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【期刊名称】 《现代法学》
执行体制的统一化构建
【副标题】 以解决民事“执行难”为出发点
【英文标题】 On Building—up of a Uniform Judgment Enforcement System
【作者】 汤维建【作者单位】 中国人民大学
【分类】 理论法学
【中文关键词】 执行难;执行权的特殊性;执行体制;统一构建
【英文关键词】 “difficulty in uting on judgments”;peculiarity of enforcement power;judgment enforcement system;uniform structure
【文章编码】 1001—2397(2004)05—0022—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 22
【摘要】

“执行难”的成因是多方面的,但最深刻的原因无疑存在于执行体制本身。我国目前的执行体制

中,刑事执行、民事执行和行政执行既各自为政,又相互交叉,不仅在执行机构上显得臃肿和凌乱,尤

其难以做到执行资源的优化配置和互补整合,不利于国家执行权的统一化行使对民事执行而言,行使审

判权的法院兼顾行使执行权不仅具有理论上的障碍,尤其在实践中已被雄辩地证明是行不通的。因此,

将执行权从法院权力结构中分离出去交由统一的执行机构行使,是化解“执行难”的最佳选择。

【英文摘要】

Enforcement of judgments is troublesome,for a variety of reasons,of which the

most basic one lies in the enforcement system itself.The present enforcement system in

China is an entangled one with non—cooperative and overlapping offices in uting on

judgments,along with decrees or orders in criminal,civil or administrative actions.

Inconsistency is thus inevitable.And the problems of over—strength,disorder and

inconveniency are hard to be resolved.As to the civil cases,the fact that the same trial

court that makes the decision utes on the judgment proves not only unreasonable but

also impractical.So this author suggests that the enforcement power be separated from the

court and an independent and uniform ution organ be set up to meet the challenge of

the “difficulty in uting on judgments”.

【全文】法宝引证码CLI.A.173941    
  众所周知,目前在民事司法领域存在着一个极其严重的问题,这就是“执行难”。“执行难”这
个问题涉及面之广,涉及的度之深,历经的时间之久,其解决之难,是民事司法中任何一个问题所不及
的。为了解决这个问题,从中央到地方、从司法界到一般的社会界,从理论研究者到实际工作者,都给
予了极大的关注,并寄望于尽快解决,以维持正常的社会、经济和司法秩序。但毋庸讳言的是,“执行
难”的问题依然未能解决,解决“执行难”的方案依然有待于认真地、深入地探索。本文认为,“执行
难”的根本原因在于执行体制不顺,目前这种将民事执行机构隶属于法院内部的执行体制,存在着结构
性的缺陷,只要这种执行体制不加以根本性的改变,“执行难”的问题就不可能得到彻底的解决。不仅
如此,本文还认为,除民事执行体制存在结构性的问题外,其他的执行体制,包括行政执行体制和刑事
执行体制,都不同程度地存在着弊端,都需要结合起来统筹解决。通过分析,笔者认为,我国应当建立
独立的执行机构,实现国家执行权的统一化行使。
  一、我国执行体制的特征与弊端
  执行体制是政治体制的一个组成部分,是由现行法律构建而成的实施执行行为、调整执行活动的制
度综合体,其内容主要包括:行使执行权的机构与人员是如何组建或组成的?在执行机构内部,有哪些
内设机构或部门?它们之间的关系如何?执行机构的管理体制如何?执行机构的上下级关系是如何确定
的?审判机构与执行机构的关系如何?等等。其中的关键是执行机构的性质与归属。
  我国的执行机构长期以来一直设在法院内部,成为法院的一个职能机构,是附属在法院的分支机构
,本身不具有独立性,更不能与法院平起平坐,因此有人形象地说:“执行权被司法权吸收了”。当然
,在法院内部,执行机构的地位或独立性前后是有变化的,总的是地位不断提高,作用日益突出。具体
来说,执行机构与审判机构的关系在立法上历经了两个阶段的变化,对于这种变化,我们可以用模式来
作出表示:
  第一个阶段:合一制模式 1982年新中国第一部《民事诉讼法》确立的就是这种模式。这一模式的
典型特征就是审判机构涵盖了或者说隐含了执行机构,执行机构并不独立存在,审判机构既审理案件,
又执行案件。这是标准的“审执合一”体制。其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来,后
来随着市场经济的快速发展,需要执行的案件不断增多,合一制模式越来越不适应执行实践的实际需要
了。
  第二个阶段:执行庭模式 1991年修改《民事诉讼法》,改变了合一制模式,推行审执分立制度,
在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。虽然立法仅规定,基层人民法院、中级人民法院根据需
要,可以设立执行机构。但事实上,各地方法院基本上都建立了与审判庭相对应的执行庭,最高人民法
院也专门成立了执行办公室。应当说,相对于以前的做法而言,专门设立执行庭是我国执行体制的一大
进步,标志着执行权开始走向独立。但是,将执行庭设置在法院内部,无法改变执行体制的性质,无法
寻找到解决执行难的通达之途。具体而言,目前我国民事诉讼法所确立的执行庭模式,存在着以下弊端

