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【期刊名称】 《法学研究》
最高人民法院关于无效行政行为的探索
【作者】 叶必丰【作者单位】 上海交通大学法学院{教授}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 无效行政行为;重大明显瑕疵;最高人民法院
【英文关键词】 invalid administrative action, great and significant flaws, Supreme People’ s Court
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 44
【摘要】

最高人民法院从司法审查引发出对无效行政行为制度的探索,虽没有使用“自始没有任何法律效力”和“无效”等概念,却在民事诉讼领域形成了有关基础行为的构成要件,在对行政行为的司法审查中形成了重大明显瑕疵的类型化和明显性判断标准,并形成了排除具有重大明显瑕疵行政行为公定力、相对人拘束力和司法强制执行力的无效行政行为制度雏形,为我国今后立法积累了丰富的素材。从最高人民法院的探索轨迹及其重大明显瑕疵的类型化,可以发现无效行政行为规则的鲜明中国特色,司法的制度生成意义和生成机制。

【英文摘要】

The system of invalid administrative action has not been established in China’ s written law yet, but the Supreme People’ s Court has made long-term exploration on it in individual cases and judicial interpretations based on the need of judicial review. Although the exploration did not use notions like “void ab initio” or “invalidation”, it was actually practicing the basic contents and functions of invalid administrative action system.

First of all, the substantive administrative action that can subsume case facts and legal effects could be used as criteria of judging fundamental actions in civil actions, if there existed mandatory legal provisions or agreements made by two parties. Secondly, in civil, criminal and administrative actions, the Supreme People’ s Court insisted that administrative action with great and significant flaws shall not restrict relevant judicial sentences, arbitration decisions and administrative actions. It also shall not restrict citizens, legal persons and other social organizations, and could not be enforced by judiciary. Thirdly, the Supreme People’ s Court discovered criteria for judging invalid administrative action, including obvious lack of substantiation, obvious lack of law and regulation basis, and other obvious illegal circumstances that damage legitimate rights and interests of persons subject to enforcement.

