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【期刊名称】 《法学研究》
检警一体化模式再解读
【作者】 刘计划【作者单位】 中国人民大学法学院{副教授}
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 侦查模式;警察主导侦查;检警一体化;有效指控;侦查监督
【英文关键词】 investigative mode, investigation dominated by police, unification of procuratorate and police, effective accusation, investigative supervision
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 147
【摘要】

我国现行的警察主导侦查模式具有重大缺陷,尤其在控辩式庭审改革的背景下愈益暴露出弊端:不仅难以满足检察机关有效指控、惩罚犯罪的需要,也无法适应侦查监督、保障人权的要求。实践中自发的检察引导侦查的改革是对现行接力型检警关系的突破,其本质是检警一体化,构成了当下诉讼程序改革与司法体制改革的一项重要创新。检警一体化模式的实质是检察机关参与侦查权的行使,而非检警机关在组织上的一体化,亦非二者角色的混同。我国建构检警一体化模式,不仅存在理论基础,而且具有法律依据。采纳这一模式有助于提升侦查质量、强化检察机关指控犯罪的能力,也便于检察机关践行侦查监督职能。

【英文摘要】

There are many defects in the current investigative mode dominated by the police. In the background of the reform to adversary trial mode, this investigative mode is revealed more disadvantages, that is, it cannot meet the needs of effective accusation and adapt to the requirements of investigative supervision to guarantee human rights. The spontaneous reform from the practice to make the procurator lead the investigation is a breakthrough to the current relay-type relationship between the procurator and the police. The essence of this reform is the unification of the procurator and the police, which is an important innovation in the undergoing procedural and judicial system reform.

The substance of the unification mode is the participation of the procuratorate into the exercise of the investigative power, but not the unification of the organization of the procuratorate and the police, and not the mixture of their respective role as well. There are both theoretical foundations and legal basis to establish the unification mode in our country. The unification mode may improve the quality of investigation and strengthen the ability of accusation , and is good for the procuratorate to fulfill his investigative supervision function.

