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【期刊名称】 《科技与法律》
论我国自然保护区立法的缺陷与完善
【英文标题】 On Problems in IJegislation on Natuml Reserve in China and Its ImproVement
【作者】 颜士鹏【作者单位】 东北林业大学
【分类】 环境保护法【中文关键词】 自然保护 自然保护区 立法
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 111
【摘要】

自然保护区是近代人类为保护生态系统、野生动植物、自然遗迹,面对环境问题日益加重的一大创举,是自然保护中的最高形式,也是开展自然保护工作的重要基地。截止到2003年底,我国已建立各种类型的自然保护区1999个,占国土面积的14.4%,已经达到国际平均水平。然而,我国自然保护区的立法却显得滞后。一部《自然保护区条例》,四个《管理办法》及一些规范性文件构成了我国自然保护区国家层次的立法;地方立法中的规定也近似于国家立法的缩影。无论是国家立法还是地方立法其缺陷已经越来越不容忽视。因此,加强我国自然保护区立法,已是我国环境保护工作的一项当务之急。本文从我国自然保护区立法的现状和缺陷进行分析,提出了完善我国自然保护区立法的几点对策。

【全文】法宝引证码CLI.A.126978    
  一、我国自然保护区的立法现状
  进入20世纪80年代后,我国的自然保护区立法开始逐步完善,特别是1985年《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的颁布和1994年《自然保护区条例》的颁布,标志着我国自然保护区立法,已从形式单一、低层次的立法开始向综合性的、高层次的立法迈进。在地方,伴随地方自然保护区数量的增多和规模的扩大,地方性的立法也有所加强。
  (一)关于自然保护区的国家立法现状
  自然保护区的国家立法是自然保护区立法中层次和效力最高的、内容最全面的。从我国现有的关于自然保护区的国家立法现状分析,可以分为两种情况:一是专门的关于自然保护区的立法;二是在其他法律、法规中,关于自然保护区的法律规定。
  1.关于自然保护区的专门立法。关于自然保护区的专门立法是指只适用于自然保护区、专门调整由自然保护区的存在而产生的各种法律关系。这类的立法专业性强,是自然保护区受法律保护的最直接保障。
  1994年10月国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》),它的颁布,是我国自然保护区立法中的一个重要里程碑,是我国第一个关于自然保护区的正式的综合性的法规,结束了我国自然保护区执法工作中的某些无法可依的局面。
  目前,除《条例》外,我国还有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》。前三个《管理办法》分别对三种不同类型的自然保护区的保护作了详细规定,特别是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》,在《条例》颁布之前更是发挥着巨大作用,很长一段时间内,自然保护区划执法工作都是参照该《管理办法》。《自然保护区土地管理办法》,对我国自然保护区中土地的使用、转让、破坏等作了规定。这是我国关于自然保护区土地的惟一立法。目前,一个《条例》和四个《管理办法》构成了我国国家层次上的自然保护区专门立法。
  此外,我国还有一些与自然保护区的管理和执法相关的规定:主要包括1997年颁布的《中国自然保护区发展规划纲要(1996—2010)》、1998年国务院办公厅下发的《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》、2000年国家林业局下发的《国家林业局关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》、2002年国家环境保护总局下发的《国家环境保护总局关于印发<生态功能保护区规划编制大纲>(试行)的通知》、《国家级自然保护区总体规划大纲》、《国家环境保护总局关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》等。
  2.相关法律中对自然保护区的规定。我国其他对自然保护区做出相关规定的法律、法规包括:《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《矿产资源法夫妻本是同林鸟》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《野生药材资源保护管理条例》等。从其内容上看,这些法律法规中有关自然保护区的规定大体上表现出以下两大特点:首先,对建立自然保护区的条件和部门做出了规定;其次,是对在自然保护区内的禁止行为作了规定。应该说这些规定,对自然保护区的发展和保护起到了极大的作用,是现行自然保护区法律体系中的重要组成部分。
