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【期刊名称】 《法学研究》
网络反腐中的隐私权保护
【作者】 张新宝任彦
【作者单位】 中国人民大学法学院{教授}中国人民大学法学院{博士研究生}
【分类】 民商法学【中文关键词】 网络反腐;隐私权;公共利益;利益衡量
【英文关键词】 cyber anti-corruption, right to privacy, public interest, balance of interests
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 104
【摘要】

随着互联网技术的深入发展,网络反腐现象勃然兴起。网络反腐提供了便捷的民意表达渠道,有效地加强了群众对政府公共管理行为和国家机关工作人员个人行为的监督,但同时也增大了对个人权益特别是隐私权的侵害几率。如何规范网络反腐,控制网络举报的副作用,实现公共利益与私人利益的平衡,是我国法治建设当前面临的重要课题。在网络反腐中,实现各方利益平衡的关键,在于依法明确各项权利行使的边界。公共利益是隐私权行使的边界。对涉及重大公共利益的隐私权,法律应予适当克减,并根据不同主体的特殊性,确定不同的保护力度,从而真正实现有效反腐与对隐私权的相应保护。

【英文摘要】

With the further development of internet technology, the phenomenon of cyber anti-corruption emerges agitatedly. On the one hand, cyber anti-corruption provides convenient and fast channel for the expression of public opinion and effectively strengthens the public’ s supervisions on administrative behaviors of government and individual behaviors of state personnel. On the other hand, cyber anti-corruption enhances the probability of invading personal rights particularly right to privacy. Although cyber anti-corruption is propitious to build an incorruptible government and promote freedom of speech, the public supervision, and other interests, it is inevitable that cyber anti-corruption conflicts with individual privacy. Therefore, how to regulate cyber anti-corruption, control the side effect of cyber information report, and achieve the balance between the public interests and individual interests, are important tasks in the current legal construction in China.

In cyber anti-corruption, the balance between all parties’ interests can only be achieved by clarifying the boundaries of various rights. The public interest is the boundary of exercising the right to privacy. With regards to the privacy right concerning important public interest, in order to really achieve effective anti-corruption and provide certain protection to the right to privacy, the law should cut down the right to privacy suitably and clarify different protections on the basis of the particularities of interested parties.