In order to realize the new model of a unified relationship between the procurator and the police, regulations and rules adjusting and normalizing the relationship between them should be enacted. And systems should be established such as exchange of ideas timely, regular meeting in the national and local level, sitting in job meetings by each other, and appointing a specific person for coordination, etc. Moreover, mechanisms that the procuratorate may involve in the investigation directly of important cases should be carried into effect. Fourthly, the detention period by the police before application for arrest should be shortened, and before taking other investigative measures as search, seizure and surveilance, the police should also apply to the procuratorate. At last, the adaption of the police to the procuratorate should extend to the period of trial, and the policeman should stand as the witness according to the request of the procurator.

【全文】法宝引证码CLI.A.1227863    
  引言
  瑞典学者布瑞恩·艾斯林认为,检警关系在侦查模式中有比较典型的体现。世界上存在的侦查模式可分为三种:(1)警方检察官模式,指警察侦查犯罪并负责起诉;(2)检察官引导模式,指检察官在刑事侦查活动中起主导作用;(3)警察主导模式,指警察主导侦查但将案件的起诉工作移交给检察官。[1]我国宪法第135条和刑事诉讼法第7条均规定,人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中的关系为“分工负责,互相配合,互相制约”。根据公安机关负责侦查、检察机关负责起诉这一接力型“分工负责”基本关系的原则,我国的侦查模式属于警察主导侦查模式。我国学者一般将第二种模式称为“检警一体化”,并认为大陆法系国家和地区如法国、德国、日本与我国台湾实行这一模式。[2]
  布瑞恩·艾斯林指出,警察主导侦查模式面临一系列困难。来自联合国亚洲远东预防犯罪和罪犯待遇研究所的材料表明,该模式存在下列问题:(1)不恰当的程序性方法。包括侦查人员实施非法侦查,如对犯罪嫌疑人的拘留超出法定期限,获取物证和证言时滥用权力,还包括不当使用裁量权、无正当理由而决定进行刑事诉讼程序等问题。(2)侦查中的延误。各级警务机构都存在延误问题,其原因包括:警方侦查人员工作任务过重;启动侦查延迟导致犯罪嫌疑人逃跑、证据遭到破坏。(3)法律和侦查知识不足。由于缺乏对警察的深入法律培训,在搜查、扣押、逮捕和羁押、讯问程序中就会发生违规侦查,而且会忽视证据之间的不一致。(4)警察与检察官之间缺乏协作。经常有反映称,警察和检察官之间的协作和交流关系破裂。如果旨在促进二者间理解的措施没有到位,就容易导致二者缺乏交流或者相互误解。由于缺乏协作,警方有时在侦查终结、实施拘留后才向检察官通知案件情况,此时检察官对搜集证据提出建议就已经太晚了。[3]