The practice and exploration by the Supreme People’ s Court has formed a system embryo of invalid administrative action, and provided abundant materials for formal legislation in the future. Viewing from the exploring path of the Supreme People’ s Court and the categorization of great and significant flaws, we can find distinctive Chinese characteristics in the rules of invalid administrative action, and the significance of system generation and generating mechanism in judiciary.

【全文】法宝引证码CLI.A.1227862    
引言
  关于无效行政行为,[1]我国行政法教科书上都有论述,[2]也有专著系统研究,[3]可以说已有较充分的学说积累。但这些学说主要不是对我国制度的解析,而往往把外国学说当做“共同法学”和法律理念加以推行,既具有“情感法学”的成份又充满争议。[4]
  无效行政行为是需要由行政程序法加以规定的重要制度。我国并未在立法上建立起统一的无效行政行为制度,仅有个别疑似无效行政行为的碎片式条款。[5]可喜的探索是,现在已有多个地方开展了行政程序立法,建立了本地方的无效行政行为制度。[6]地方的先行先试,无疑将推动国家无效行政行为制度的建立。但目前地方的无效行政行为制度主要系借鉴国外经验建立,且几乎没有进入法院的视野,并未在司法裁判中得以验证。
  无效行政行为虽然并未在我国立法上完成制度性建构,但在司法上却有大量实践。当事人在民事、刑事和行政诉讼中的争议,逼迫法院对无效行政行为加以回应。有关无效行政行为个案的反复实践,各类案例的指导或示范,推动了多项司法解释的出台,提供了各项无效行政行为的可验证、可重复的规则。当然,司法对无效行政行为的实践是渐进的,“创新不是大张旗鼓地进行的”,[7]表现为一个漫长的过程,有必要运用法社会学上的描述性研究方法,“对事实上在司法上实践过的东西”进行描述。[8]司法也只能形成基于特定情境的分散性规则,有必要运用逻辑归纳法予以整合和定位。
  本文对无效行政行为的描述和归纳对象,限于最高人民法院的态度。第一,最高人民法院的司法解释。为了说明最高人民法院司法解释的背景和内容,也将引用主持或参与制定司法解释的说明、论证性文献。第二,最高人民法院指导案例、《公报》公布的典型案例。指导案例系指根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》遴选和公布,各级法院审判类似案例时应当参照的案例。典型案例系指“经最高人民法院审判委员会反复推敲、字斟句酌”精选而在《最高人民法院公报》公布的案例。[9]第三,最高人民法院参考案例,即最高人民法院各业务庭遴选、编辑和出版的审判案例。第四,最高人民法院终审的其他案例。其中,指导案例、典型案例和参考案例尽管并非都系由最高人民法院裁判,但经最高人民法院或业务庭遴选、公布或出版,已经超出了地方意义,反应和体现了最高人民法院的态度。本文基本上不使用学者有关无效行政行为学说的研究性文献,除个别情形外也基本不使用地方法院的司法政策和裁判文书。
  基于所引用案例较多,为阅读的流畅性和处理之方便,本文对案例名称予以缩略。案例缩略名一般由原告(起诉人)名加检索项构成。原告为自然人但有多个的,用“等”说明;原告为法人或其他组织的,提炼容易记忆的关键词。检索项即方括号部分,“最”系最高人民法院,“指”系指导案例,“典”系最高人民法院公报公布的典型案例,“参”系最高人民法院各业务庭所编写、发布的参考案例;“民”、“刑”、“行”分别指民事案例、刑事案例、行政案例。最高人民法院指导案例检索项的数字,系指导案例编号;最高人民法院典型案例检索项的数字,系最高人民法院公报时间;最高人民法院参考案例检索项的数字一般为案例编号,无编号的为裁判文书案号;最高人民法院终审案例和地方法院案例检索项的数字,系裁判文书案号。
  一、对行政行为公定力的排除