【全文】法宝引证码CLI.A.1227866    
  一、网络反腐中的隐私权保护现状
  (一)作为一种新型反腐手段的网络反腐
  网络反腐是以互联网为信息交换媒介的一种新型反腐方式。网络反腐的内涵实质包括了三个要素,即网络技术平台、民意表达以及政府执政反馈行为。在网络反腐中,民意通过网络得到充分有效的表达。网络平台上汇集了民众的意见和诉求,从而对政府的执政、施政行为产生无所不在的监督。同时,网络为政府与公民提供了一个全新的对话平台,使决策者能更好地把握民众心理和社会舆论,从而保持执政的廉洁和高效。
  我国网络反腐至今已经历了10年的发展。以2004年的网络反腐第一案“李信下跪案”[1]为起点,到近几年的“表哥杨达才”、“房叔蔡彬”、“房叔周锡开”、“雷政富”案等,诸多案例充分彰显了网络反腐在整个国家反腐行动中的强大功效。据统计,从2008年至2012年的5年间,网络反腐的典型案例达39个,[2]而2013年上半年54起“问题官员”落马的典型案例中有12起是网络曝光引起的。[3]数据显示,网络反腐成功案件逐年快速递增。尤其是中共十八大以来,网络反腐更是风潮迭起。[4]许多受网络举报的官员被快速高效处理,不仅加强了民众对网络反腐的高度认可,而且激发了他们对网络反腐的积极参与。[5]
  2003年,最高人民检察院首先设立了全国检察机关统一举报网站。截至2012年底,全国检察机关已有27个省级检察院、308个检察分院(州、市级检察院)和1106个县级检察院开通了“12309”举报电话和网上举报平台。另外,中央纪委、监察部举报网站、[6]中国国家预防腐败局网站[7]也先后开通并实际运行。
  官方举报网站取得了良好成果。根据最高人民检察院提供的数字,全国网上举报案件数量年均达3万多件。[8]中央纪委、监察部举报网站从2008年至2012年间共收到网络举报案件30.1万件次,约占中央纪委、监察部同期信访举报总量的12%。网络举报成为继来信、来访、电话之后的又一重要举报渠道。[9]
  (二)网络举报对个人隐私的影响
  网络反腐的技术优势在于被举报人信息的及时、广泛传播,而这同时意味着,不准确、不真实和不相关的举报信息同样可能被传播,包括被举报人的非腐败私密信息和其他人的无关私密信息。因此,公民网络反腐行为在发挥正面反腐功能的同时,也带来了损害多类主体隐私的副作用。
  网络讯息的瞬间交换和集合对隐私保护提出了巨大挑战。从实证观察可以发现,民间网络反腐往往是按照“知情人网络曝光或质疑贪腐—引起关注—人肉搜集更多信息—扩散信息形成舆情促使官方查处”这样的路径来实现反腐。其中,人肉搜索具有强烈的进攻性,搜索者通过搜索引擎工具或发布“搜索令”,向知情者征集线索,能串联起现实中无所不在的“目击证人”,迅速收集聚合相关人的各类个人信息和资料。例如,在“周久耕天价烟”案件中,从网友最初倡议人肉搜索到最后将周久耕全部个人信息上传汇总,不过短短一天时间。
  网络的虚拟性、网络信息的公开性和快速传播性不仅使个人隐私更加脆弱不堪,而且能让侵犯隐私者不留任何侵权证据。在网络反腐中,一旦不当披露了当事人或相关人士的隐私,互联网的开放性、即时性会对当事人的隐私权造成更大范围、更深层次的侵害,而这一侵害又因网络的迅速传播性和信息可存储及再传播性更不易得到修复。
  (三)现行隐私权法制的零乱与粗放
  要想在积极发挥网络反腐正面作用的同时控制其副作用,就必须有清晰界定和保护隐私权的制度基础。然而,在中国,隐私及隐私权保护是近二十多年来才逐步形成的新制度,不仅公民的隐私权保护观念在整体上还不够牢固,而且尚未形成系统的法律法规。
  1988年,《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见(试行)》通过将隐私利益依附于名誉权保护来实现对隐私权的间接保护。2001年的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》将隐私确定为独立的民事法益。2005年修订的妇女权益保障法明确提出保护特定群体的隐私权。2009年颁布的侵权责任法最终将隐私权确定为独立的受保护的民事权利。虽然目前我国涉及隐私权保护的法律众多,[10]但隐私权的概念、隐私权保护的范围、方式等诸多内容还有待立法和司法解释的进一步完善,“尤其是公众人物在隐私信息的合理披露和隐私权适当限制方面需要进一步加强立法的调研和司法的探索”。[11]
