查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
行政审批制度改革的现实困境与路径选择
【副标题】 以网约车监管规范性文件为线索
【英文标题】 The Dilemma and Path of Administrative Approval System Reform
【英文副标题】 Taking the Regulatory Documents of Online Ride-Hailing Supervision as a Clue
【作者】 李雷【作者单位】 武汉大学法学院{博士研究生}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 网约车监管;行政审批;行政许可;规范性文件
【英文关键词】 online ride-hailing supervision;administrative approval;administrative licensing;normative docu-ments
【文章编码】 1008-407X(2019)03-0084-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 84
【摘要】

近20年来中央政府多次强调加快推进行政审批制度改革,虽然目前行政审批数量已经大幅减少,但仍然未从根本上转变审批理念,无法触动深层次政府职能转变,当下网约车准入标准及监管制度成为检验行政审批改革的成效之一。从网约车产生的背景和性质来分析,理应受行政审批制度的规范,然而近期交通部和各地先后出台的若干规范性文件明显突破了《行政许可法》关于设定主体和设定范围的认定,甚至违反了上位法的禁止性规定,未能实现利用审批改革规范行政审批权的目的,偏离了审批改革简政放权的初衷。当下化解行政审批改革的困境,需要转换改革思路,切换行政审批范式;修改完善《行政许可法》,厘清行政许可与行政审批的关系;加快行政审批立法,完善救济措施,精简审批流程等。

【英文摘要】

In the past two decades,the central government has repeatedly emphasized accelerating the reform of administrative examination and approval system. Although the number of administrative examination and approval has been greatly reduced,it has not fundamentally changed the nature of administrative examination and approval,thus failing to facilitate substantial transformation of government functions. At present,the access standard and the supervision system of online ride-hailing services act as a test for the effectiveness of administrative examination and approval reform. Judging from the background and nature of its emergence,the online ride-hailing services should be regulated by the administrative examination and the approval system. However, the recent normative documents issued by the Ministry of Transport and some local governments obviously go against the subject and scope set by the Administrative Licensing Law,and even violate the prohibitive provisions of the upper law. They fail to standardize the administrative examination by reforming the administrative approval and deviate from the primary purpose of streamlining administration and delegating power. For the present,to solve the dilemma between administrative examination and approval reform,we need to take an alternative approach towards reform,change the paradigm of administrative examination and approval,amend and improve the Administrative Licensing Law,clarify the relationship between administrative licensing and administrative approval,speed up the legislation of administrative examination and approval,improve remedy measures,and streamline the process of examination and approval.

【全文】法宝引证码CLI.A.1269763    
一、行政审批制度的历史沿革和网约车监管制度透视
行政审批作为政府调节经济、规范市场行为的重要手段,为维护稳定的市场经济秩序作出了重要贡献。随着时代的发展,现行审批制度存在一些阻碍市场主体进一步发展的因素,与行政管理体制改革的目标产生了些许冲突。如行政审批事项不透明,审批要件繁琐复杂,行政效率低下,权力寻租严重等{1}。通过梳理网约车准入及监管制度的规范性文件,厘清各地网约车监管现状,分析其中政府行为的得失,力图找出网约车监管的正确路径。