  根据湖南泰和案[最参行第45号]裁判要旨理由,公定力系指行政行为一经作出,即被推定为有效而“要求所有机关、组织和个人予以尊重”的法律效力。罗伦富案[最典行2002—5]判决较充分地阐发了行政行为的公定力,即行政行为对作出机关以外机关的拘束力。这在德国行政法上,也就是行政行为的构成要件效力,是指“行政行为应当受到其他国家机关的尊重,并且作为其决定的既定‘事实要件’采用”。[10]这里的“尊重”,表现为行政行为对作出机关以外所有机关的拘束效力,[11]但“无效的行政行为没有要件效力”。[12]
  (一)公定力之基础行为的构成要件
  行政行为的公定力,以该行政行为构成另一法律行为的基础行为或前提要件为条件。如果该行政行为并非另一法律行为的实施要件,则不存在拘束性或公定力问题。民事诉讼所要解决的是民事争议而不是行政争议,审查行政行为的合法性并不是民事诉讼的任务,大庆振富案[最典民2007—4]和交通勘察案[最参(2009)民二终字第99号]判决对此就有专门论证。但是,行政行为又经常与民事诉讼发生密切关联,到底什么样的关联行政行为才能构成民事裁判的基础行为?对此,最高人民法院在民事诉讼中很早就开始了探索。
  1.实质性行政行为。绿谷案[最典民2004—7]判决把行政行为区分为实质性行政行为和形式性行政行为。该判决从司法权与行政权分工的角度指出:“实质性的行政行为,如本案所涉的审批行为,是我国法律赋予有关行政主管部门的特有的权力”行为;形式性行政行为,是备案、登记等程序性行政行为。早些时审理的郑某案[最参民房第1号]和后来的深圳蒲公堂案[最参(2007)民二终字第32号]、贵州捷安案[最参(2009)民二终字第3号]等判决都一致指出,行政机关的登记类行政行为即形式性行政行为,是指没有直接决定实体法律关系存在与否的非设权性行为,是宣示性登记,只具有登记事项的公示效力、证据效力和对抗善意第三人的效力。由此看来,绿谷案[最典民2004—7]判决所称的实质性行政行为,是指行政机关运用行政权创设实体行政法关系的行为;形式性行政行为是指,行政机关运用行政权确认或宣示法律事实或法律关系(多为民事法律关系)的行为。这一区分不同于德国行政法学上有关实体行政行为和形式行政行为的区分,而等同于德国行政法学上形成性行政行为和确认性行政行为的区分。[13]但是,绿谷案[最典民2004—7]判决的上述区分不是为了下定义,而是为了确定法院在民事诉讼中对行政行为的审查范围。它指出,对形式性行政行为,“人民法院可以通过民事诉讼的判决结果直接或间接地”作出变更;对实质性行政行为,法院“不能通过民事诉讼程序和作出民事判决予以变更。即使审批不当,也只能通过行政复议程序或者行政诉讼程序予以纠正”。所谓“通过民事诉讼的判决结果直接或间接地”作出变更,并非审查和判决变更该形式性行政行为,它是指法院对该形式性行政行为所确认或宣示的法律事实或法律关系予以实质性审查,根据当事人的举证和质辩而不是根据该形式性行政行为的确认或宣示对民事争议作出判决。根据贵州捷安案[最参(2009)民二终字第3号]和中国信达案[最参(2005)民二终字第164号]等的实质性审查,形式性行政行为的权利人具有按该行为推定的权利,争议该权利的当事人必须有足够的证据才能获得法院的支持。因此,绿谷案[最典民2004—7]判决不是基于行政行为的瑕疵及其程度而对形式性行政行为民事裁判拘束力的排除,而是对民事裁判基础行为要件的确立,即民事裁判只以实质性行政行为而不以形式性行政行为为基础行为。这一判决已成为我国民事诉讼实践的普遍认识,[14]也与行政审判法官的认识相一致。[15]
  2.对案件事实和法律效果的涵摄。实质性行政行为作为民事裁判的基础行为,还必须以该行为涵摄了案件事实和法律效果为构成要件。宁夏君信案[最参(2004)民二终字第260号]裁判摘要指出:“如果该审计报告未能直接、充分地证明案件争议的事实,不能单独作为定案的依据。”成都春来案[最参(2009)民提字第60号]判决认为,所提举工商行政处罚决定书能证明当事人的行为违法,但不能证明当事人所有权关系。行政行为不能涵摄案件事实和法律效果的,即使系实质性行政行为,也不能成为民事裁判的基础行为。并且,根据宁夏君信案[最参(2004)民二终字第260号]判决,实质性行政行为不以其理由而以其结论为限度对民事裁判发生拘束。民事诉讼上的这一发展,恰与德国法相契合。[16]
