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【期刊名称】 《法律适用》
判断是否超越部门职权问题研究
【作者】 蔡小雪
【作者单位】 最高人民法院行政审判庭退休高级法官曾任{审判长}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政职权;超越部门职权;一般授权;特别授权
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 93
【摘要】

在同一部法律中,某项职权授予一个行政部门,在特别条款中,又将对特殊处理问题职权授予另一行政部门的,应当适用特别条款的规定。两部相关的同一位阶法律,在调整范围上互有交叉,法律原则上,将行政职权授予一个部门,同时又规定法律有特别授权的,由授权的行政管理部门行使该项职权;两部相关的同一位阶法律,调整范围存在交叉,但各自的法律均没有明确的授权,在它们调整范围交叉部分的行为需要进行监督管理时,就存在有关部门管辖职权如何划分的问题。两个以上的国务院部门涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定,优于其中一个部门单独作出的规定。对公民限制人身自由、冻结存款、汇款的强制措施和限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定的行政部门行使。

【全文】法宝引证码CLI.A.1207175    
  人民法院在审理行政案件中被告作出的具体行政行为是否超越部门职权,主要有以下几个问题较难判断。
  一、关于一般授权与特别授权的判断问题
  在审理行政案件中,对被告是否具有部门职权的问题上,原告与被告所依据的法律或法律条文不同,对被告是否具有行政执法职权问题上发生争议。因此,需要对一般授权与特别授权的问题进行甄别。如果在同一部法律或者法规中,原则上讲某项职权授予一个行政部门,在特别条款中,又将对特殊处理问题的这项职权授予另一行政部门时,根据特别规定优于一般规定的原则,此时应当适用特别条款的规定。例如,《药品管理法》88条规定:“本法第73条至第87条规定的行政处罚,由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定;吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》、医疗机构执业许可证书或者撤销药品批准证明文件的,由原发证、批准的部门决定。”第89条规定:“违反本法第55条、第56条、第57条关于药品价格管理的规定的,依照《中华人民共和国价格法》的规定处罚。”这里的第88条的规定属于一般规定,第89条的规定属于特别规定,因此,有关药品价格管理问题的行政处罚权,应当由价格管理机构行使。
  如果在不同的、同一位阶的法律或者法规中,将行政职权分别授予不同行政部门的,就需要区分那一部法律或法规属于一般法,那一部法属于特别法。一般法相对于特别法,其调整的范围大于特别法,特别法仅仅是一般法中所调整范围内较小的一部分。因此判断一般授权与特别授权时,首先要从相关的两个或两个以上法的调整范围入手。例如,《产品质量法》2条规定:“在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动,必须遵守本法。”“本法所称产品是指经过加工、制作,用于销售的产品。”“建设工程不适用本法规定;但是,建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备,属于前款规定的产品范围的,适用本法规定。”《药品管理法》2条规定:“在中华人民共和国境内从事药品的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人,必须遵守本法。”根据这两条的规定,药品属于产品中的一种,《产品质量法》的调整范围中包含着《药品管理法》所调整的内容,因此,《产品质量法》属于一般法,《药品管理法》属于特别法。
  其次,要分析一般法与特别法的授权关系问题。例如,《产品质量法》8条规定:“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”“法律对产品质量的监督部门另有规定的,依照有关法律的规定执行。”第70条规定:“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定,本法第49条至第57条、第60条至第63条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的,依照有关法律、行政法规的规定执行。”《药品管理法》5条规定:“国务院药品监督管理部门主管全国药品监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。”“省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府有关部门在各自的职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。”第88条规定:“本法第73条至第87条规定的行政处罚,由县级以上药品监督管理部门按照国务院药品监督管理部门规定的职责分工决定;吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》、医疗机构执业许可证书或者撤销药品批准证明文件的,由原发证、批准的部门决定。”正因为《药品管理法》属于特别法,根据上述规定,《药品管理法》中明确规定一般违反药品管理行为,由药品监督管理部门行使处罚权,如果被处罚人的行为违反一般药品管理的行为,就应当由药品监督管理部门行使行政处罚权。