  我国的警察主导侦查模式同样存在上述问题,且更加普遍和严重。这主要是因为,我国实行法治的时间尚短,公安机关曾经长期处于缺乏程序法约束的状态。加之“重实体轻程序”、“重打击轻保护”的诉讼传统,程序教育的不足与业务培训的缺乏,公安机关的侦查活动极不规范。无论侦查人员的程序意识、人权意识、证据意识,还是侦查取证的规范性、全面性、时效性,都存在突出问题,侦查业务素养尚难适应检察机关的公诉需要。
  20世纪90年代中期以前,我国检察机关和公安机关的关系问题虽曾引发理论争议,如检察机关“提前介入”是否具有合法性,[4]但尚未质疑“分工负责”这一检警关系的基本原则。但从20世纪90年代后期开始,检警关系真正进入学术研究的视野。学界此时开始普遍关注检警关系,并突破“分工负责”的接力型关系原则,相继提出“检警一体化”、“侦检一体化”、“检侦一体化”等命题,[5]其根本原因是,1996年刑事诉讼法修改开启的控辩式庭审方式改革使检察机关在审判中的举证责任空前加大。那么,如何理解检警一体化?呼之欲出的检警一体化模式改革的理论基础是什么?其域外实践状况如何?我国为什么要实行检警一体化的模式改革?我国实行这一模式有无法律依据?检警一体化模式的实施路径应怎样设计?对于这些问题的回答,在2012年刑事诉讼法修改保留控辩式庭审方式的情况下,[6]仍然显得十分必要。
  一、“检警一体化”的涵义
  所谓“检警一体”,是指“为有利于检察官行使控诉职能,检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查,警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关,无权对案件作出实体性处理”。[7]在我国法学界,尽管支持者对这一模式进行了必要的解释,但对“检警一体化”这一术语仍存在诸多误解。因此,仍需进一步澄清“检警一体化”。
  首先,检警一体化指的是检察机关和公安机关行使侦查职能的一体化,规范的是二者之间的工作关系、业务关系,而非二者在组织体系上的一体化。有反对者认为,检警一体化的主张不符合各国检警关系的设置模式。[8]其实,引起争论的根源在于对检警一体化存在不同理解。陈兴良教授指出,“检警一体”并非检警两个机关完全否定相互的独立性,不是从组织上将警察机关归属于检察机关;它们的“一体”指的是业务上的一种服从关系,检察机关有权对侦查进行指导甚至是指挥。[9]陈瑞华教授也认为,强调检警一体化并非取消公安机关或将其合并到检察机关之中,而是在保留检察机关和公安机关整体设置的前提下,对它们在刑事追诉活动中的关系进行新的调整和规范。[10]这无疑与反对者的主张是一致的。如龙宗智教授认为,“检察官与警察在组织和体制上互不隶属,但在刑事司法业务上则可能相互协作,而且由于侦查服从于起诉需要,通常检察官对侦查官员有一定的监督和指导乃至指挥的权力”,只不过这是“一种工作关系”,而“不是检、警一体化要求的组织关系”。[11]事实上,支持者所主张的不是检警机关组织上的一体化,而仅是一种工作关系。无论支持者还是反对者,在检警关系改革内容的认识上,实属殊途同归。
  现代各国都建立了检察机关与警察机关,检警一体化是在检警组织体系各自独立的前提下实现的。这种检警在侦查职能上的一体化,实质上是检察官拥有对警察侦查活动的参与权,检警共同行使侦查权,共同对侦查负责。在此意义上,检警一体化并非检警一家,而是把侦查职能纳入检察机关控制的范围内,真正实现监督。[12]
  其次,检警一体化并不意味着检察机关对公安机关侦查的每一起案件都全面参与并领导、指挥警察进行全部侦查活动。即,既非检察机关参与公安机关侦查的所有案件,亦非对公安机关侦查过程全面参与以及全程领导、指挥。实践中,检察机关在随机行使参与权的前提下,只是根据实际需要,自行决定介入侦查的时机与程度。一般而言,检察官介入的案件比例较低,主要是重大案件,如杀人案件;参与的环节一般是重大侦查行为。实务中,检察官不会随意干预警察的侦查行为。在实行检察引导侦查体制的国家和地区,并未出现检察官和警察之间的摩擦或者冲突,相反,彼此间有很好的合作。
  从实践来看,检察官引导侦查模式在绝对意义上相当少见,而以多种多样的混合形式普遍存在。在包括印度尼西亚、日本、老挝、菲律宾和韩国等在内的法域,检察官都可以启动侦查,但他们在实践中并不侦查所有案件。检察官能够启动侦查,给办理案件带来很多益处;他们对法律的解释可能更准确,移送公诉的案件质量也会更高。龙宗智教授认为,检警一体化将削弱国家的刑事侦查能力。[13]这一判断并无实际根据。其实,龙宗智教授认可“为适应刑事诉讼的改革发展,需协调检警关系”,并提出了调整检警关系的三项原则、两套方案和一系列具体措施。这些原则、方案、措施大都借鉴日本或者我国台湾的相关规定,都是检警一体化支持者所主张的检警一体化内容,甚至还超出了一体化的范围。布瑞恩·艾斯林指出,检察官引导侦查模式也存在问题,如在大部分国家,甚至那些特别强调检察官引导侦查的法域,检控机构资源的有限性,特别是人力资源的缺乏,比警务系统严重得多。不过,我们有充分理由安排警察和检察官,使其在侦查活动中做到职能清晰,各尽其能。[14]