  3.法律规范的强制性规定。1999年,最高人民法院关于合同法的司法解释第10条规定:“当事人超越经营范围订立合同,人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”[17]2002年,最高人民法院关于商标民事纠纷的司法解释第22条第1款规定:“人民法院在审理商标纠纷案件中,根据当事人的请求和案件的具体情况,可以对涉及的注册商标是否驰名依法作出认定。”第3款规定:“当事人对曾经被行政主管机关或者人民法院认定的驰名商标请求保护的,对方当事人对涉及的商标驰名不持异议,人民法院不再审查。提出异议的,人民法院依照商标法第14条的规定审查。”[18]山西黄翰案[最参(2006)民二终字第19号]和浙江中光案[最参(2004)民二终字第143号]裁判摘要指出,民事法律行为不以法律规范强制规定的行政行为为依据的,不发生法律效力;法律规范没有强制性要求的,则不影响效力。这些司法解释和裁判都表明,民事裁判以行政行为为基础行为,不仅取决于实质性行政行为及其对案件事实和法律效果的涵摄,还取决于法律规范的强制性规定。只有法律规范强制性规定民事裁判以实质性行政行为为基础行为时,才符合构成要件。强制性规定在法条上的语义,根据武汉瑞通案[最参(2009)民二终字第140号]判决,典型的表现是“必须”、“不得”,即命令性和禁止性条款。这一要件也与德国法相一致。[19]
爱法律,有未来

  4.当事人的约定。2001年最高人民法院的司法解释指出:“审计是国家对建设单位的一种行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。”[20]也就是说,能够涵摄案件事实和法律效果的实质性行政行为,如果没有法律规范的强制性规定,但是有当事人双方的约定,可以作为民事裁判的基础行为。
  通过上述探索,最高人民法院确立了能够涵摄案件事实和法律效果的实质性行政行为,如果有法律规范的强制性规定或者当事人双方的约定,则可以作为民事裁判基础行为的判断标准。这一判断标准,除实质性行政行为要件与行政诉讼实践有冲突外,[21]对行政行为在其他场合是否构成另一法律行为的基础行为,具有借鉴意义。
  (二)民、刑事诉讼对公定力的排除
  在行政行为构成民事裁判的基础行为的情况下,最高人民法院承认该行政行为对相关民事裁判的拘束力,认可该行政行为的判断。[22]嘉和泰案[最典民2008—3]和苏州广程案[最参(2009)民二终字第15号]裁判摘要都指出,行政行为应当作为法院认定合同是否有效的依据。但最高人民法院排除了某些行政行为对民事裁判的拘束力。1988年,最高人民法院关于民法通则的司法解释第49条规定:“个人合伙或者个体工商户,虽经工商行政管理部门错误地登记为集体所有制的企业,但实际为个人合伙或者个体工商户的,应当按个人合伙或者个体工商户对待。”[23]1994年,最高人民法院的司法解释指出:“人民法院在审理案件中,对虽然领取了《企业法人营业执照》,但实际上并不具备企业法人资格的企业,应当依据已查明的事实,提请核准登记该企业法人的工商行政管理部门吊销其《企业法人营业执照》。工商行政管理部门不予吊销的,人民法院在审理案件中对该企业的法人资格可不予认定。”[24]最高人民法院在2001年的一则司法解释中,再次肯定了上述规则。[25]上述司法解释中的自行认定和“可不予认定”等,就是对该行政行为公定力的排除。能排除行政行为公定力的原因,只能是该行政行为存在重大明显瑕疵构成无效。深圳三九案[最典民2003—4]法院审理发现,作为基础行为的行政许可证虚假、不具有真实性,遂不予采信。最高人民法院在民事裁判中并没有明确指出“错误”、“不符合条件”等是否属于重大明显瑕疵,但在最高人民法院法官的工作研究论文中作出了明确的肯定性判断。[26]当然,最高人民法院排除某些行政行为对民事裁判的拘束,仍在探索之中,还没有完成建立整体完全统一、前后始终一致的规则。[27]
  行政行为对刑事裁判也具有拘束力。江世田等案[最参刑第205号]判决认为,被告人聚众以暴力手段抢回被依法查扣的制假设备,构成妨害公务罪。但是,刑事诉讼中也排除了某些行政行为的拘束力。刘起山等案[最典刑1994—2]判决表明,法院对进行走私、收受贿赂而实施的行政行为不予认可。王艳案[最参刑第419号]判决表明,被告人以欺诈手段获取的结婚证,不拘束法院对重婚罪的认定。
  (三)行政诉讼对公定力的排除
  行政行为对行政裁判具有拘束力。赵立新案[最参行第12号]裁判要旨指出:“企业的经济性质,应以发生法律效力的《企业法人营业执照》为准。因此,人民法院确定企业经济的性质,应当根据企业在工商行政管理机关注册登记的具有法律效力的《企业法人营业执照》上所确定的企业经济性质为准。”该裁判要旨理由进一步说明,即使《企业法人营业执照》存在瑕疵,法院也“只能依照法律规定的登记文本来确定”。但是,最高人民法院却排除了某些行政行为的拘束力。
