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【期刊名称】 《法学研究》
资政院弹劾军机案的宪法学解读
【作者】 聂鑫【作者单位】 清华大学法学院{副教授}
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 弹劾军机案;资政院;二元君主立宪制;宪法思想
【英文关键词】 impeachment of the Junji, Zizheng Yuan, dual constitutional monarchy system, constitutional ideology
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 165
【摘要】

资政院弹劾军机案是清末筹备立宪过程中的重大事件,本文试图以宪法学的视角对其进行新的解读。弹劾军机案是与立宪派请愿速开国会运动紧密相连的,由于国会不能速开,资政院自我定位为准国会,与军机大臣展开立法权之争与代议机关地位之争。在清廷模仿德日建立二元君主立宪制的前提下,弹劾军机案本身(包括弹劾主体与对象)在法律上是站不住脚的。但立宪派议员以宪法革命的姿态、用启蒙思想家的民权与代议思想作武器、以虚君共和的英国为典范,与军机处及其背后的皇权展开了多轮角力。弹劾军机案的遗产也并非全然是正面的,议员们对于现行制度缺乏基本的尊重,超越自身的法律地位与权限,把资政院想象成“无所不能”的英国国会,是为民初国会“毁法造法”之先河。

【英文摘要】

In the constitutional reform of the late Qing Dynasty, the impeachment of the Junji by the Zizheng Yuan was a momentous event. This paper would be a reinterpretation of the event in the perspective of the constitutional law. The impeachment had some connection with the constitutionalist’ s petition for establishing the due parliament. The Qing government had denied establishing the parliament immediately which caused the disappointment of the constitutionalist. Thus the constitutionalist took Zizheng Yuan as the quasi-parliament and controlled the majority of the assembly. The majorityof Zizheng Yuan claimed the legislative power that performed by the Xianzhengbiancha Guan practi cally, and they also challenge the legitimacy and authority of the Japanese-style Regius Constitution. They imagined Zizheng Yuan as the “almighty” British-style parliament and the Junji Chu as the cabinet government, and claimed that the Junji Chu should be responsible to Zizheng Yuan. Accordingly, when they found the Junji irresponsible, they impeached it.