  再次,检警一体化不仅有助于提高侦查取证的质量,还具有实现检察机关侦查监督职能的作用。我国现行的侦查与审查起诉分段接力的模式,割裂了检警之间应有的紧密联系。审查逮捕成为侦查阶段检察机关审查案件的唯一方式,且具有滞后性、书面性等缺陷。[15]事实上,检察机关只有参与公安机关的侦查过程,进行动态跟踪,才能避免违法侦查行为或者第一时间发现并纠正。因此,检察机关参与公安机关的侦查过程,也就是实施监督的过程。那种认为检警一旦一体化就破坏了所谓“张力”的说法,是不成立的。相反,若不改革现行检警关系,检察机关与公安机关之间“距离”有了,但取证质量降低了,并且,因为监督滞后,监督功能也丧失了。检警一体化就是为了整合国家的追诉力量,同时消除检察机关监督的滞后性与书面性,实现有效监督。因此,检警一体化与检察机关的侦查监督职能不仅不存在对立关系,而且恰恰有利于实现监督。那种认为检警一体化将“进一步恶化对侦查程序相对人的基本人权保障”的说法更是罔顾事实。[16]法小宝
  最高人民检察院的工作报告表明,检察机关对公安机关的监督内容包括两方面:一是所谓“执法不严、打击不力”的问题。包括:对应当立案而不立案的,督促侦查机关立案;对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的,决定追加逮捕、追加起诉。二是所谓“侵犯诉讼参与人合法权益”的问题。包括:对违法动用刑事手段插手民事经济纠纷等不应当立案而立案的,督促侦查机关撤案;对不符合逮捕条件的,决定不批准逮捕;对依法不应当追究刑事责任或证据不足的,决定不起诉;对侦查活动中滥用强制措施等违法情况,提出纠正意见。其中,前者属于“追诉性”监督,体现了检察机关对追诉权的主导;后者属于“权利性”监督,也应成为侦查监督的重点。但是,只有在检警一体化的前提下,才能实现检察机关对追诉犯罪的主导权,才能实现检察机关对公安机关实施强制侦查、秘密侦查等的监督,真正实现保护人权的监督功能。
  最后,检警一体化内含公安机关服务于检察机关公诉职能,从而承担侦查后的辅助责任之义。其一,公安机关侦查终结后仍负有补充侦查的义务。刑事诉讼法第171条第2款规定,“人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查”。其二,公安机关负有向检察机关提供证据材料的义务,负有派出侦查人员出庭对侦查的合法性进行证明的义务。刑事诉讼法第171条第1款规定,“人民检察院审查案件,可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;认为可能存在本法第54条规定的以非法方法收集证据情形的,可以要求其对证据收集的合法性作出说明”。这表明,为了协助检察官出庭支持公诉,刑事诉讼法规定,如果庭审中辩护方对证据的合法性提出异议,警察就应当按照检察官的要求出庭接受质证,继续履行支持检察机关指控犯罪的职责。
  二、检警一体化的理论基础与域外实践
  检讨我国的检警关系,不能不考察域外检察官与警察在侦查中的关系。我国学界一般认为,大陆法系国家和地区采纳这一模式,并具有坚实的理论基础。
  (一)检警一体化的理论基础
  1.检察官的孕育机理
  “现代的刑事程序吸取了纠问程序中国家、官方对犯罪追诉的原则(职权原则),同时保留了中世纪的无告诉即无法官原则(自诉原则),并将这两者与国家公诉原则相联结,产生了公诉人的职位:检察官。”[17]它使得之前法官行使的司法权被一分为二:检察官行使控诉(公诉)权,而法官保留审判权。作为刑事诉讼的追诉者、“原告”,检察官需对公诉负责,侦查作为检察官履行公诉职责的必要准备,理应成为公诉权的组成部分,应受其控制。日本学者土本武司即指出,“检察官对一切犯罪具有侦查权。此为检察官身为公诉权机关所当然的解释”。[18]由此,检警一体化在诉讼模式的演进中获得了理论根据。“从检察官的形成历史来看,大陆法系国家在刑事诉讼程序中引入检察官的目的,首要在于破除中古时期由法官一手包办侦查与审判两项职务的纠问制度,因而,解除法官侦查职务并赋予检察官侦查权限之当然结果,乃承认检察官在侦查程序中之主宰地位”;[19]“检察官乃侦查主,刑事警察仅为其辅助机构,乃势所必然的安排设计”。[20]