  再次,要分析被管理行为属于何种性质。例如,某医院在临床上以工业用替代医用氧,某工商机关以其损害消费者权益为由,依据《产品质量法》的有关规定,对该医院作出行政处罚。该医院认为此行为属于《药品管理法北大法宝,版权所有》的调整范围,该法未规定工商机关具有行政处罚职权,工商机关的处罚行为属于超越职权。《药品管理法》32条规定:“药品必须符合国家药品标准。中药饮片依照本法第10条第2款的规定执行。”“国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。”“国务院药品监督管理部门组织药典委员会,负责国家药品标准的制定和修订。”“国务院药品监督管理部门的药品检验机构负责标定国家药品标准品、对照品。”第102条规定:“药品:指用于预防、治疗、诊断人的疾病,有目的地调节人的生理机能并规定有适应症、用法和用量的物质,包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清疫苗、血液制品和诊断药品等。”1988年国家标准总局颁布了GB8982-1988《医用氧气》国家标准。1995年国家已将其收入《中华人民共和国药典》,2000年版药典又对其进行了进一步的修改,《中华人民共和国药典》2005年版第2部收载的医用氧,其作用为“缺氧的预防和治疗”,这充分说明在我国医用氧是按药品来管理的。换言之,1995年国家将医用氧收入《中华人民共和国药典》后,医用氧就属于特殊的产品—“药品”,而不再属于一般的产品。《药品管理法》48条中规定,以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品为假药。医疗机构给病人输氧,其目的是调节人生理机能,用于预防、治疗疾病。工业氧与医用氧无论从制造方法、制造工艺、质量标准和用途上看,两者都是不同的。因此,工业氧属于非药品,医疗机构将工业氧代替医用氧用于临床,属于以非药品冒充药品的行为,根据《药品管理法》的规定,药品监督管理部门对此违法行为具有行政处罚权,工商部门不具有行政处罚权。
  在通常情况下,一般法与特别法对同一行为或者同一事项的监督管理职权授予不同的行政部门的,应当适用特别法的规定,而不应适应一般法的规定。但需要注意的是,特别法将该法的一般行政管理职权授予了一个行政管理部门,但对特殊的行为或者事项未作出相应的规定,而在一般法对这一特殊的行为或者事项的监督管理职权授予了其他行政管理部门,此种情况,有关部门职权问题,应当适用一般法的规定,而不应适用特别法的规定。例如,《安全生产法》2条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称“生产经营单位”)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的,适用其规定。”《道路交通安全法》2条规定:“中华人民共和国境内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人,都应当遵守本法。”根据这两条的规定,《安全生产法》的调整范围显然大于《道路交通安全法》,前者为一般法,后者为特别法,根据一般法优于特别法的原则属于道路交通安全问题的行为一般应当适用《道路交通安全法》。但是,《安全生产法》2条规定未排除对《道路交通安全法》未规定事项的管辖权。《道路交通安全法》中未规定对交通运输企业未尽安全生产教育培训义务行为可以给予行政处罚,相反,《安全生产法》21条[1]则规定了一般生产经营单位的对其从业人员的安全生产教育培训义务,同时该法第82条[2]又对违反该项义务的法律责任作出了明确规定。在此情形下,应对运输企业适用《安全生产法》予以行政处罚。
  二、难以区别一般授权与特别授权的部门职权判断问题
  在审判实践中,难以区别特别授权与一般授权主要有以下两种情况。
  一是两部相关的同一位阶法律、法规,在调整范围上不存在谁包含谁的问题,而是互有交叉,法律或法规又都是原则上,将行政职权授予一个部门,同时又规定法律有特别授权的,由授权的行政管理部门行使。例如,《反不正当竞争法》2条规定,该法所调整的范围是对经营者不正当竞争行为的行政管理。《商业银行法》1条规定,该法的调整范围是保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益,规范商业银行的行为,提高信贷资产质量,加强监督管理,保障商业银行的稳健运行,维护金融秩序,促进社会主义市场经济的发展。从这两条的规定来看,这两部法律的调整范围不存在包含的关系,而是交叉的关系。《反不正当竞争法》3条第2款规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的,依照其规定。”根据该条的规定,该法原则上把有关不正当竞争的行政管理职权授予了工商行政管理部门,其他法律、行政法规有特别授予的情况下,由法律特别授权的行政管理部门行使行政管理职权。《商业银行法》10条规定:“商业银行依法接受国务院银行监督管理机构的监督管理,但法律规定其有关业务接受其他监督管理部门或者机构监督管理的,依照其规定。”该条的规定与《反不正当竞争法》3条第2款的规定基本相同,即国务院银行监督管理机构对商业银行实施监督管理的职权,法律有特别授权的,由授权的行政管理部门行使监督管理职权。从反不正竞争法的角度看,商业银行中的不正当竞争行为,属于特殊的不正当竞争行为;从《商业银行法》的角度看,商业银行中的不正当竞争行为,属于银行管理中的特殊问题。因此,很难说谁是一般授权,谁是特别授权。因《反不正当竞争法》是对不正当竞争行为的监督管理的规定,在没有特殊规定的情况下,一般应当由《反不正当竞争法》授权的工商行政管理部门进行监管,对其他法律、行政法规有特别规定的,依照其他法律、行政法规的规定。因此,为了辨别对商业银行中的不正当行为由何部门行使行对商业银行不正当竞争行为的监督管理权的问题,就需要研究《商业银行法》中,对商业银行中的不正当竞争行为的行政监督权有无特别规定。全国人大常委会于2003年12月27日公布,自2004年2月1日起施行修订过的《商业银行法》74条第(3)项规定,违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段,吸收存款,发放贷款的,由国务院银行业监督管理机构给予行政处罚。修改前的《

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