  1.执行机构层次低 将行使执行权的执行机构设置为执行庭,与行使审判权的审判庭同视,不符
合执行权的独立性特征。执行庭在行使执行权之时,必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会的制
约和干预,必然受到本级法院院领导的制约和干预,而这种来自横向的管理权限不利于具有行政权属性
的执行权的运作,而且必然会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。
  2.执行管理疲软化 国家对公民财产权进行保护的制度有三个方面:即立法活动、司法活动和执
行活动。这三种类型的国家行为具有同等程度的重要性,它们缺一不可。执行权是国家法律赋予的强制
权,执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型的特征;否则,执行权就不可能雷厉风行地
落到实处。而以执行庭形式表现出来的执行机构,在法律地位上与审判庭完全一致,各级法院的执行庭
是相对独立的,上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系,而缺乏领导和被领导的、管理和被
管理的、服从与被服从的关系。这种管理模式的运作结果,便是执行权的各自为政,难以形成一体化所
需要的合力,难以体现执行权应有的威力。
  3.审执分立不彻底 设立执行庭,仅仅达到了一个目的,即:禁止审判庭行使执行权。但是另外
一个方面被严重地忽视了,这就是:执行庭还在行使审判权,这是审执不分的新的表现形式。因为在执
行过程中,会发生各种各样的新型纠纷,比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、
债务人提出执行异议、变更、追加被执行的主体等等。这些发生在执行领域中的纠纷或争议,也需要由
行使审判权的审判庭加以解决,然而,依照现行法的规定,执行庭在行使执行实施权的同时,也可以行
使执行裁判权。这显然是违背审执分立的原理的。
  4.执行方法单一化执行方法与执行体制密切有关,在现行执行体制下,执行方法比较单一,有较
大的局限。比如,法院到异地执行会遇到地方保护主义,不到异地执行搞委托执行,又不起实际作用。
执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配,难以形成集中性的优势,搞交叉执行、提级执行又
会遇到现行执行管辖制度的制约。执行方法的单一化,自然无助于执行难的解决。
  所有上述这些弊端,都是导致执行难或执行乱的主要原因,为了解决执行难或执行乱,必须首先从
执行体制的改革人手。在执行体制不加根本性改造的情况下,在其他任何方面所实施的改革,都只能是
小修小补,治标不治本。
  二、执行改革及其局限
  “执行难”的危害之烈是有目共睹的。为了解决“执行难”,全国上下群策群力,探讨寻求各种对
策,以期尽快达到目的。中共中央于1999年发布了著名的《11号文件》,该文件转发了《最高人民法院
党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,对解决执行难问题给予了高度重视,并对最高人民法
院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。最高人
民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中,明确提出对执行体制进行改革的总体构想,
这就是:在全国建立起对执行机构统一领导、监督,配合得力,运转高效的执行工作体制。中共中央15
大、16大报告中,都提出了要进行司法体制改革,彻底解决执行难问题,并表达了要解决执行难的决心
。在最高人民法院的号召和指导下,全国上下法院系统都在不同程度上进行了执行体制的改革。改革的
成果是显著的,执行难问题在一定的范围内和在一定的程度上获得了化解。肖扬院长在2001年元旦献辞
《公正和效率:新世纪人民法院的主题》中指出,当前以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要
标志,人民法院司法体制改革和创新在一些方面已经取得重要进展。执行改革的进展和成果集中体现在
以下几个方面。
  1.改“执行庭”为“执行局”,加强上级执行机构对下级执行机构的直接领导。2001年4月,最高
人民法院确定浙江省绍兴市中级人民法院和福建省厦门市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制
改革试点法院。试点的结果,与执行庭仅有有一字之差的执行局取而代之,成为改革中的执行机构新形
