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【期刊名称】 《中国法学》
关于我国经济立法问题
【英文标题】 Problems Concerning Economic Legislation of China
【作者】 顾明【分类】 经济法
【期刊年份】 1984年【期号】 1
【页码】 102
【全文】法宝引证码CLI.A.16    
  一、经济法的产生和发展
  经济法并不是现代化经济的产物。自从人类社会进入阶级社会,进而产生国家以来,统治阶级就凭借国家的力量制定法律来调整包括经济关系在内的各种社会关系,从而体现统治者的意志。在这个意义上讲,调整经济关系的经济法规范是随着国家的出现而出现的,只是法律的发展在当时还没有形成刑法、民法、经济法等体系,而往往是诸法合一的。当原始社会解体后逐渐出现了商品生产、商品交换,统治阶级的国家为了调整商业活动中的经济关系,制定了许多有关的法律。我国早在两千多年前,秦国采用商鞅变法,推行重农抑商政策,“重关市之赋”,用提高商业税收的办法,从法律上规定不准商人自由发展。秦始皇统一中国,建立中央集权之后,为了促进共同的经济生活,下诏书、颁法令,实行“车同轨”,统一交通;“划一币制器具”,统一度量衡,统一货币;“令黔首自实田,”确立土地私有制,按定制缴纳田赋。汉武帝通过法令在全国实施盐铁官营制度,为历代王朝所承袭,并且不断扩大官营范围。唐朝时扩大到茶,宋朝时扩大到酒和香料。
  综上所述,调整经济关系的法律规范是由来已久的。在这里,并不是想考证经济法是谁发明创造的,只是为了说明用法律手段调整经济关系的事实是早已存在的。但是从现代意义上的运用经济立法手段调整经济关系,则是第一次世界大战时首先出现在德国,到现在也不到一百年的历史。当时,资本主义在世界范围内已经从自由竞争走向垄断,国家干预经济已成为垄断资本主义制度的必然趋势。第一次世界大战时的德国,为了解决战时经济中发生的许多问题,采用经济法的手段,来实现国家对经济活动的干预和控制,以解决战时供应问题。战后,经济法在一些资本主义国家得到了迅速的发展,逐渐独立于民法之外,形成了自己独立的法律体系。经济法现在已为世界各国普遍采用,成为现代经济不可缺少的法律规范。象在联邦德国、日本等经济比较发达、经济活动活跃复杂的国家,都很重视经济立法。在经济活动中发生纠纷,不是找行政长官去解决,而是从法律中寻找解决的办法,联邦德国近三十年来制定的两千多个经济法规,几乎涉及经济活动的各个方面。有调整所有权关系的,调整经济流转关系的,调整商事活动的,调整财政金融的,调整劳动关系的,调整知识产权关系的,调整经济管理关系的,等等。近几年来,随着科学技术的发展,出现了一些内容全新的经济法规,如空间管理法、原子能法等。当然,强化经济立法既不能解决资本主义周期性的经济危机,更不能解脱资本主义制度所固有的根本矛盾,但经济法规在社会生产和生活方面确实起了一定的调节作用。
  二、经济立法对社会主义经济建设的重要作用
  经济立法作为上层建筑的法律体系的重要组成部分,它反映着一个国家在一定时期的经济基础的状况,并积极地调整着经济关系,为巩固有利于统治阶级利益的经济基础服务。正如恩格斯论述的:“政治、法律、哲学、宗教、文学、艺术等的发展是以经济发展为基础的。但是,它们又都互相影响,并对经济基础发生影响。并不是只有经济状况才是原因,才是积极的,而其余一切都不过是消极的结果。”[1]恩格斯还着重指出:“如果政治权力在经济上是无能为力的,那么我们又为什么要为无产阶级的政治专政而斗争呢?暴力(即国家权力)——这也是一种经济力量!”[2]
  经济立法对于社会主义革命和建设事业有着极其重要的作用,这不仅表现在人民的政权通过经济立法的手段来“积极促进自己基础的形成和巩固,采取一切办法帮助新制度去根除、去消灭旧基础和旧阶级”,[3]而且表现在社会主义国家通过经济立法的手段来实现领导、组织和管理经济建设的职能,来实现党的社会主义经济建设的路线和纲领。