In fact, in the background of the dual constitutional monarchy system fitted by the Regius Constitution, there was no legal basis for the impeachment of the Junji, for both the subject and the object of the impeachment were not qualified. However, in the battle between Zizheng Yuan and the Junji on behalf of the royal dictatorship, the members of Zizheng Yuan had tried to push the constitutional revolution actually. They took the British-style constitutionalism as the paradigm. Their ideology was full of the constitutional thoughts originated from the enlightenment thinkers. But there’ s also dark side in the legacy of the impeachment. The members of the “quasi-parliament” had show no respect for the positive law, and had exceed their authority and broken the law, which set up the bad precedent for the congress of the early republic of China.

【全文】法宝引证码CLI.A.1227868    
  一、“案情”概要
  (一)资政院的由来
  经历庚子之变,清廷下诏变法修律。日俄战争之后,立宪法、开国会几乎已成朝野共识,所争者明在于缓急,暗在于主权(政权)之归属。清廷1906年下诏宣布预备立宪,同时为“仿行宪政”定调:“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”。[1]同年,清廷决定参考日本设立集议院的做法,设立资政院作为预备立宪时期的准国会机关(“预备机关”)。[2]资政院之名的确不够隆重,在1906年的官制改革方案中,设立集贤院、资政院的最初目的是收容官制改革裁撤的冗官。[3]依1909年颁行的《资政院院章》,资政院议员依其选拔方式,分为钦选议员和民选议员各一百人,隐约有上下两院制国会的影子,但仍是一院制,钦选、民选议员共同集议,而非如两院制那样分别集会。[4]立宪派在各省谘议局与中央的资政院合法集会议政,并进一步控制了议场。但资政院与英、美、法的国会不同,并无约束政府行为的实质权力。
  (二)速开国会之争
  1908年,清廷仿行日本帝制宪法,颁布《宪法大纲》,其性质为钦定宪法。采日式二元君主立宪政体,“君上有统治国家之大权,凡立法、行政、司法皆归统揽,而以议院协赞立法,以政府辅弼行政、以法院遵律司法”。[5]与《宪法大纲》同时颁布的还有《议院未开以前逐年筹备事宜清单》,即所谓“九年预备立宪清单”。[6]平心而论,就实际步骤而言,九年预备立宪都不能算长,可从当时的政治形势发展与民心来说却容不得如此从容筹备。立宪派多次请愿要求缩短筹备年限,速开国会。甚至有不少立宪派人士要求废除君主专制、改采英国虚君共和式的君主立宪,实行议会主权。资政院开院不久,全体议员即通过了请速开国会的奏稿,期待能来年即开国会。很快,清廷下诏将九年筹备之期缩短为五年,并打压继续请愿速开国会运动,立宪派在资政院遭遇重大挫折,与清廷发生龃龉。有议员在议场大胆预言,如不即开国会,可能等不到五年之期就亡国了,此语不幸言中。[7]