  沈希贤等案[最典行2004—3]被诉建设许可证,系以计划部门的批准行为为基础行为。该基础行为缺乏实施要件即环境部门批准的环境影响报告书,存在瑕疵。限于受案范围和起诉期限制度,审理法院通过对不确定法律概念即“有关批准文件”的解释,把基础行为的要件作为颁发被诉建设许可证的共同要件,[28]通过推翻被诉建设许可证实现了推翻有瑕疵基础行为的目的,表明了法院不受重大明显瑕疵行政行为拘束的态度,实现了行政争议的实质性解决。[29]
  2009年,《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(以下简称“最高人民法院行政许可法解释”)第7条统一规定:在审理行政许可案件中,作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在重大明显瑕疵的,法院不予认可。这一司法解释清晰而明确地宣布,法院不受无效行政行为的拘束,无效行政行为不具有公定力。这样,在被诉行政行为的基础行为不符合或不具备要件而导致该基础行为无效时,法院就不需要再把基础行为的要件作为被诉行为的共同要件。
  2011年公布的俞国华案[最参行第51号]裁判要旨指出:“复议机关未依行政复议法规定的申请复议期限受理案件并作出复议决定,不拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。利害关系人即使在收到复议决定书之日起15日内起诉,经审查若属逾期起诉且无正当理由,应当不予受理或者驳回起诉。”这一裁判要旨不仅再次表明最高人民法院排除某些行政行为公定力的态度,而且明确表达了“不受拘束”的意思。这与最高人民法院在此前的司法解释和判决中有关“不予认定”、“不予认可”和“尊重”等相比,更为准确地表达了公定力即对其他机关拘束力的规则。
  除行政诉讼对公定力的排除外,最高人民法院还表达了在强制执行审查中排除法定行政行为公定力的态度,认为房屋征收与补偿的非诉执行审查系一种无效审查,审查内容包括“作为征收补偿决定前提的征收决定是否明显缺乏事实依据和法律、法规依据,是否严重违反法定程序,明显超越职权以及明显违反行政目的”。[30]
  (四)不拘束其他行政行为的指示
  行政行为构成另一行政行为基础行为的,则对该另一行政行为具有拘束力。根据行政许可法第41条的规定和国务院法制办的解释,[31]许可证持有人在许可机关辖区外从事所许可行为,无需再申领许可。洋浦大源案[最(2003)行终字第2号]终审判决认为,被告省林业局对原告根据工商营业执照所核定的经营范围从事木材经营活动实施处罚,违反信赖保护原则,构成违法。信赖保护与授益行政行为的实质确定力,是一个问题的两个方面。[32]它是否与授益行政行为的公定力也构成一个问题的两个方面有待论证,但可以肯定的是,最高人民法院强烈要求被告林业行政机关应尊重工商营业执照的态度。
  “最高人民法院行政许可法解释”第7条规定,对作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在重大明显瑕疵的,法院不予认可。这一规定的直接意义,当然是法院拒绝受法定行政行为拘束的制度化。它的间接意义则是,法院通过否定以具有法定违法情形行政行为为基础的行政许可行为,指示行政许可机关在行政许可中拒绝受该类行政行为的拘束。对此,此前的沈希贤等案[最典行2004—3]判决就有较明确的要求。法院认为,“被告规划委员会在审批该项目的《建设工程规划许可证》时,应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书”。换句话说,这就是要求被告审查基础行为是否存在重大明显瑕疵,拒绝受存在重大明显瑕疵基础行为的拘束。因此,具有法定情形的行政行为不能拘束其他行政行为的实施。
  二、对排除其他法律效力的态度
  根据湖南泰和案[最参行第45号]裁判要旨理由,行政行为除了公定力以外,还具有确定力、拘束力和执行力。
  (一)对强制执行力的排除
  在德国,“行政执行是指行政机关通过专门的行政程序强制公民或者其他法律主体履行公法义务”,“行政机关享有相对于债务人的特权,即可以自己设定执行的根据并且自己执行,无须申请法院”。[33]也就是说,德国的行政强制执行与我国行政机关申请法院强制执行不同。但是,行政行为无论由谁执行,都存在无效行政行为是否执行问题。对此,德国行政法的态度是“行政行为无效的,不得执行”。[34]“无效行政行为自始不产生预期的法律效果。没有法律效果和约束力,公民不必服从,行政机关不得执行。任何人任何时间都可以主张其无效。”[35]在我国,根据湖南泰和案[最参行第45号]裁判要旨理由,通过相应的行为依法实现行政行为所设定的权利义务,即为行政行为的执行力。那么,我国最高人民法院是否认可无效行政行为的强制执行力?