  目前具体涉及网络隐私权保护的规范性文件主要是全国人大常委会2000年12月28日通过的《关于维护互联网安全的决定》[12]和2012年12月28日通过的《关于加强网络信息保护的决定》。[13]在行政法规方面,国务院2000年颁布施行的《互联网信息服务管理办法》原则性地规定,互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有侮辱或者诽谤他人,侵害他人合法权益的内容的信息;互联网信息服务提供者发现其网站传输的信息明显属于该办法第15条所列内容之一的,应当立即停止传输,保存有关记录,并向国家有关机关报告。
  这表明,我国目前可适用于隐私权保护的法律规定零散而粗放,大部分法律法规内容概括、简略,多为原则性规定,缺乏可操作性。在此情况下,如何协调网络反腐与个人隐私权保护的关系,现行立法并没有提供必要的制度基础,有待进一步讨论和立法。
  (四)网络反腐与隐私保护的法制困境
  由于立场和利益不同,网络反腐中的各类主体在观念上存在不同程度的分歧。在对贪腐人员的隐私是否应进行保护及如何保护上,各方意见难以统一。在基于对贪腐的痛恨情绪提出的“贪腐人员无隐私”与受官本位思想主导的“民不可使知之”的极端观点之间,虽有理性人士指出应当在反腐过程中适当保护相关人员的隐私,但对何为适当保护却无定论。
谨防骗子

  网民通过网络最大限度地揭露贪腐时,往往容易忽视信息披露和人肉搜索的合理范围,造成对他人隐私权的侵犯。也有许多网民或基于社会正义感、或基于幸灾乐祸等心理,对于互联网上发布的腐败事件不管是否真实,先入为主地进行“案件推断”和“公民审判”。[14]而某些涉事官员则以隐私权保护为名,躲避公民监督和查处,或借助网络信息的可操作性,对腐败事件进行虚假回应,或利用公权力进行“技术删帖”,试图掩盖事实真相,甚至以保护隐私权为由,对举报人进行打击、报复。这些更加激化了民众的“仇官”情绪和对政府官员的不信任感。
  相互对立的过度行为促使形成了“过度监督/知情”与“躲避打击监督”的恶性循环,严重影响了社会整体心态的稳定。法律本应通过利益衡量在立法中对各类行为予以界定,以定分止争,但实际情况却是,法律对网络反腐的各类利益保护判断模糊,在权益保护界限和责任承担等许多方面仍是空白,很难正确规制和引导网络反腐中各类主体的行为。
  缺乏合理规范的网络反腐目前已发展到瓶颈阶段。缺乏法律规制的网络反腐很难长久持续,而虚假信息的弥漫和网络反腐狂潮中的过度侵权,更从根本上影响了网络反腐的公信力。但若法律规制过严却又容易导致对公民监督、言论自由等权利的过度限制。正像《中国新闻周刊》早先指出的那样:从“全民开讲”到“全民乱讲”到“乱民全讲”,网络自由的边界似乎变得遥不可及。[15]
  为此,我们有必要重新审视和权衡网络反腐的利弊之所在,尤其是厘清网络反腐行动所涉的利益相关者,并对可能发生冲突的权益予以合理权衡、界定和安排,以争取发挥网络反腐的最大社会功效。
  二、网络反腐中权益冲突的典型样态
  (一)网络反腐中的利益相关者
  1.相关国家机关
  在网络反腐的隐私权保护问题上,相关国家机关扮演着双重角色:一方面,国家机关负有保护公民隐私权的职责。国家应当制定有关法律法规,加强隐私权保护,在公权行使过程中严格遵循隐私权保护立法,并通过公正司法实现对侵犯隐私权行为的规制。另一方面,在网络反腐问题上,纪检部门、公安侦查部门在反腐过程中既能较为便捷地获取举报人的个人信息,也能基于举报、侦查掌握被举报人的隐私信息。因而,在此过程中应当严格遵循比例原则,即在反腐过程中,应将对有关人员隐私的调查控制在必要限度内。在掌握了有关个人信息时,相关国家机关也应同时兼顾举报人和被举报人隐私信息的保护,一方面防止信息泄露造成对举报人的打击报复,另一方面要在满足公民合法知情权的前提下,确保被举报人与贪腐无涉的隐私不被曝光和侵犯。
  2.举报人
  举报是公民参政议政、进行民主监督的重要方式。我国宪法明确赋予公民民主监督权,许多法律也赋予公民举报违法违纪行为(包括贪腐行为)的权利。根据我国刑事诉讼法的规定,公民还有举报犯罪行为的义务。因而,从本质上看,举报既是对公民监督权这一宪法基本权利的行使,也是对公民协助打击犯罪义务的履行。此外,从整体上看,公民举报还是民众政治参与过程中的一种利益表达方式,是衡量民主政治的一个尺度。它既属于公民言论自由的范畴,又是满足其他公民知情权的重要途径。近年来,网络反腐频出并收效良好,很大程度上反映了公民参与民主监督的意识和能力的提升。
  网络反腐中举报人的范围不同于传统举报途径中的某一人或某些人,而是包括了在民间网络反腐过程中不断搜集并披露有关贪腐人员贪腐信息的所有网民。这也意味着,在缺乏必要行为规范约束时,网民很可能有意或无意地搜集、披露与贪腐无关的其他公民个人信息,从而引发公民言论自由、公民监督权与相关人员隐私权之间的冲突。尤其在人肉搜索过程中,许多网民并不了解或不能理性地把握披露信息的合理限度,往往将搜集到的“可能犯有贪腐罪行”的人员的私人资料、与公共利益有关无关的全部信息(包括个人隐私)都发布在互联网上。这可能构成对被人肉之人隐私权的严重侵犯。[16]