  2.刑事诉讼职能理论
  从现代诉讼职能理论来看,与诉讼三角结构相对应,刑事诉讼职能包括控诉、辩护与审判三种基本职能,且各有其行使主体。在现代国家机构体系中,检察机关与警察机构共同承担控诉职能。基于控诉职能一体性的要求,检察机关和警察机构在功能指向上是一致的。但在控诉主体内部,检察机关与警察机构并非平行关系,而表现为主从关系,即“检主警辅”。“不论检察院在预审程序中有多少特权,作用多么强势,仍然不能改变其作为当事人的地位。检察院是刑事诉讼中的原告,是控方,即使是在由犯罪受害人告诉并成为民事当事人从而发动公诉的情况下,它仍然是并且始终是‘主当事人’或者‘公众当事人’”。[21]检察官作为“主当事人”出庭公诉履行指控犯罪的职责,必须以庭前准备——侦查为基础。在此意义上,侦查须为公诉服务,公诉应当统领、统帅侦查。但检察机关既无足够侦查之人力,也无堪以侦查的设备,[22]因此,警察就成了检察机关的辅助机关。[23]
  3.检控犯罪的实际需要
  作为专门承担控诉职能的主体,检察机关不仅专责公诉,而且为此目的,应当对所有案件的侦查活动负责。由于检察机关难以实际承担所有的侦查工作,所以,为其设立辅助机关即警察具体实施侦查。但实践表明,警察的侦查取证并不天然地能够满足检察机关的公诉需要。公诉取得成功需要侦查取证的全面性、规范性与时效性。全面性是指取证需达到证据确实充分的程度;规范性是指证据收集的程序须合法,在法律上是可采的而不能是应予排除的;时效性是指侦查的及时性,抓住最有利的时机收集证据,否则,实物证据可能灭失,人证可能因人员流动、死亡而丧失。但基于行政权行使的特征,警察在侦查中可能追求效率而忽视法庭审判对指控证据的严格要求。因此,为公诉需要计,检察官必须保留侦查实施权并应享有指挥侦查权。试想,如果有一个与其掣肘的警察机关,如何保障检察机关的控诉职能有效实现?若侦查不受检察机关节制,不能以公诉需要为指向,就难以保障追诉职能的正确发挥。诚如斯言,“欧陆法系创设检察官制度的根本目的之一,便是以一个严格受法律训练及拘束的公正客观官署,控制警察活动的合法性,避免法治国沦为警察国,因此以检察官主控侦查程序,司法警察的追诉活动受其指挥监督。”[24]
  (二)域外检警一体化的立法与实践
  在检察官制度的起源国法国,刑事诉讼中实行检警一体化模式。[25]法国刑事诉讼法第12条规定,“司法警察的职权由本编所指的警官、官员和警员行使,受共和国检察官领导。”第41条规定:“共和国检察官对违反刑法的犯罪行为进行或派人进行一切必要的追查与追诉行为。为此目的,共和国检察官领导其所在法院管辖区内的司法警察警官与司法警察警员的活动。……共和国检察官享有本卷第一编第一章第二节以及特别法规定的、与司法警察警官身份相关的一切权力和特权。在发生现行犯罪的情况下,共和国检察官行使第68条赋予的权力。”第68条规定:“共和国检察官来到现场,即停止司法警察警官对案件的管辖权力。在此场合,共和国检察官完成本章规定的司法警察的所有行为。共和国检察官亦可指令所有的司法警察警官继续进行办案活动。”司法警官和检察官都可以接受告诉与告发,但司法警官知悉重罪、轻罪与违警罪时应立即报告检察官,并依职权或者按检察官的指令进行初步调查。对重罪或轻罪进行初步调查的司法警官如已查明推定的犯罪行为人,也应向检察官报告。在司法警官的晋级条件中,检察长的评价是需要考虑的内容之一。[26]
  19世纪下半叶,德国将检察官制度从法国引入本国,1877年德国刑事诉讼法确立了检察官领导、指挥侦查的检警一体化体制。赫尔曼教授指出:德国刑事诉讼法第163条规定,“在侦查刑事犯罪行为范围内,警察只担负着辅助检察院的责任,只能作出‘不允许延误的’决定,对自己的侦查结果应当‘不迟延地’送交检察院,由检察院进行进一步侦查。然而实际情况却是警察常常自主地将侦查程序进行到底,然后才向检察院移送侦查结果。而对于检察院来讲,如果没有足够的人员,它也根本不可能执行刑事诉讼法所规定的程序模式。”[27]由此可见,一方面,法律规定检察官应当负责侦查,从而将侦查权赋予了检察机关,这符合创设检察官职位的初衷,解决了检察机关与警察之间法律关系的本源问题;另一方面,作为检察机关辅助机关的警察机关往往在案件侦查完毕后才移交检察官,“全部犯罪案件中约有70%是由警察单独侦查的”。