  在清廷就速开国会请愿正式下诏之前,已有传言国会不能即开。1910年9月29日,军机大臣郎贝勒到资政院谈开国会问题,议员邵羲、易宗夔预先针对此上谕,首次提及军机大臣的副署责任:“东西各国通例,凡是君主的命令,都由国务大臣副署,其副署之原因,一方代表君主负行政上之责任,一方对于国会负责任。今中国所有上谕,已由军机大臣副署,现在国会未开,资政院已经成立,副署之事,是否与各国副署用意相同,上代君主负责任,下对于资政院负责任?究竟与各国国务大臣副署之意有无区别?”“上谕出来的时候,如果国会明年可开,就可以达全国人民之目的;如果明年不能即开,军机大臣就有副署的责任,即请军机大臣不必将名字副署。”[8]上谕发布后,有议员认为:“日前国会议案已经全院表决具奏,凡在立宪国,一个议案经表决之后,须请皇上裁可。所谓裁可者,不过是名义上之裁可,并没有经议院表决之后不实行的道理。……今本院具奏案主张明年速开而王大臣议定宣统五年,则这议案效力全失,所谓资政院立议院基础,养议院精神者何在?”[9]议员们不能直接批评皇帝与摄政王,只能把矛头指向了副署上谕的会议政务处王大臣与宪政编查馆的“一二小臣”,指摘其违背公议、挟持皇上及监国,逆潮流而行,王大臣必须对此负责:“这个事情是各省督抚与人民同意请求,其有不同意者就是少数王大臣……但自筹备宪政以来,皇上尚在冲龄,监国摄政王采纳群言,一切立法悉委任宪政编查馆王大臣。而宪政编查馆之起草的就是一二小臣……当请议长咨商宪政编查馆,从速将宪法、议院法、选举法起草,交资政院通过。与其信一二人之意见,何如信多数人之意见。……我皇上、我摄政王本无成见……但是中国政体,凡遇有特别事情,不能不商之会议政务处王大臣。而该王大臣既已署名,当有副署之责任。……皇上及监国已知暌度时势,瞬息不同,危迫情形日甚一日,本欲即开,因政务处王大臣多主张五年,是以不能即开,此后内忧外患,要请副署王大臣负其责任。”[10]
  此次议员们没有直接指摘军机处,而是指向会议政务处与宪政编查馆,可政务处大臣多由军机大臣担任,宪政编查馆亦由军机处王大臣总理其事。宪政编查馆由于其与资政院在立法职权上有重合、争议之处,成为资政院议员的矛头所向。
  (三)立法职权之争
  按资政院议员的说法,宪政编查馆类似于行政中枢之法制局。其职权与日本明治十四年于太政官设立的参事院类似,根据《宪政编查馆办事章程》第2条、第11条,其职责有:议覆奉旨交议有关宪政折件,及承拟军机大臣交付调查各件;调查各国宪法,编订宪法草案;考核法律馆所订法典草案,各部院、各省所订各项单行法;调查各国统计,颁成格式;统一全国法制。[11]但上谕的说法是:“资政院未设以前”,宪政编查馆事宜“暂由军机处王大臣督饬原派该馆提调详细调查编定”。[12]资政院与宪政编查馆的关系如何定位,是否意味着依上谕,资政院设立后有权通过颁布规范性文件限制宪政编查馆的权限?进一步说,这是否意味着资政院在立法权与政治地位上高于宪政编查馆,甚至拥有最高立法权?事实上,就权力来源而言,军机处是皇权的代表,宪政编查馆则隶属于军机大臣,宪政编查馆因而与皇权、与最高行政权关联,与代表“公论”(“民权”)的资政院相对立,其冲突有三:
  其一,根据《宪政编查馆办事章程》第十四条,宪政编查馆“拟订及考核之件,除法典及重大事项应由资政院议决外,其余各件呈由军机王大臣阅定,即奏准施行。”[13]除法典外,其他何为“重大事项”并不清楚,这个灰色地带使得宪政编查馆与军机大臣侵夺资政院权力成为可能。更重要的是,宪政编查馆一方面是立法者,一方面又附属于最高行政机构(军机处)。这意味着立法、行政合一。如果任由宪政编查馆侵夺规范性文件制定与解释权,日后若资政院与中央政府(军机处与各部)发生冲突,作为权限争议案的解释者,宪政编查馆难免会偏袒政府、压制资政院:“光绪三十三年宪政编查馆之成立,专司编纂关于宪政之法典,纯是立法机关,当我们资政院成立以后,屡次有侵夺权限的地方。所以我们要申明资政院立法范围,非与该馆划清权限不可。因为该馆当资政院未成立以前,是由军机领衔,握行政上最高之权的,一方面编制法典,一方面发布行政处分。”[14]