  社会主义经济的发展迫切需要用经济立法来为它开创道路,这是由于社会主义经济的产生不同于资本主义经济的产生。资本主义经济因素在封建社会里就已经存在了,资本主义社会代替封建社会不过是一个私有制代替另一个私有制,而社会主义的经济因素在资本主义社会中是不存在的。社会主义经济制度是一种崭新的,没有先例可循的经济制度。因此,社会主义经济的发展迫切需要用国家意志一一经济法来为它开创道路。事实也正是这样。中华人民共和国成立以后,党和政府十分重视革命法制的建设,明确指出,要在旧中国的废墟上建立一个全新的社会主义新中国,必须废除保护官僚买办大资产阶级利益的国民党的《六法全书》,代之以人民的法制。一九四九年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》,在当时起着宪法的作用。它用国家根本大法的形式规定了人民政权的许多经济政策,包括没收官僚买办资产阶级的财产归国家所有、实行土地改革等。随后又制定了一大批经济法规。例如,在一九四九年——一九五二年经济恢复时期,为了解决民主革命的遗留问题,国家先后颁布和实施了《政务院关于没收战犯、汉奸,官僚资本家及反革命分子财产的指示》、《中华人民共和国土地改革法》、《关于劳动和就业问题的规定》、《私营企业暂行条例》,以及一九五四年公布的《公私合营工业企业暂行条例》和一九五六年颁布的《国务院关于对私营工商业、手工业、私营运输业社会主义改造中若干问题的指示》等经济法规。这里要指出的是,当时的有些经济法规是用“指示”形式发布的。上述许多经济法规对建立社会主义公有制经济基础,恢复和发展生产,完成社会主义革命和建设起了巨大的作用。
  党的十一届三中全会以来,党和国家工作重点已经转移到现代化建设上来,在农业方面、工业方面以至整个国民经济的各个方面提出了适合我国实际情况的一系列方针政策。我们党根据“文化大革命”所造成的国民经济重大比例失调这一现实状况,进行了深刻分析,正确地提出了对国民经济进行调整、改革,整顿、提高的方针和实行对内搞活经济、对外开放的政策,使我国经济战线出现了建国以来少有的好形势。通过扩大企业自主权、对国营企业实行利改税,发挥了企业主动性,调动了企业职工的生产积极性。尤其令人高兴的是,全国广大农村在坚持公有制的前提下,逐步推行了各种形式的生产责任制,使我国农业从长期的停滞不前走向兴旺繁荣。在对外开放方面,我们在坚持独立自主、自立更生原则的基础上,发展同世界各国平等互利的经济、贸易、科技合作和交流,加快了我国社会主义现代化的进程。
  现代化经济建设的新形势,要求我们改变过去那种单纯依靠行政手段管理经济的作法,要把经济手段、行政手段和法律手段结合起来,运用更多的经济法律手段来领导和管理经济。实践证明,单纯依靠首长指示、行政命令的办法去解决十分繁杂的经济问题,容易出现一些弊端。一是行政命令往往只能解决一时一事的个别的具体问题,而不具有普遍的指导意义。而且如果每一部门、每一地方、每一级行政首长都自作指示,难免产生行政指示之间的矛盾和抵触。因此,单纯依靠领导发号施令来解决那种大量的带普遍性的、经常性的重要问题是困难的。二是我们国家大,情况复杂,经济建设中的事情千变万化,许多新情况、新问题急待解决,今天你作了指示,过一些时间情况变了,你的指示就不一定再适用了。因此,在解决问题时,如果不是通盘考虑全面安排,如果忽视瞻前顾后、左右协调,就会出现同一机关发出的文件前后矛盾,不同机关的文件之间相互矛盾脱节的情况。而加强经济立法,把一些重要的、行之有效的经济政策法律化、规范化、具体化,使它具有相对稳定性,用以指导和规范一定时期的经济工作,就有利于克服单纯依靠行政命令产生的一些弊端。这也是为什么要把加强经济立法作为一项紧迫任务摆在我们面前的原因之一。
  党的十二大制定的纲领和新宪法的颁布,标志着我国已经进入一个新的历史时期。现阶段国家政权的主要任务是保卫社会主义制度,领导和组织社会主义建设。也就是说要坚持四项基本原则,集中力量进行社会主义现代化建设,把我国逐步建设成为具有现代工业、现代农业、现代科学技术、现代国防的高度民主、高度文明的社会主义国家。那么,现阶段我国经济立法的任务和作用是什么呢?总结我国三十多年来的经验,经济立法在社会主义现代化建设中的作用,主要有以下四个方面:一是通过经济立法保障以公有制为基础的社会主义生产关系的巩固、完善和发展,如我们正在草拟的《土地法》、《草原法》、《矿产资源法》等,就是要从法律上保障国家和集体的财产不受侵害。二是通过经济立法,贯彻计划为主、市场调节为辅的方针,适应多种经济形式、多种经营方式、多层次的经济结构的需要。正如在草拟的《计划法》,已经颁发的各种税法、《物价管理暂行条例》,以及根据中发(1983)1号文件精神颁布的《关于合作商业组织和个人贩运农副产品若干问题的规定》、《关于农村个体工商业的若干规定》等,国家通过上述这类经济法规的制定和实施,加强经济管理,保证国家计划得以实现,维护国家计划的统一性和严肃性,并且运用法律手段,对破坏国民经济和社会发展计划的行为进行斗争。三是通过经济立法,促进科学技术的进步和生产力的发展,如《专利法》、《发明创造奖励条例》等。四是通过经济立法,促进我国与世界各国的经济技术合作,如《中外合资经营企业法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》等。国家通过制定这些涉外法规,体现平等互利的原则,保护外商的正当权益,以有效地吸引外国企业、外国的其他经济组织和个人来华投资,促进中外经济技术合作的开展。