  (二)关于自然保护区的地方立法现状。
  目前,全国除台湾地区外,有自然保护区的31个省(直辖市、自治区)都或多或少的有关于自然保护区的地方立法,但是这些地方性立法没有形成完整的体系。有些地方立法完全是国家《条例》和《管理办法》的翻版,没有突破。我国现有的自然保护区地方立法现状呈现出以下特点:
  1.根据国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》制定本省(自治区、直辖市)的《自然保护区管理条例》或《自然保护区管理办法》,是自然保护区主要的地方立法。
  2.省(自治区、直辖市)制定的《森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》、《海洋自然保护区管理办法实施细则》、《水生动植物自然保护区管理办法实施细则》是自然保护区地方立法的重要形式。
  3.部分国家级自然保护区或省级重点自然保护区制定的相应的《管理办法》。如吉林省的《吉林省长白山国家级自然保护区管理条例》;福建省的《武夷山自然保护区管理办法》;江西省的《鄱阳湖自然保护区管理办法》;甘肃省的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》等。
  4.关于自然保护区的地方行政规章,在目前地方性立法中只占很小的比例。如《山西省自然保护区年度综合考评办法》、《江西省自然保护区收费办法(试行)》、《重庆市人民政府关于切实加强自然保护区管理工作的通知》、《山西省关于加强自然保护区管理工作的意见》等。
  二、我国自然保护区立法的缺陷
  从我国自然保护区立法的现状看,我国自然保护区立法体现出法律体系不健全、内容不全面、不易操作等特点,其立法上的缺陷给自然保护区的管理、监督、执法等工作带来难度。具体可以从以下几方面分析:
  (一)《宪法》的缺陷。
  我国《宪法》尽管在第9条中规定,国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止破坏自然资源,但却没有提到对自然保护区的保护,没有对这种综合保护自然环境和资源的保护形式给予宪法保护的地位。
  (二)《环境保护法》的缺陷。
  《环境保护法》是我国环境与资源保护法律体系中的基本法,而自然保护区作为环境与资源保护工作的一个重要组成部分,在环境与资源保护的基本法中缺乏立法依据。尽管第17条的内容可以理解为是对自然保护区的规定,但不严格也不严密。第18条的内容虽然出现了“自然保护区”这一概念,但该条规定的内容并非对自然保护区本身的工作,而是限制工业生产设施的选址。这样,根据我国立法惯例与体系,自然保护区立法,无论是法律还是行政法规或规章,缺乏基本法的依据。[1]
  (三)自然保护区单行法规的缺陷。
  1.《自然保护区条例》的缺陷。1994年我国出台了《自然保护区条例》,着实让致力于发展自然保护区立法的工作者欣慰,然而遗憾的是《条例》从颁布之日起就存在着缺陷,未能全面穷尽自然保护区法律所应调整的各种法律关系。
  首先,《条例》在法的层次上讲,是国务院颁布的行政法规,在层次上是低于法律的;从法的效力分析,行政法规的效力当然不及法律。所以,《自然保护区条例》的法的效力不及《森林法》、《野生动物保护法》等自然资源的单行法律的效力,而自然保护区却是最高的自然保护形式,这不能不说是自然保护区立法的悲哀。
  其次,《条例》与现行的《森林和野生动植物类型自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》之间存在立法工作和逻辑上的混乱与冲突。《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的颁布比《条例》早近10年的时间,其制定的根据是《森林法》。而作为同属部门规章的《水生动植物自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》则主要是依据《条例》制定的,这在立法学上是解释不通的,而这种立法现象却偏偏出现在了提倡依法治国的今天。由于《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》颁布的时间早于《条例》,所以后者包罗了前者的对象和内容,前者又不能及时修订。其结果只能是:既不能从法律层次的高度对自然保护区工作进行调整,又不能达到部门规章的具体操作层次的可行目的。[2]
  第三,《条例》内容上未能起到全面保护自然保护区的作用。现行的《条例》出台已10个年头,随着自然保护区工做出现的新问题,《条例》的部分内容已难以适应新形势的要求,如它限制了对自然保护区实行科学的分类经营,湿地保护更是缺少统一的法律规定。[3]此外,

  ······

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