  其二,资政院与各省谘议局作为中央与地方民意机关,是同气相求的共同体,而资政院拥有处理各省谘议局与督抚权限争议的法定权力(《资政院院章》第23、24条),这对于议会政治文化的培育有利。但事实上,各省督抚与谘议局发生冲突,往往依照旧例提请宪政编查馆释法以明定双方权限,而不是提交资政院议决。宪政编查馆作出的法律解释常常有利于督抚:“资政院未成立以前,宪政编查馆有解释法典之命令及发布可以代法律之命令,各省督抚对于宪政编查馆之命令,奉之惟谨,良以宪政编查馆有解释法典之权。谘议局局章不过三十余条,经他解释一次,缩小范围一次。其解释章程往往有宽有狭,有这省这样、那省那样,以致彼此互相冲突。”[15]
  其三,根据1908年颁布的“九年预备立宪清单”[16],尽管1910年资政院就开院,但之后重要法律(包括官制、户籍法、新刑律、民律、商律、刑事民事诉讼法等等)的编订、颁行仍由宪政编查馆自办或者会同相关政府部门办理,包括最后颁布宪法、议院法与上下议院议院选举法均由宪政编查馆负责。资政院的立法权主要体现在对于宪政编查馆编订法律案的审议通过。但根据1909年颁布的《资政院院章》第14条第4款,资政院应行议决的事项包括“新定法典及嗣后修改事件,但宪法不在此限”;依院章第15条,资政院议决议案“应由军机大臣或各部行政大臣先期拟定,具奏请旨,于开会时交议”,但第4款所列修改法典事件,“资政院亦得自行草具议案”。[17]根据院章第14、15条,资政院就有了法律及其修正案的议决权,甚至有自行提出法律案的权力。资政院作为院章规定的立法者,不能不与在事实上行使立法权的宪政编查馆发生权限冲突,冲突的原因之一便在于清廷没有厘清前后冲突的章程与上谕,而宪政编查馆则依资政院未成立之前的惯例、仗军机处之势继续行使立法权。[18]
  基于以上所列冲突,资政院与宪政编查馆难免势同水火:“宪政编查馆仿立宪国法制局之制,自应隶于政府管辖之下,何以宪政编查馆对于立法事项既司编订核订之权,对于行政机关又复发强大之命令,名实不符,政体淆乱……各省督抚与各省谘议局冲突事件处处皆然,而宪政编查馆往往压制谘议局而扶助督抚……今资政院对于中央政府有利害之关系,犹之各省谘议局对于督抚有利害之关系,宪政编查馆既可以扶助督抚,安知不以捍卫枢府之手段而反抗资政院,……资政院未开设以前,宪政编查馆所侵估者,无一非资政院之权。资政院既成立以后,宪政编查馆仍复侵越资政院之权,是宪政编查馆存而资政院万无完全立法之机关。……要将宪政编查馆设立以来所有奉过的上谕都调查清楚了,此刻要知道当时的上谕以为宪政编查馆在资政院未成立以前,有编制权、议决权,现在资政院已经成立,则宪政编查馆只有编制权,议决权应当还我们资政院。”[19]我能说我还比较喜欢洗碗吗
  资政院议员不仅要求垄断今后法律的议决权,还根据院章规定的修改法律与提出法律案的权力,认为资政院有权对其成立之前由编查馆制定并生效的法律进行审查修改。[20]资政院议员将资政院职权与地位等同于议会内阁制下之国会,是“议决”的“主体”,军机大臣等只是执行机关:“大抵法治国有两个机关:一议决,一执行,军机大臣、各部院行政大臣是执行的机关,资政院是议决的机关。查院章,本院职掌,除宪法外,一切法典及嗣后修改事件均可议决,所以将来的议院法及选举法,非经本院议决通过,断不能行。……至于现在本院与行政衙门权限,院章本自分明。凡议决事,均以本院为主体。例如异议事件,则由总裁、副总裁及军机大臣或各部行政大臣分别具奏;议决事件亦由总裁、副总裁分别会同军机大臣、各部行政大臣具奏。先总裁、副总裁,而后军机大臣、行政大臣者,明主体之所在也。”[21]
  对于资政院在立法权方面的挑战,宪政编查馆声明自己并非最高立法机关,同时认为资政院乃至国会也并非宪法(大纲)上的最高立法机关:“该馆非立法最高之机关”,“查钦定宪法大纲,立法、行政、司法皆归君主总揽,是立法事项不特本馆不能握其最高权,即现在成立之资政院及将来应设之上下议院,其对于立法权亦仅以协赞为限。”[22]