  三、我国经济立法的情况和取得的成绩
  建国以来的三十多年中,我国颁布的各种重要的法规有一千七百多件,其中经济法规占百分之六七十。党的十一届三中全会以来,我国的经济立法工作进入了一个新的发展阶段。一九七九年,叶剑英委员长在五届人大二次会议上指出:“随着经济建设的发展?我们还需要有各种经济法。”一九七八年十二月,邓小平同志在中央工作会议上的讲话中指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法草原法环境保护法、劳动法、外国人投资法等等,经过一定的民主程序讨论通过,并且加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律构形式来确定,它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决。”[4]一九八○年,彭真副委员长在五届人大常委会第十五次会议上作工作报告时指出:“随着四个现代化建设事业的发展,经济立法工作已越来越迫切需要。五届人大二次会议以来,国务院有关部门已经颁布和正在起草的经济法规,有七十多个,一些重要改革还在实践检验和积累经验过程中。同时,我们对经济立法还缺乏经验,因此,经济法规的制定还需要一个过程,只能在总结经验的基础上逐步制定,成熟一个,制定一个。”中央领导同志和国家领导人的这些重要讲话,都有力地阐述了经济立法在社会主义现代化建设中的必要性、紧迫性,并且为经济立法工作指出了明确而具体的方向。
  从一九七九年以来,由全国人大、全国人大常委会和国务院颁布或批准颁布的重要经济法律和法规约有一百多个。其中,全国人大或人大常委会颁布的经济方面的法律有《经济合同法》、《中外合资经营企业法》、《中外合资经营企业所得税法》、《外国企业所得税法》、《森林法(试行)》、《商标法》、《环境保护法》、《食品卫生法(试行)》、《广东经济特区条例》、《国家建设征用土地条例》等。由国务院颁布或批准颁布的重要经济法规有《关于推动经济联合的暂行规定》、《外汇管理条例》、《物价管理暂行条例》、《中外合资经营企业法实施条例》等。另外各省、市、自治区和国务院各部门也颁布了一大批经济法规和规章。上述经济法律、法规、规章的颁布施行,对于保护社会主义生产关系,维护正常的经济秩序,保障社会主义现代化建设的顺利进行起了重要作用。实际上,经济法在我国的法律体系中已占有相当重要的地位。
  为了使经济立法工作做到有规划、分步骤地进行,根据中央领导同志、全国人大和国务院各经济部门的建议,经国务院和人大法制委员会批准制定了一九八二年至一九八六年经济立法五年规划(草案)。这个立法规划(草案)在起草过程中反复征求了各有关方面的意见,最后确定列入一百四十五个重要的经济法律和法规,并随即着手组织实施。据国务院经济法规研究中心最近的统计,到一九八三年年底,列入规划的一百四十五个经济法规,已经批准颁布的有三十九个;已经草拟完毕正式上报审批的有十三个。实践证明,制订立法规划、有计划地进行立法,不仅可行,而且很有必要。它可以使我们分别轻重缓急,集中力量先制定一批重要的、急需的法规,作到心中有数;还可以使我们的立法工作瞻前顾后,做到法规之间的协调、配套,因为任何法规都不是孤立的,经济法规之间有着密切的联系,只有这样才有助于形成和完善我国经济立法的体系。当然,对立法进行规划只是对经济立法工作起指导、推动作用,在执行中还需要根据实际情况加以修改和补充。
  为了适应经济立法工作的需要,建立、健全经济立法的专职机构是非常重要的。一九八一年以来,全国人大常委会法制委员会设立了经济法室,国务院建立了经济法规研究中心,全国有二十二个省、市、自治区以及三十六个国务院的部、委、局先后建立或确定了主管经济法制的机构。其中辽宁省政府还建立了省的经济法规研究中心;还有一些大型企业设立了法律顾问处或聘请律师进行经济法的咨询工作。上述经济法制机构还同有关部门一起,做了经济法知识的普及和宣传工作,使经济法日益受到各级领导和广大人民群众的重视。