  此外,由于缺乏具体的保护制度,举报人自身的隐私权和人身安全容易受到侵害。实践中,随着个人信息和举报信息的泄露,一些举报人受到不同程度的打击报复,甚至受到生命安全的严重威胁。[17]由于缺乏切实可行的举报人保护制度,实践中多数举报人都倾向于采用匿名举报的方式举报。[18]当然,网络匿名也不是万全之策。由于网络匿名的相对性和可追踪性,为了避免打击报复,有的举报人也会通过网络实名举报,借扩大社会影响来达到自我保护的目的。[19]
  3.被举报人
  网络反腐中的被举报人大多是国家机关工作人员。作为社会公共事务的管理人员,被举报人的隐私应当不同于普通公民,具有双重性。
  被举报人作为国家公务人员,本身负有清廉奉公的职责,并负有接受群众监督的义务。其财产收入、社会关系、教育背景、品行、能力、健康、个人爱好等私人信息,因为影响到公民对其是否符合合格国家机关工作人员应有标准的判断,在性质上不能被单纯地看作一般的隐私权保护内容。因而,网民行使监督权和言论自由时涉及到此类有关隐私信息时,被举报人应当适度容忍。同时,被举报人在公职之外的领域同样是普通社会公民的一员,其与公务无关的、纯粹的个人事务同样属于一般隐私权保护的内容,应当得到法律的保护。
  4.其他相关者
  网络反腐还涉及一些其他相关人员,如被举报人的家属、被误传为与贪腐有关的无辜者等。对这些人员应当区别对待:若是可能涉及贪腐问题的官员的家属或朋友,在事关公共利益问题时,其隐私权同样可以适当克减。[20]但对其与查处贪腐无关的隐私,应该予以保护。而无辜者因为反腐事件的曝光被迫暴露在公众的视野之中,其隐私及许多个人信息都被网络公开,在生活和工作中承受了莫大的压力。在很多情况下,这些相关人员无法追查锁定侵害人,很难利用法律手段进行自我保护。即便在网络反腐事件淡化,网民关注热点转移后,隐私被暴露和名誉被侵害的影响仍会长久停留在被侵害者的现实生活中,并给其带来巨大的精神伤害。
  (二)网络反腐中的权益冲突
  网络反腐涉及多方主体,各类主体有着各自的权益。在网络反腐过程中,这些错综复杂的权益关系难免存在相互冲突或对立,对此应该认真考察和分析,探究其所蕴含的价值理念并进行综合衡量。尤其是要在发挥网络信息举报行为反腐功效的同时,最大限度地降低网络信息披露可能引发的副作用,以实现各类权利和利益的平衡保护。总的看来,在网络反腐关系中存在以下几类权利冲突:
  1.举报人宪法权利与被举报人及相关人员隐私权的冲突
  举报人的宪法权利主要是指我国宪法第35条规定的言论自由和第41条规定的批评、建议、控告、检举的权利。这些权利都源于宪法第2条对“中华人民共和国的一切权利属于人民”的确认。从根本上说,网络反腐中举报人对腐败事件的检举,实质上主要是对宪法赋予的言论自由和参政议政权利的行使。
  隐私作为人格尊严的重要内容,是公民基本人权的另一组成部分,同样为宪法所保护。我国侵权责任法第2条也明确将宪法保护的隐私权益具体化为民事主体的隐私权加以保护。因而,被举报人作为国家的公民和社会的主体,即便实施了贪腐行为,其合法隐私权同样需要得到保护。而相关人员作为一般民事主体,对其隐私权的保护应是毋庸置疑。
  在网络反腐中,举报人的宪法权利与被举报人及相关人员的隐私权的冲突主要表现在举报人举报腐败事件时,在未经同意的情况下,披露涉及被举报人及相关人员的隐私信息。在某些情况下,举报人的宪法权利与被举报人及相关人员的隐私权的冲突还呈现出此消彼长的对立关系:举报人的监督权越有成效,对被举报人及相关人员隐私权的侵害越为严重。而在网络空间中,事件的发展往往超出人的控制,在许多实际案例中,随着事件的发展,反腐案件的反腐功能弱化,新闻娱乐性及满足他人窥私心理的功能则明显加强,对被举报人及相关人员的隐私权造成更大程度的侵害。因此,法律在平衡两者之间的冲突时,不能一般性地规定孰重孰轻,而应根据特定时期的社会价值判断,通过利益衡量实现观念上的利益平衡。
  2.公众知情权与被举报人及相关人员隐私权的冲突
  一般认为,知情权是一个人有权知道他应当知道的事情的权利。在网络反腐中,公民的知情权主要表现为知政权,即“依法知悉国家机关的活动及国家机关工作人员(尤其是经选举或任命产生的高级官员)的活动及背景资料的权利”。[21]政府的权力源于民众自然权利的让渡,公民有权了解政府的行政事务运行以及政府行政人员与职责行使相关的信息,以判断政府及其人员是否在公民意愿范围内行事。从这个角度来看,公众的知情权乃是公民行使宪法监督权的重要权利内容。