  其实,资政院内对于“陈请申明资政院立法范围”议案也存在异议,极少发言的议员赵椿年曾提醒说:其一,陈请书“须根据宪法,中国宪法尚未定,不能以外国宪法所定为中国立法之范围”;其二,即使根据外国宪法实践,广义的法律包括议会立法与行政法规,资政院仅仅在议会立法(狭义的法律)层面高于宪政编查馆,而不能插手行政法规的制定:“就法律一面言,资政院范围比较宪政馆为大,盖宪政馆只能编订法律,必须经本院赞成,方能成为法律;……然亦只法律如此,至于其他之范围,宪政馆却较资政院为宽。盖资政院之赞定只有立法事件,宪政馆之编纂兼有行政事件……就是将来宪政馆改为内阁法制局,资政院改为国会,而法制局之制度,凡官制、外交之事交阁议者,均可以编纂,亦非国会所能赞定”。[23]但这样专业而理性的讨论被资政院“三杰”之一雷奋打断了,并且认为赵椿年“关于宪政馆的许多话,不在特任股员应当声明之列”。[24]
  (四)代议机关地位之争
  在国会未开之前,资政院是以代议机关自居,自许为民意总代表。在现代立宪政体下代议机关是与一个对其负责的政府相对的,而大清国传统的行政中枢(军机处)并不对代议机关负责,现代立法权与古代行政权演了一出“关公战秦琼”。弹劾军机案的直接导火索,乃是因为湖南巡抚杨文鼎未经本省谘议局,直接上奏朝廷发行公债。资政院经多数通过,以全体名义上奏杨文鼎侵权违法,请求圣裁;而上谕仅仅指出杨有疏漏之处,对其并无任何处分。资政院议员于是大哗:“就是一个御史参一个督抚,亦不至如此无效。资政院全体议决之件如此无效,何必设立资政院?……明明违法侵权,竟等于无罪……湖南巡抚、度支部、军机大臣,似此违法侵权,不惟不愿速开国会,即此资政院、谘议局之权限,亦必概行破坏而后已。资政院及各省谘议局虽具完全精神,提出各种议案,恐亦终归无效。”[25]
  因为上谕为军机大臣副署,议员们要求军机大臣到资政院说明理由,军机大臣不来,双方陷入僵局。随后,因为上谕(由军机大臣拟旨并副署)将资政院议决的云南盐斤加价案与广西巡警学堂案,分别交督办盐政处与民政部察核具奏,有视资政院为盐政处与民政部下级官厅之嫌,引起议员们的愤怒,终于引发弹劾军机案:“我们中国已经先朝确立为立宪政体之国,所以才设立一个资政院,为上下议院之基础。资政院系立法机关,凡立宪政体之国,皆系三权鼎立,一种是立法,一种是司法,一种是行政。何谓三权鼎立?说是立法、司法、行政,都是独立不能侵犯的……军机大臣岂不知道这个立法机关是独立的么?既然知道为独立的机关,就不能将立法机关所议决的案子交行政衙门去察核。可见军机大臣是侵资政院的权,违资政院的法了。……对此事应该照《院章》二十一条上奏,弹劾军机大臣为是。”[26]议员雷奋指出:弹劾案应强调的不是军机大臣在云南、广西两案中针对资政院的侵权违法,而是其“对于皇上不负责任,不足以辅弼皇上”。[27]他们抓住了军机大臣之前答复中的“不负责任”一语,认为这违反了立宪国与责任内阁的精神。清廷为了安抚资政院,下旨云南、广西两案依资政院所议。但议员们仍不肯罢手,决定以“不负责任”为题继续弹劾,并由追究军机大臣个人责任发展为追究军机处的机关责任,进一步要求废军机处、设立责任内阁。本来“不负责任”只是弹劾军机大臣侵权违法的一个策略性借口,现在变成了弹劾案的核心内容,云南、广西两案的处理结果如何反倒无关紧要。资政院“设立责任内阁之争”其实与之前“速开国会之争”是一体两面:争取速开国会的目的,是通过民意代表机关的监督、制衡让政府负责;国会不能即开,资政院便以代议机关自居,攻击政府中枢军机处,要求在国会未开之时设立与资政院“对立”的责任内阁。
  面对资政院的弹劾,军机大臣向摄政王提出辞职,摄政王则亲笔谕不准军机大臣辞职,同时指责资政院越权妄议:“朕维设官制禄,及黜陟百官之权,为朝廷大权,载在先朝钦定宪法大纲,是军机大臣负责任与不负责任,暨设立责任内阁事宜,朝廷自有权衡,非该院总裁等所得擅预,所请着毋庸议。”[28]面对窘境,资政院避开皇权的锋芒,仍继续要求明定军机大臣责任、速设责任内阁:“从前的谕旨,我们有可以说话的地方,因为军机大臣拟旨,军机大臣署名,这回谕是摄政王自己用笔写的,而军机大臣没有署名,使我们没有说话的地方。……一有谕出来说不行的,资政院就可以不用说话。……不但现在资政院绝无用处,就是以后的国会,都可以不要了。这个是非常之危险的。因为立宪国精神是议院与政府对待,现在弄成议院与君主对待。这个只有两个办法:一个是积极的专制,什么资政院,什么国会,什么立宪都可不要。还有一个不得了的结果,这个人民没有别的法子,只好拿出他的暴动的手段出来,这是非常之危险。所以我们要想个法子,解决这个问题。……我们不能对谕说话,是应该还要拿出军机大臣出来。”[29]