[28]之所以出现实践与法律之间的差异是因为,警察的侦查能力与侦查质量随着实践的发展获得了较大的提升。笔者于2004年7月造访德国时,曾与检察官们交谈,他们对警察的工作表示满意。可见,决定检察官领导警察侦查广度与深度的是警察侦查工作的质量和案件的性质。经过百年的职业历练,德国警察的职业化、专业化水平日益提高,侦查能力得到提升,侦查质量也较高。在这种情况下,检察官完全没有必要就每个案件指挥侦查,由此,检察官会逐渐减少指导、领导乃至坐享其成。实践中,刑事侦查由警察进行,只有在涉及谋杀案件和严重的经济、环境犯罪案件时,检察官才从一开始就主动参与侦查,许多检察院还设有处理这些事务的专门部门。[29]另外,也要看到,警察逮捕的犯罪嫌疑人必须在24小时内提交给检察官,由后者决定是否向法官申请羁押;警察实施搜查、扣押、监听,也要先经检察官同意,再由检察官向法官申请。可见德国检察官对警察的制约,采取了事前与事中同步进行的模式。
  效法欧陆检察官制度的我国台湾也确立了检察官的侦查权及指挥警察侦查的体制。我国台湾法院组织法第60条规定,“检察官之职权如左:一、实施侦查、提起公诉、实行公诉、协助自诉、担当自诉及指挥刑事裁判之执行。二、其他法令所定职务之执行。”我国台湾刑事诉讼法第228条第1、2项规定:“检察官因告诉、告发、自首或其他情事知有犯罪嫌疑者,应即开始侦查。前项侦查,检察官得限期命检察事务官、第230条之司法警察官或第231条之司法警察调查犯罪情形及搜集证据,并提出报告。必要时,得将相关卷证一并发交。”我国台湾《调度司法警察条例》第1条规定:“检察官因办理侦查执行事件,有指挥司法警察官、命令司法警察之权,推事于办理刑事案件时亦同。”上述规定确立了检察官在侦查程序中与司法警察(官)之间的关系是就具体案件的指挥与被指挥关系,亦即检察官拥有就所承办的个案指挥司法警察的权限,这也是我国台湾学界与司法实务界的共识。我国台湾刑事诉讼法第231条之一固然有“检察官对于司法警察官或司法警察移送或报告之案件,认为调查未完备者,得将卷证发回,命其补足,或发交其他司法警察官或司法警察调查。司法警察官或司法警察应于补足或调查后,再行移送或报告。对于前项之补足或调查,检察官得限定时间”的责令补充调查规定,但从上述规定来看,“责令补充调查”的规定并不表示检察官对司法警察只有审查权。理由是,《调度司法警察条例》和《检察官与司法警察机关执行职务联系办法》中都有检察长(首席检察官)就检察官个案中指挥之司法警察依其执行情况“迳予”奖惩之规定。若是以法院与检察署的“院检关系”来作对照,法官纵使在审理检察署所起诉或上诉的案件后判决无罪甚至依我国台湾刑事诉讼法第161条第2项裁定驳回起诉,也并不存在法官对检察官可以“迳予”奖惩的规定,由此即可明白我国台湾的检警关系是指挥关系而不只是审查关系。
  我国台湾的检警关系,一言以蔽之,是“检察官拥有就所承办之个案指挥司法警察的权限”。在杀人案件中看这一关系模式会更清楚。我国台湾刑事诉讼法第218条规定,“遇有非病死或可疑为非病死者,该管检察官应速相验。前项相验,检察官得命检察事务官会同法医师、医师或检验员行之。但检察官认显无犯罪嫌疑者,得调度司法警察官会同法医师、医师或检验员行之。依前项规定相验完毕后,应即将相关之卷证陈报检察官。检察官如发现有犯罪嫌疑时,应继续为必要之勘验及调查。”从同法第228条第1项的内容可知,假如相验程序中发现有犯罪嫌疑,就属于该项规定的因“其他情事”(即相验程序)知有犯罪嫌疑的情形,检察官就必须开始侦查。实务中,绝大多数案件由警察先到场查证并尽速报请检察官前往相验。这涉及一个事实上的环境因素:司法警察的人数较检察官多,警察机关在各乡里也都设有分局及派出所。简单地说,哪里有人属于“非病死或可疑为非病死者”,司法警察本来就该比检察官早知道一点。但根据经验,从司法警察知悉特定之死亡案件到检察官到场相验,时间差不会超过一天。如果是大型意外事故或是可以预见将属社会瞩目案件的个案,司法警察通报的速度会更快。司法警察若敢不即时报请检察官相验,便有可能面临检察长依《调度司法警察条例》及相关办法的惩戒。在相验程序中,检察官到场其实是让整个案件在法律上迅速出现侦查的领导者,但这并不代表检察官能无视相关工作伙伴的专业。就此而言,检察官和警察是一起工作的;不过在相验程序发动之后,若到了要对刑案侦查工作作决定的当口,决定者必然是检察官。[30]对于检警关系改革,林钰雄教授认为,“并不在于迁就现实而将侦查主的地位改归司法警察,也不在于组织上将所有司法警察改隶检察机关,而在于从组织法的人事事项及诉讼法的审查规定,确立主辅关系,落实检察官有效指挥监督其辅助机关的侦查主地位”。[31]