式。这一执行体制的新模式可以称为“执行局模式”。“执行局模式”与“执行庭模式”相比,确实不
是文字上的一字之别,而是具有性质上的差异的,这种差异集中表现在领导体制上。执行局模式强调上
下级之间的行政领导关系,而在执行庭模式中,则无法体现出这种性质的关系。这是执行局模式的一大
创新和发展。
  2.实行执行裁判权和执行实施权的“两权分离”。有鉴于执行裁判权和执行实施权的不同性质,
同时也意识到由同一个机构同时行使这两种权能必然会引发“执行乱”,因此,在执行改革中,便产生
了“两权分离”的改革方案。据此方案,在执行局下面,设立两个分支性机构,一个行使执行裁判权,
另一个行使执行实施权。这样就可以发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用,同时也有利于执行实施
权的集中行使。
  3.实行执行裁判权和执行实施权的“两级分权”。“两级分权”是在“两权分离”的基础上进一
步实行的分权制衡举措,它是指由基层法院集中行使执行实施权,由中级法院集中行使执行裁判权。这
样就使执行裁判权和执行实施权在行使的主体上实现了进一步的分离。
  上述是在执行改革中有关执行体制方面的最新举措,这些举措在全国尚未全面推行。应当说,这些
改革已触及了执行体制的中枢神经,涉及到了最为要害的部位,因此至少具有理论创新的意义。但深入
地分析,这些涉及执行体制方面的改革,还是具有天然的局限性,主要表现在:
  1.由执行局行使执行裁判权,不利于审判权的统一行使。在执行局内部设立执行裁判庭和执行实
施庭,分别行使执行裁判权和执行实施权,存在着一个重大的理论障碍,这就是执行局为什么可以行使
执行裁判权?执行局应当仅限于行使执行实施权,执行裁判权与其他裁判权的本质是一样的,应当由审
判庭行使;否则会造成审判权的人为分割,不利于审判权的统一行使。
  2.执行局既受本级法院领导,又受上级法院执行局领导,必然造成执行管理体制的混乱。根据执
行局模式,执行局与执行庭一样,都属于法院的内设机构,都属于同一个法院领导班子领导,执行局局
长属于法院院长领导。同时,下级法院的执行局也属于上级法院的执行局垂直领导。这样就使执行局及
其局长存在了双重行政隶属关系。这种双重领导关系有时难免发生冲突。在发生冲突时,执行局及其局
长应当听命于谁?这必然使之处于十分尴尬的局面。
  3.设立执行局,必然导致上、下级法院之间的关系混乱。因为,法院行使两种性质的权力,其上
下级之间便具有两种不同性质的关系:一是在行使审判权时所形成的监督与被监督关系;二是在行使执
行权时所形成的领导和被领导的关系。这两种关系是相冲突的,而法院的院长具有同一性。也就是说,
法院的院长既是审判机构的领导,又是执行机构的领导。作为审判机构的领导,上下级院长之间是监督
和被监督关系;作为执行机构的领导,上下级院长之间是领导和被领导的关系。这势必使上下级法院之
间的关系处在混乱状态。此外,宪法所界定的上下级法院之间的关系是监督和被监督的关系,设立具有
行政属性的、上下级具有领导和被领导关系的执行局,也与法院之间的宪法性关系相背离。
  执行局模式之所以存在上述关系的混乱现象,根本的原因在于将具有独立性和行政性的执行权交给
以行使审判权为本质使命的法院行使,必然造成两种国家权力的相互背离、相互排斥,乃至冰炭不容。
审判权和执行权绝对不能容纳在“法院”这个概念下运转。换而言之,将执行权从法院中剥离出来,建
立统一的、独立的执行机构是势在必行的一个不二选择
  三、法院不宜行使执行权的原因
  现在的主流观点是将执行权依然保留在法院行使,只是较之以前对执行机构稍加改造而已。笔者认
为,执行权应当从法院权力结构中剥离出去,由法院继续负责行使执行权已经走进了死胡同,是被实践
充分证明行不通的。其理由主要如下。
  第一,也是最为重要的一个,就是由法院行使执行权,不可能设立出合理的执行机构,也不可能形
成一个符合执行权内在本质的执行管理机制。因为如前所述,在法院内部设立执行机构,无论是以执行爱法律,有未来
庭的形式表现出来还是以执行局的形式表现出来,都存在不可克服的弊端。只要这些弊端不解决,在法
院内部就不可能形成具有生命力的、经得起实践检验或推敲的执行机制。
  第二,由法院行使执行权,不可能克服“重审轻执”的习惯观念,也不可能消除“审执不分”的现
象。
  法院是《宪法》规定的行使国家审判权的法定机关,行使审判权是其本位性权力,其他权力如果存
在,也必然附属于审判权。执行权如果由法院行使,很难使法院对它予以同审判权一样的重视。法院的
各种报告以及改革纲要中,对执行问题都是放在从属的位置论及的,有时只是一笔带过,点到为止;无
论如何,法院不可能将执行工作和审判工作等同视之。1995年《法官法》对法官的定义是“依法行使国