  几个回合之后,摄政王对于资政院弹劾军机的上奏留中不发,资政院也忙于其他议案,喧嚣一时的弹劾军机案便悄无声息了。
  二、弹劾军机案的法理基础
  在资政院讨论弹劾军机案时,温和派议员陆宗舆曾对此泼冷水,指出:“现在军机尚是乾隆年间制度,其不负责任,亦由制度使然”;毕竟“资政院与各国国会不同”,应该慎用弹劾权;“资政院尚有许多重大应议事件”,不应就“小问题”与政府“争闲气”。议员雷奋反驳陆宗舆:“今国会未开,资政院尚有三年。此时不弹劾,何时可以弹劾?内阁既未成立,毕竟谁负责任?军机不负责任,除本院弹劾而外,何人可以弹劾?弹劾军机,即为促成内阁之一手段。攻击军机之机会既多,则内阁成立之机会亦多。弹劾军机之眼光,实不在军机而在内阁,现在无妨多攻击之。故劝诸君不必但为法律的解剖,须以政治的眼光观察。”[30]陆宗舆的发言道明了资政院在弹劾军机案中的三个软肋:其一,军机副署责任不成立;其二,资政院的地位、权力与外国国会不同;其三,资政院纠缠在弹劾军机案中,荒废了其本应承担的审议法案职责。雷奋的反驳则清楚地申明:弹劾军机的目的在责任内阁而非军机,弹劾军机是为了实现设立责任内阁的政治目标,至于弹劾在法理上是否站得住脚则是次要的。
  (一)弹劾概念辨析:“弹劾”还是“倒阁”
  秦汉以来,中国便有一种独特的弹劾(参劾、纠弹)制度,它指的是由监察官员(御史)针对官员的违法失职提出的控诉,弹劾提交给皇帝圣裁,同时也会诉诸朝堂的舆论来施加压力。这种御史监察制度在一定程度上行使了西方国会监督政府的职能。而欧美所谓弹劾(impeachment),指的是根据宪法(或宪法性法律),当高级官员(如总统、总理、高级法官等)等有特定的违法行为(如叛国,腐败或与其职业道德不符的行为)时,由议会对其进行追诉的一种程序。英国的弹劾是由下院表决提起弹劾案,由上院裁决;美国是由众院提起弹劾案,由参院组成弹劾法庭裁决,如果弹劾对象是总统则由最高法院首席大法官主持弹劾法庭。弹劾是一种政治审判而非刑事审判,如果弹劾案罪名成立,被弹劾者将被去职,同时可能面临刑事审判。历史上,弹劾往往成为政党斗争的非常手段,有时甚至是以起诉被告违法为名以达到使之去职的政治目的,例如美国总统杰斐逊上台后对于联邦党人法官的发动的一系列弹劾。因为弹劾对政治秩序的破坏太大,其派系斗争的意味又太强,弹劾权通常备而不用。英国最后一次动用弹劾权是在19世纪初,之后解除大臣们职务的便利方式是令其在普选中失利或者使其不能获得下院的信任投票,很多英国学者由此认为弹劾制度已经过时了。美国历史上有3名总统曾面临弹劾,安德鲁·约翰逊的弹劾审判以1票之差未能定罪,尼克松主动辞职,而克林顿案则被认为是政党斗争的闹剧。[31]
  问题一:在弹劾军机案中,资政院所谓“弹劾”究竟是中、西哪一种弹劾
  一方面,资政院发动弹劾的法律依据是《资政院院章》第21条:“军机大臣或各部行政大臣,如有侵夺资政院权限或违背法律等事,得由总裁、副总裁据实奏陈,请旨裁夺。前项奏陈事件,非有到会议员2/3以上之同意,不得议决。”[32]另一方面,如前文所述,当上奏杨文鼎侵权违法案结果不如人意时,议员们又愤言资政院集体弹劾的效力还不如御史个人的参劾。议员陆宗舆在议场的发言清楚地指出:按中国传统制度上奏弹劾非常容易,资政院劳师动众、费时费力地根据院章第21条来弹劾军机,这在现行法律上是站不住脚的,这样非中非西的“弹劾”纯粹是在与政府叫板:“我们资政院是尊重法律的地方,说一句话均要根据法律,且国家现在的制度亦不可不考求。即如弹劾的问题,照外国国会弹劾内阁大臣的办法,经上下两院议决上奏之后,不是解散议院就是政府辞职,而中国现在制度,凡有上奏权者皆有弹劾权……是照我中国旧制说来,弹劾军机大臣本不费事,正不必如今日资政院议员以二百人之多,讨论至三四日之久,尚未见解决也。……然而《院章》二十一条只有请旨裁夺,而今日之对待者,又是乾隆以来旧制相沿之军机大臣,并非责任内阁,是决不能有外国国会对于政府的效力。……原来这个弹劾问题,是根据前天两道上谕,但今天上谕下来,已经对于本院所奏云南、广西的两件案依议,可见我皇上、我摄政王知道我们资政院是立法的地位,是很尊重的。今天若再行弹劾,则将没有根据了。没有根据的弹劾,恐怕没有什么效力,则未免本院轻用弹劾权了。……我们资政院对于国家有极尊严极重大之赞襄的责任,并不是纯然与政府为难。”[33]