  在加强经济立法的同时,经济司法工作也在逐步展开。长期以来,我国经济纠纷案件由各级行政主管部门进行处理,而不向法院申诉。由于这些机关不能行使审判权,其处理结果不具有法院判决的强制力。如果当事人一方拒绝执行,往往会使问题长期拖延不决。近几年来,经济司法机构逐步建立起来,加强了经济司法工作,以保证经济法规的实施。目前,最高人民法院,各省、市、自治区高级人民法院、中级人民法院(除边远地区)以及百分之八十七的基层人民法院,按照《人民法院组织法》的规定,相继设立了经济审判庭。各级经济检察机构也正在逐步建立之中。
  几年来,我国的经济法理论研究和经济法教学工作发展很快。一九八二年九月召开了第一次全国经济法制工作经验交流会。全国二十八个省、市、自治区人民政府有关部门的代表,国务院五十个部、委、局的代表,以及司法,法学研究单位的代表,在会上总结、交流了近年来经济法制工作的经验,探讨了经济法的有关理论问题。彭真同志亲切接见了参加会议的全体代表并对经济法制工作作了重要指示,使代表们受到很大的教育和鼓舞。一九八三年十月份,在沈阳召开了全国经济法理论讨论会。由于各部门、各地区、各有关单位对这次会议很重视,大会收到了九十八篇论文,在大会上宣读了三十八篇,其中不少论文具有较高的学术水平。讨论会开得生动活泼,表现了良好的学术风气。近两年来,还召开过一些地区性的经济法学术会议和专题会议。
  为了加强经济立法工作,培养经济法干部和经济法专业人才是一项紧迫的任务。目前经济法的教学和科研队伍正在形成和壮大。有两所大学办了经济法专业,大约四十六所政法院校、综合大学开设了经济法课程,还有几十所财经院校及工科院校也相继开设了经济法课程;而且经济法课程已成为学政法和财经的大学生的必修课。一些大专院校还自动地组织起来,研究编写经济法教材,探讨经济法的一些理论问题。中央党校也十分重视法学教育,开始给来党校学习的党政领导干部讲授法学知识,经济法也是其中的一部分。此外,国务院经济法规研究中心与北京大学、中国人民大学合办了经济法干部专修科。一些省市和部门也在有关大专院校开办了培训班。同时,中央和许多地方的社会科学院及有关的研究机构,也都组织了专门力量从事经济法的研究。这样,几方面的力量汇合在一起,已经初步形成了一支从事经济法研究和教学的宏大队伍。
  四、健全经济法制工作,逐步完善具有中国特色的社会主义经济法
  我国的经济法制工作虽然取得了可喜的进展,但总的说来还是不健全、不完备的,还不能适应开创社会主义现代化建设新局面的需要。这首先表现在:建国三十多年来,我国颁布了一大批经济法规,但存在一个较大的问题是比较零碎,缺少一批基本的经济法律来统帅,缺少一个科学的、有中国特色的经济法体系。比如在计划方面还没有《计划法》,在劳动方面还没有《劳动法》,在资源合理利用和保护方面还没有《土地法》、《草原法》、《矿产资源法》等。因而具体法规虽多,但不少基本的方面仍然是空白。
  其次是建国三十多年来,我国制定了一大批经济法规,其中存在着不少互不衔接和相互矛盾的情况。另外,随着社会主义革命和建设事业的发展,随着社会经济基础与政治状况的变化,这些经济法规的有效性也发生了变化。因此,必须及时对建国以来颁布的法律、法令和法规进行清理和编纂。这个问题若不抓紧解决,我们的经济工作和司法工作中“有法难依”、“无所适从”的混乱现象,就很难彻底改变。
  再次是我国目前还没有一个科学合理的起草、送审法规草案的程序规定。这就带来两个问题:一是在草拟、修订和审批经济法规方面存在着很大的随意性和自流现象,起草单位各搞各的,往往存在法规之间互不衔接,甚至彼此矛盾和抵触的情况。有的单位还想利用起草经济法规,扩大本部门的权限。二是在法规送审讨论过程中存在多头审查、重复劳动的现象。这种情况的存在,既不利于提高立法质量,也不利于加快立法的进程。
  为了进一步搞好我国的经济立法,逐步完善具有中国特色的社会主义经济法,我认为应当做好以下几项工作:
  第一,加强经济立法的规划、组织和协调工作。在一九八二年召开的全国经济法制工作经验交流会上,讨论通过了一九八二年——一九八六年经济立法五年规划。在拟定这个规划时,注意从我国当前的实际出发,把立法重点放在一批基本的重要的经济法律上,辅之以一批必要的非基本性的经济法规。其中列入一九八三年度二十三个重要经济法规已按计划基本完成。这些经济法规都是比较急需的,立法条件比较成熟的,其中有不少是基本法律,而且已经明确,列入规划的法规的起草送审工作,由国务院经济法规研究中心负责进行具体规划、指导、组织和协调。因此,这个规划的实施将有利于我们按照新宪法的要求,建立起中国经济法的骨架。当然,还要不断补充、完善,以便为建立具有中国特色的适合我国经济

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