家审判权的审判人员”,通篇没有提到“执行官”或“执行员”。司法实践中,人们一般称执行员为“
干警”{1}。在人们的观念中,执行员的地位比审判员的地位要低,在审判员和执行员之间,人们一定
首选担任审判员。只要法院同时存在这两种权力和两种机构,这种重审判、轻执行的观念和习惯做法便
是难以克服的。
  正因为受“重审轻执”的观念的影响,使执行权难以独立起来,难以克服“审执不分”的现象。因
为将执行权放在法院行使,尽管可以使执行庭或执行局不行使执行裁判权,但不能保证执行裁判权和执
行实施权之间的互相渗透和影响,尤其不能确保审判权不会人为地干预执行权。事实上,目前在解决执
行难的过程中,往往借用审判原理,比如强调法院的中立性、提出程序公正决定实体公正的执行理念、
主张申请执行的当事人应当负担举证责任、在执行程序中举行各种听证会等等。殊不知,审判程序属于
诉讼程序,执行程序属于非诉讼程序,二者的原理完全不同,用审判原理来改造执行程序,是基本原理
的误用。而之所以导致这种程序原理混用乃至误用现象,根本的原因就在于“审执不分”的观念在作祟
。只要法院同时行使两种权力,就不可能真正实现审执分立。
  这是从法院行使执行权的角度讲。从法院行使审判权的角度讲,由法院行使执行权,也不利于法院
减轻工作负担,纯化审判权,集中精力搞好审判工作,从而提高其司法地位。众所周知,随着审判体制
改革的深入推进,法院的作用日益突出,审判权的独立性不断强化,与审判有关的职能也出现不可阻挡
的扩大化趋势,这必然要求法院集中其全部精力在审判权的行使上,而不是逆其性质而动,花费极大的
力气来解决其不可能解决的执行难问题。法院的审判权不是要无原则地扩大,而是要在其本质范围内不
断地纯化、深化。惟其如此,方能提高法院的司法地位,凸显其独立性。
  第三,由法院行使执行权,难以克服地方保护主义的影响。地方保护主义是造成执行难的原因之一
,要真正地、彻底地摆脱地方保护主义的影响,就必须是行使执行权的机构完全不受地方权力的制约和
限制,实行绝对化的垂直管理,不受地方的任何影响,地方政府也不可能施加其干预的影响力。而目前
由法院行使执行权,是不可能摆脱地方保护主义的羁绊和影响的。原因很简单,因为法院自身也难以做
到独立。法院的人财物各方面都受制于地方党委、政府、人大,法院的院长产生于人大,审判员也由人
大批准和任命。在这样的前提下,要实行与利益挂钩更加直接、更加紧密的执行权独立行使,是难乎其
难的。
  第四,由法院行使执行权,难以强化执行力度,提高执行效率。在西方国家有一段至理名言:“司
法机关为分立的三权中最弱的一个,与其他二者(指立法权和行政权)不可比拟。司法部门绝对无从成
功地反对其他两个部门;故应要求使它能自保,免受其他两方面的侵犯”{2}。司法机关完全依靠其道
义力量而生存。由法院行使执行权,必然造成执行的贫困化现象。如果法院加大执行力度,则会被人们
批评为失去了中立性,而在执行过程中,执行机构是代表债权人行使执行权的,是无法保持中立的。尤
其是,由法官去执行,采取暴力性的强制措施,与老百姓对法官的形象期待也难以合拍。因为在老百姓
看来,执行员也是法院里的人,法院里的人都是法官,法官采取暴力措施,与当事人面对面地对抗,当
然会影响其公正形象。为了避免采取强制措施,执行员总是小心翼翼地促成当事人和解,或者对当事人
反复做思想教育工作。执行缺乏应有的威力和刚性,再加上在执行过程中还要时刻注意维护安定团结,
执行权很难强硬起来,也可以说一直处在疲软状态,从来就没有真正“威武”过。没有有力的执行措施
,何来执行的权威?又如何提高执行的效率?执行难,难就难在这里。
  四、建立独立的执行机构实现执行体制的全面创新
  前面的论述已充分证明由法院行使执行权的现状不能再维持下去了,寄望于法院解决执行难,已经
被实践雄辩地证明是彻底行不通的。那么,现在必然提出的问题是:应当由何种机构去行使作为国家权
力一个组成部分的执行权?这个问题至关重要。
  对此,学理界和实务界有不同的主张,其中,除主张执行权继续由法院行使外,主要有两种观点:
一是将执

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}杨荣新,谭秋桂.执行改革与强制执行立法(A).张启媚.执行改革理论与实证(C)

.北京:人民法院出版,2002.197.

{2}(美)汉密尔顿.联邦党人文集(M).北京:商务印书馆,1995.391

{3}(奥)凯尔森.法与国家的一般理论(M).沈宗灵译.北京:中国大百科全书出版社,

1996.299.

{4}童兆洪.民事执行权的配置及运行设计(J).浙江社会科学,2002,(5):84.

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