  公民知政权实质上暗含了对被举报人(政府官员)隐私权的克减:只有通过对国家机关工作人员与公共利益相关信息的披露,才能实现公民的知政权,从而促进参政议政,实现民主监督。从这个角度来看,被举报人的隐私权实际上具有不同于普通公民隐私权的特征:被举报人隐私权既与民主监督等公共利益紧密相关,其本身也存在冲突特性。适当公开正面性质的隐私有助于提高官员形象,确保公民对他们的信任和选择。这也意味着,从个人角度出发,在决定是否从事公职之时,官员具有选择是否让渡部分隐私而获取公职所带来回报的自由,这也是官员对其自身利益予以衡量的结果。但是,不管是从官员公权力来源的角度还是从利益衡量位阶的角度出发,在知情权与官员隐私权的衡量中,社会政治与公共利益的价值都应当高于官员个人隐私的价值。法律和司法应当解决的问题是:在两者发生冲突中,如何把握隐私权克减的界限。从学者们的研究成果来看,公共利益是衡量这一界限的主要标准。[22]
  对那些因网络反腐而无辜牵扯其中的相关人员而言,其隐私并不涉及反腐等公共利益,许多网民对其进行人肉和隐私搜索时,大多出于窥私和娱乐等心理。在这种情况下,并不存在真正意义上的公民知情权。对此,自然不应以公众的社会知情权为借口来牺牲相关人员的隐私权利。
  3.国家公共事务管理权与举报人相关权利与自由的冲突
  “公共事务是与私人事务相对应而存在的概念,它指代一切有关社会成员公共利益的公共物品和公共服务的相关活动。”[23]公共事务的“公共性”和“公益性”决定了公民或公民组织无力也无动力投身于全部公共事务管理之中。在这种情况下,在间接民主的代议制度上形成了国家(政府)这一主体,并成为公共事务管理主体的核心。出于社会管理的需要,国家被赋予干预公民私人权利和自由(当然也包括作为公民的举报人的权利和自由)的特权。
  公权力天然具有扩张的特性。国家(政府)作为利益主体,在进行公共事务管理、实现公共利益的过程中,难免也会为自身利益的发展服务。正因为这种自利性,国家(政府)机关或其成员具有产生腐败的内在驱动力。要遏制公共管理监督的缺位、国家公权力异化和腐败现象的扩张等国家公共事务管理权的负面效果,应当保证公民有序参与的途径。而赋予公民作为举报人的权利和自由正是其中的一个重要途径。这也是国家公共事务管理与举报人权利和自由发生冲突的重要成因之一。
  从另一个角度来看,国家公共事务管理权行使应当追求的价值目标应当是社会公共利益的最大化,其中当然包括社会秩序稳定和公民个人权益保护等内容。在监督国家社会管理权行使的过程中,公民若对其享有的权利和自由不加任何限制的滥用,则容易在一定程度上对公共秩序和他人权益造成侵害,从而妨碍国家公共事务管理目标的实现。在这种情况下,举报人的权利和自由与国家公共事务管理权之间同样存在冲突的可能性。
  具体到网络反腐,一方面,通过对举报人监督权和言论自由的保护,能有效加强政府对公共事务管理的监督,大大减少潜在的行政权力滥用和腐败的发生。但是,举报人的权利和自由在某种程度上与国家权力的天然扩张性不可避免地会产生冲突(如网络管制、任意删除或屏蔽举报信息、打击报复),从而导致国家机关及其工作人员对举报人权利和自由的限制。而举报人权利和自由的滥用也存在破坏社会秩序稳定和侵害他人权益的可能性(如网络暴力、网络诬告和诽谤),从而影响国家管理公共事务目标的实现,两者之间同样会发生冲突。另一方面,从国家公共事务管理权的产生根源和价值目标以及新公共管理理论出发,对举报人权利和自由的保护能够满足公民参政议政的需求,同时更好地稳固国家公共管理权的合法性并帮助促进实现社会公共利益最大化。因而,举报人的权利和自由与国家公共事务管理权之间的矛盾具有可调和性。离婚不离婚是人家自己的事
  要实现国家公共事务管理权与举报人权利和自由之间的协调,需要从公共政策的角度进行设计,在立法政策和司法政策上寻求利益平衡。法律应当通过社会利益的衡量和整合,一方面廓清国家公共事务管理的范围及其限度,防止其扩张乃至对举报人权利和自由的侵害,另一方面,应当明确举报人权利与自由的界限,确保国家公共管理目标的实现。
  4.国家公共事务管理权与被举报人及相关人员隐私权的冲突
  国家的公共事务管理权应当以实现社会利益最大化为目标。在信息时代,各国政府为了更好地实现社会管理,极有必要更加细致地搜集、储存、处理并利用各类信息,通过对各类信息的分析和处理及时有效地回应社会发展。在这种社会管理的需求以及技术迅猛发展的推动下,政府的行政触角几乎涉及到社会个体生活的各个方面。在实现社会公共管理的过程中,政府收集并掌握了大量的信息,其中包括公民的各类个人信息(包括隐私信息)。这样,国家在公共事务管理权行使过程中,会有意无意地利用互联网和网络信息侵害公民(包括被举报人及相关人员)的隐私权。
  同时,为了更好地维护其公共事务管理权的合法

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