  早在1985年,《最高人民法院关于人民法院依法执行行政机关的行政处罚决定应用何种法律文书的问题的批复》(以下简称“最高人民法院应用法律文书批复”)就规定,行政机关申请法院强制执行的,法院“如果发现处罚决定确有错误,则不予执行,并通知主管行政机关”。这一司法解释的背景是,1982年民事诉讼法(试行)第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定”之后,立法上出现了“诉讼——执行”条款,即当事人对行政处罚不服的可在法定期限内向法院起诉,逾期不起诉又不执行的可由行政机关申请法院强制执行。在1982年前,法律上几乎看不到这类条款,如环境保护法(试行)和森林法(试行)都未规定这类条款。民事诉讼法(试行)后的海洋环境保护法和森林法,则都规定了这一条款,但法院对行政处罚的强制执行程序,并没有法律规定。于是,最高人民法院基于司法实践的需要,根据民事诉讼法(试行)第170条有关执行员应当“了解案情”的规定,作出了对被执行行政行为进行司法审查的解释。
  1991年,基于实践中“不予执行”已扩大到行政处罚以外行政行为的经验,[36]以及行政诉讼法的制定和实施,《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称“最高人民法院贯彻行政诉讼法意见”)第85条规定:“如果人民法院发现据以执行的法律文书确有错误,经院长批准,不予执行,并将申请材料退回行政机关。”在当时,上述规定主要是司法审查的需要,但在理由上却已经有无效行政行为学说的支持。最高人民法院法官江必新在1989年结合行政诉讼法的起草指出,现实中存在当事人不敢告行政机关的情况,但行政行为的无效不取决于相对人的态度和诉讼时效是否已过。“行政行为确属无效或部分无效的,可以在行政机关申请人民法院强制执行时,要求行政机关撤销或变更其决定。如果行政机关拒绝撤销或变更,可不予执行。”[37]
  1999年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“最高人民法院行政诉讼法解释”)第95条规定,行政行为具有法定违法情形的,法院裁定不准予执行。这一规定是对行政诉讼法第66条行政机关申请法院强制执行条款的解释,依据是行政诉讼法第5条行政行为的合法性审查条款。它在目的上是为了实现司法审查,在功能上却已与无效行政行为不具有强制执行力原理相契合。最高人民法院法官认为,它是区别于行政行为合法性审查制度的无效审查制度,[38]是对大陆法系无效行政行为制度的借鉴。[39]同时,在起草者主观上,裁定不准予执行制度是作为司法审查制度组成部分加以考虑的。“最高人民法院行政诉讼法解释”规定“是否准予强制执行作出裁定”的核心内容是,“法院应当‘对具体行政行为的合法性进行审查’。其重要意义是,明确了法院对具体行政行为合法性审查原则的适用范围,更加符合行政诉讼法的立法精神”。[40]把被执行行政行为纳入司法审查的正当性理由,是无效行政行为学说。“行政机关作出的具体行政行为,是否当然具有强制执行力,是一个有争论的问题。根据传统的公定力理论,行政机关的行政行为一经作出即被假设具有法律效力,对相对人具有约束力。……而现代很多国家的行政法理论已经对公定力理论作了修正。美国的执行诉讼制度及相关的理论便是一个典型的例子。”[41]因此可以说,“最高人民法院行政诉讼法解释”已经建立起对法定行政行为排除强制执行力的制度。
  2011年的行政强制法第58条,作了类似“最高人民法院行政诉讼法解释”第95条的规定,即法院发现申请强制执行的行政行为具有法定违法情形的,“在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见”,并裁定不予执行。这就以法律的形式确认了司法解释建立的,对法定行政行为排除强制执行力的“无效审查”制度。“从行政强制法第57条和第58条的关系来看,人民法院非诉强制执行也只能采取无效性审查标准。……在仅仅只能‘书面审查’和‘7日内’就必须作出执行裁定的情况下,人民法院根本就不具备进行合法性、合理性,甚至可执行性审查的条件,只能按照无效性标准对明显违法的具体行政行为进行审查。”[42]但是,该法没有把排除强制执行力的行政行为范围进一步发展和扩大到行政机关的强制执行,而仍限定在申请法院强制执行的范围内,仍具有司法审查的性质。
  2011年,最高人民法院《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》强调在执行中应坚持公正、中立的司法审查,指示执行法院不得强制执行特定的房屋征收补偿决定。2012年出台的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称“执行房屋征收补偿决定规定”)第6条,吸收了上述紧急通知的内容,贯彻了“最高人民法院行政诉讼法解释”和行政强制法关于法定行政行为不具有强制执行力的制度。[43]对此,早在该司法解释发布前,最高人民法院法官就根据“最高人民法院行政诉讼法解释”和行政强制法非诉强制执行的规定表态认为,对房屋征收补偿决定的非诉强制执行应坚持无效性审查制度。“鉴于我国房屋征收与补偿的非诉执行不仅是一个法律问题,更是一个涉及社会稳定的大局问题。国有土地上房屋征收非诉强制执行的无效性审查标准有其特殊内容。”[44]他们认

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