环境污染,并很快得到世界各国的一致认可和国际组织的广泛关注。1992年的联合国环境与发展大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》原则13、原则16分别提到了在各国建立污染者付费制度的重要性和意义;许多国家和地区都相继确立该原则为环境保护基本法律原则,并规定了相应的配套制度保证其实施,如澳大利亚《政府间环境协定》(1992年)、韩国《环境政策基本法》第7条[1]、《欧共体条约》第174(2)条将污染者付费原则规定为共同体的基本环境资源政策[2]。“污染者付费原则”以一般性的经济效益为目标,要求合理地运用环境资源,努力将环境污染控制在最适宜的程度,达到效益的最大化,即最大程度地实现外部不经济性的内部化。从法律角度来看,该原则实际上处理的是污染者(施害者)与受害者之间的关系,它要求施害者将外部成本内部化以试图摆脱传统意义上完全依靠政府财政抑或全体纳税人承担环境责任问题。
  我国学界对于“污染者付费”原则持有不同见解,主要表现在对该原则的名称、内涵等问题存在不同看法。如有论者将其表述为“损害者付费、受益者补偿原则”,并认为该原则系“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则”的概括{2};还有论者将其表述为“环境责任原则”,认为该原则系“‘谁污染谁承担责任’‘谁开发谁保护’‘谁破坏谁恢复’‘谁利用谁补偿’‘谁主管谁负责’‘谁承包谁负责’‘环境保护由党政一把手亲自抓、负总责’等原则的概括,是使导致环境问题的主体承担责任并建立相应的环境责任制度的一项环境法基本原则”{3}。还有论者借鉴日本《环境基本法》规定,认为将其原则表述为“受益者负担原则”更为合适。其实我国早在1979年《环境保护法》(试行)就规定“谁污染、谁治理”原则,到1989年《环境保护法》正式确立“污染者治理”原则,而《环境保护法》(2015)更将其变更为“损害担责”原则。从“谁污染、谁治理”到“污染者治理”再到“损害担责”,不仅意味着我国对“污染者付费”这一国际环境法确立的环境法基本原则的理解日趋深入,而且还反映出该原则在我国的国内转化呈现适用主体范围扩大、适用领域增多的特点。具言之,但凡对生活、生态环境产生污染和造成生态破坏{4}的损害者(即广义上的“污染者”,笔者注)都是我国环境法律文本语境下的法律责任承担者。“环境造成任何不利影响的行为人,包括因利用环境造成环境超出其自身自然恢复能力之退化的行为人,应承担恢复环境、修复生态或支付上述费用的法定义务或法律责任的原则。”{5}结合《环境保护法》(2015)设定“损害担责”原则来看,这反映出该法不仅要求实际产生影响的污染者积极履行法律义务,还要求只要对造成环境污染和生态破坏的法律主体均应承担相应法律责任,这种立法演变也为我国推行环境污染第三方治理、以及实施第三方治理过程中有效划分污染者与第三方之间的责任边界提供了理论基础。
  (二)《行政强制法》行政代展行制度的启示
  行政法理论通说认为,作为间接行政强制措施重要表现形式之一,行政代履行制度并非通过行政机关实施行政权力,而是通过更为舒缓地方式对行政相对人进行影响或者控制以实现行政管制目标以及行政立法目的。有论者将“行政代履行”界定为:“代履行系《行政强制法》十二条为行政机关设定的一种间接行政强制执行手段。它是适用于交通安全、环境和自然资源保护领域的,在当事人不履行或无法履行排除障碍、恢复原状等义务时,由行政机关或者第三人代替当事人履行该义务,并向当事人收取履行费用的执行方式。”{6}作为行政间接强制执行主要表现形式{7},《行政强制法》(2012)将“行政代履行”列入第四章行政强制执行程序规定之中,并将其与行政直接强制执行相关条款(第34-40条)并列。
  我国各环境资源法律领域均简要提到行政代履行制度,如1984年通过、1998年修正《森林法》(三十九条、第四十四条);2001年《海域使用管理法》(四十七条);1985年通过、2013年第二次修正《草原法我我我什么都没做》(七十一条);2003年《放射性污染防治法》(五十六条);1995年通过、2013年第二次修正《固体废物污染环境防治法》(五十五条、第七十六条);1984年通过、2008年第二次修正《水污染防治法》(七十六条、第八十三条)以及1991年通过、2010年修正《水土保持法》(五十五条、第五十六条)[8]等。值得注意的是,这些法律对代履行主体设定存在不同表述,即有的法律规定由政府行政主管部门代为履行,如《森林法》《草原法》;有的法律规定由政府行政主管部门委托第三方代为履行,如《固体废物污染环境防治法》《海域使用管理法》《放射性污染防治法》《水污染防治法》《水土保持法》等。这也说明这些环境资源单行法律对“第三方”的理解和认识存在较大差异。
  从文义解释角度分析,《行政强制法》(2012)有关行政代履行制度的“代履行”所指称对象应是不履行义务的行政相对人;从理论上来看,履行代履行义务的主体可以为政府亲自代履行或第三方替代代履行两种类型。由于现实生活中政府缺乏行使代履行义务的有效时间、行政成本、技术力量和专业储备,所以通过政府委托独立第三方代替不履行义务的行政相对人履行义务应是制度实施过程中的优位选择。从各地相继颁发第三方治理规范性文件来看,委托第三方参与环境治理活动既可以通过政府委托来完成,也可以通过污染者委托来完成,如《吉林省关于推行环境污染第三方治理的意见》声称:“将要以PPP(公私合营)、TOT(移交—经营—移交)等投融资模式开展第三方治理”{9}《上海市关于加快推进本市环境污染第三方治理工作指导意见的通知》声称:“推进环境公用设施投资建设运营市场化,对城镇污水处理、垃圾资源化处理、集中供热等,采取特许经营、委托经营等方式引入第三方治理企业”等{10}。
  二、我国推行环境污染第三方治理的现实诱因
  改革开放三十多年来,我国经济社会快速发展所背负的环境代价呈逐步增加之态势,传统环境保护行政监管模式、环境法律相关制度规定已不能适应现实需要,我国环境治理模式已到全面变革的关键时期。以环境污染第三方治理为代表的环境治理模式的创新并非空穴来风,它的产生和出现蕴含着深刻的现实诱因。
  (一)传统环境保护行政监管模式僵化与职能失效
  众所周知,由于环境所具有的公共物品属性使得政府作为公民环境利益的受托人而在环境保护进程中承担着重要角色。但多年以来,我国环境保护行政监管仍以“命令-控制”模式为主。这种行政监管模式的运作逻辑一般为在设定各类环境标准基础上,通过发放排污许可证并伴随排污税费征收制度,以实现环境行政监管目标,从而达到环境行政管制效果。这种模式过于注重环境保护行政主管部门权力的行使,而忽视污染者在环境污染和生态破坏活动中所拥有的天然正当权利,它不仅将污染者置入环境治理成本与生产经济效益倒挂的尴尬境地,同时也导致我国环境保护行政监管模式已无法充分、有效地发挥作用,容易诱发环境保护行政主管部门与环境行政相对人即污染者关系日趋紧张。此外,我国各地环境保护行政主管部门地位矮化被动、执法条件受限也是导致环境行政主管部门职能失效的重要原因。地位矮化被动具体表现在基层环境保护行政主管部门并非核心与主要部门,环境保护行政监管职能实现往往居于次要位置,而执法

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}柯坚.论污染者负担原则的嬗变[J].法学评论,2010,(6).

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