  或许英美法系国家检警一体化的色彩不如大陆法系国家和地区强,但它们实行的也并非警察主导侦查模式。与大陆法系国家和地区相似,英美法系国家的检察官与警察同样保持着密切的联系,这符合一体化的精神。在美国,联邦总检察长是司法部的首长。在其麾下,不仅有联邦的刑事起诉机关——各联邦司法区的检察署,而且有联邦的主要犯罪侦查机关,包括联邦调查局和联邦缉毒署。这些带有“联邦警察”性质的侦查机关在开展侦查活动时,要接受联邦总检察长的领导。美国各州的地方检察官一般被称为当地执法系统的首长,他们不仅负责刑事案件的起诉工作,而且可以指导甚至直接指挥警方的侦查活动。[32]警察遇有需要逮捕、讯问、搜查、扣押、监听时,一般会向检察官寻求法律上的意见,以帮助实现取证行为的合法性,避免庭审阶段作为非法证据被排除。如法律要求警察逮捕嫌疑人后应尽快(24小时内)送交法庭,由检察官申请羁押。在加州,虽然大部分案件由警方调查,并准备材料给检察官以决定是否起诉,但复杂的大案、要案,则由警察初步调查,并将材料送交检察官办公室,检察官办公室会指派一名检察官与警察一起合作,直至调查完毕。可见,在美国,虽然相对而言警察训练有素,但检察官与警察仍然保持较为密切的联系,具有一体化的特征。有的州设有派驻警察局的检察官,有些州则设有轮值检察官,与警察保持联系。在法庭审理阶段,检察官还可以要求目睹实施犯罪或者了解犯罪情况的警察作为控诉方的证人出庭作证,警方应当积极配合。
  英国是传统上实行警方检察官模式的国家。不过根据1985年制定的刑事起诉法,成立了皇家检察院,统一行使公诉权。同时,也扩大了检察机关在刑事侦查中的作用。1988年正式建立了总检察长领导下的严重欺诈局,直接立案侦查起诉500万英镑以上的重大复杂欺诈案件。虽然英国警察长期从事侦查工作,但并非警察侦查完毕才交给检察官,事实上,检察官和警察的关系非常密切。1998年,英国议会甚至决定检察院应在警察局中派驻他们的律师,向警察提供建议,从而加强检察官在刑事侦查中的作用,加强检察院与警察局之间的联系,提高刑事司法效率。[33]因此,英国的检警关系也具有一体化的特征。
  三、检警一体化于中国刑事诉讼改革的必要性
  我国学者从20世纪90年代后期开始关注检警关系,并突破“分工负责”的基本原则,提出“检警一体化”、“侦检一体化”、“检侦一体化”等命题,是有特定背景的。这就是1996年修改刑事诉讼法时进行了控辩式庭审方式的改革,此项改革对公诉制度乃至刑事司法体制产生了深远的影响。新的庭审方式弱化了公安机关、检察机关、人民法院接力办案的诉讼模式,基本确立了控辩对抗的审判体制,凸显了法院作为裁判机关的中立性。在新的庭审方式下,检察官的举证责任被大大强化,公诉压力骤然增加。出庭检察官要在法庭上取得公诉的成功,固然需要具有扎实的法律素养与高超的法律技能,但更需要具有合法性且确实、充分的证据,这一需要催生了检察引导侦查的改革实践。
  在我国,绝大多数刑事案件由公安机关独立实施侦查,[34]公安机关侦查终结后方移送检察机关审查起诉,这导致检察机关的审查起诉与公安机关的侦查几乎完全脱节。观察诉讼实践可知,这一关系模式造成了消极的后果。公安机关的侦查活动没有受到有效的监督控制,与公诉指控发生了断裂:从证据收集的质量到法定程序的遵守,都乏善可陈。
  一方面,公安机关收集证据的质量不高,检察机关审查起诉时不得不频频退回补充侦查,导致退查率居高不下。如2000—2004年,北京市检察机关退回补充侦查案件数不断增加,与受理案件的总件数和总人数的比率都超过了20%,平均为21.6%和27.6%。[35]再如1998年1月至6月底,河南安阳市、区两级检察院共受理公安机关(不含五县)移送起诉案件247案372人,退回补充侦查111案176人,退查率为44.9%和47%。其中移送起诉大案27件63人,退回补充侦查24件59人,退查率更是高达88.9%和93.7%。退查的主要原因是证据不足、事实不清。[36]公诉案件退查率居高不下,导致了追诉效率的降低与诉讼效益的受损

  ······小词儿都挺能整

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