  问题二:资政院的立宪派为什么要行无法律依据的弹劾,与政府为难
  不管是古代中国的还是西方的弹劾,提出弹劾者好比公诉人,并非最终的裁决者。公诉人不可能每次起诉都胜诉,纵然败诉了也须保持平常心。在美国,杰斐逊组织众院弹劾蔡斯大法官未果,安德鲁·约翰逊和克林顿经历弹劾也都留任,众院并未因此拿自己的尊严说事儿。为什么资政院弹劾不成就这么大意见,认为这事关自己地位与存在价值,甚至要求解散资政院?要知道,议员们要求解散议会等于自裁政治生命。其原因是资政院议员将弹劾与倒阁混同了。尽管资政院不是国会,军机处不是责任内阁,资政院仍要求军机处要负责(名为对皇帝,实为对资政院负责),一旦其“不负责任”,就应令其去职,并组成一个负责的、资政院信任的责任内阁,否则就只有解散资政院一条路。之所以资政院以弹劾而非倒阁为题,一方面是因为责任内阁未成立,资政院无“阁”可倒,更重要的是因为资政院在制度上本无倒阁之权。
  (二)弹劾的主体:资政院的地位与权力
  根据清政府拟定的《资政院官制草案》,设立资政院的目的:其一为了便于征税(所谓无代表不纳税);其二在于制衡行政中枢,“尊君权而抑相权”;其三在于“专设一舆论总汇之地,非经由资政院不得上闻,……通国之欲言于政府者移而归诸资政院,化散为整化嚣为静,又限制该院只有建言之权而无强政府施行之力,使资政院当舆论之冲,政府得安行其政策,而民气疏达亦不致横决难收,保全甚大”。[34]因为晚清政府仰赖外债解决财政困难,并未加税,所以资政院在征税问题上无法有所作为,钳制政府。[35]而企图以资政院“制衡行政中枢”的背景,是太平天国运动之后汉族官僚在中央与地方掌权,清政府有意通过资政院和各省谘议局制衡汉族大臣。可光绪、慈禧去世后,因为摄政王及其皇族小团体缺乏自信,所以在官职分配上打破了满汉平衡,在军机处乃至后来的责任内阁都排挤了汉族大臣,他们当然不希望资政院制衡满族(皇族)控制的行政中枢。对宣统朝廷而言,资政院乃至未来国会的主要功能都只是“舆论之总汇”,是清议的场所,用以化解民怨、招安士大夫、收拾民心。其立法权与监督政府的权力都是不完备的,它只是协赞皇帝立法,法律案主要由行政部门的宪政编查馆草拟,资政院议决后还需要上奏给皇帝圣裁,资政院不能强制政府作为,资政院与政府中枢及各部院发生纠纷也须提交圣裁。与议会君主制不同,二元君主制下君主对议会决议的“圣裁”行使的乃是实质权力,而非前文资政院议员所谓“名义上之裁可”。最重要的是,大清国的宪法预设为钦定,资政院不能过问。在钦定宪法之下,代议机关之权力乃是立宪者(君主)所赋予,主权者自然是君主,而非代议机关。
  (三)弹劾的对象:军机处的地位与责任
  资政院将军机处作为弹劾对象,在制度上有两个疑问:其一是军机处与皇权的关系,其二是军机处对于上谕的副署责任。在这两个问题上,资政院的认知与作为都存在法律偏差。
  1.军机大臣不是宰相,只是皇帝的顾问与秘书
  中国传统政治一直有所谓皇帝传子、宰相传贤,以相权制约君权的说法,把宰相作为政治运作中制衡皇帝的理性力量。考查史实,汉代(特别是汉武帝之前)的丞相权力很大,相应的行政责任也往往由丞相为代表的三公来承担;唐代的三省与政事堂制度在一定程度上制约了君权;到宋代宰相仍保有一定的权力与君主的礼遇。可历史的发展趋势是皇帝不断用自己的秘书班子(内朝)侵夺宰相领导的政府(外朝)的权力,皇权递增、相权缩减,发展到明太祖废除宰相制度,直接由皇帝总揽行政。之后设立的内阁大学士只是皇帝的顾问与秘书,在制度上并没有独立于皇权的地位。明亡后,黄宗羲所著《明夷待访录》就

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