1.行政审批制度在我国的发展脉络

行政审批是与计划经济体制相伴随的政府管理模式。改革开放后,政府仅作为宏观经济的调控者,强调资源配置以市场为基础,向市场经济逐步转型,不再随意干涉具体经济活动。虽然经济体制从计划逐渐走向市场,但以审批为中心建立起来的行政体制并没有被打破{2}。进入21世纪以来,国家先后启动了多轮行政审批制度改革,希望能够将行政审批与市场经济衔接起来。早在2001年9月24日,国务院办公厅就发布了《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》,推动行政审批制度改革。随着2001年12月11日中国正式加入世界贸易组织,为了履行入世承诺,减少贸易壁垒,加快经济转型,中国加大了行政审批制度改革的力度,大幅削减了审批项目。2002年10月,国务院一次性取消了789项行政审批项目。2003年2月,国务院又取消了406项行政审批项目,并改变了82项行政审批项目的管理方式。不仅中央层面加快了行政审批改革的步伐,省级层面的行政审批改革也开始提上议事日程,并逐步取得成效。如2003年9月18日国务院行政审批制度改革工作领导小组下发《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》,从多个维度指导省级地方政府开展行政审批制度改革。在转型时期行政体制改革目标还没有完全实现的情况下,行政审批仍然是政府一项重要的管理手段,需要结合简政放权的新思路重新定位行政审批。应该把行政审批与市场经济、政府职能转变紧密地联系在一起,逐步削弱行政审批“纯计划”的旧时代特征。自党的十八大以来,伴随治理体系和治理能力现代化的完善,行政审批改革走上了“快车道”。2015年3月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,系统地对地方政府职能部门权责进行了统筹。“权力清单”制度对划定相关部门职责、明确审批权限起到了重要作用。该制度首次将政府职能、法律依据等内容以清单的形式向社会公开,当前全国31个省级政府部门均已公布权力清单。2015年5月12日,“放管服”改革被首次提出,与此相适应,各级政府及其职能部门纷纷简政放权,推出一系列便民举措,如公安部率先开展简捷快办、网上通办、就近可办等20项交通管理“放管服”改革新举措。伴随“简政放权”的持续推进,大量的行政审批事项得到削减,巨大的市场活力被释放出来。

2.对网约车监管制度的现状探析

网约车是近年来兴起的新型租车模式,是互联网时代的科技产物,以网络为平台实行线上线下交易。网约车最早在美国出现,以“优步”为代表,短时间内风靡全球,发展过程中也遇到传统出租车驾驶员的抗议和抵制。但随着时间的推移,优势逐步突显,给公众出行带来极大的便利,推动了人口和物资的快速流动,有利于节约资源、保护环境。各国对网约车的监管态度也发生明显变化,表现出从严格管控认定非法到逐步放松准予运营的转变趋势{3}。在我国,网约车的高额补贴政策和大量私家车加入运营,对传统的出租车市场带来了巨大冲击。为了加强管理、防止与出租车恶意竞争和形成垄断,也为了保障乘客的人身安全,避免个人信息泄露,由交通部牵头的八部委于2016年7月28日联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《管理办法》),对网约车准入和监管确立了基本原则。网约车法律监管的关键在于通过设定网约车的准入门槛实现与传统出租车的“区分”{4}。在此之后,各个地方根据自身的实际情况分别制定了本地的管理实施细则。如2016年10月8日,北京、上海、广州和深圳四大一线城市在同一天发布了类似《网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》的文件(以下简称《实施细则》),初步确认了本市网约车管理的内容。据公开资料显示,截至2017年4月30日,全国已有43个城市完成了《实施细则》的制定,还有大量城市正在陆续公布管理细则的征求意见稿。政府监管不到位或是监管不力,都不利于公平有序的市场竞争环境建立{5}。各地政府之所以急于公布《实施细则》,很大程度是为了回应社会对网约车监管的关切。传统出租车驾驶员希望能尽量提高准入门槛、削减高额补贴,以便两者公平竞争;网约车驾驶员也希望制定监管细则,以便网约车能够取得合法运营地位。

二、网约车监管制度与行政审批改革相背离的法律分析

行政审批制度本身作为政府规制市场行为的有力“工具”,对稳定市场秩序、保障公共福祉发挥着不可忽视的作用{6}。当下行政审批改革的方向是转变政府职能,规范控制行政审批权,减少行政审批数量,提升行政审批效果,使行政审批成为市场经济运行中的有效补充手段。通过对《管理办法》和各地《实施细则》的法律分析,发现其中若干条款与行政审批改革的方向相背离。如超越《行政许可法》确定的制定主体和调整内容范围,还存在违反上位法的可能性,并未实现约束行政审批权的目的。本文拟从监管现状和改革精神的差异进行法理分析,探寻根源,厘清不足,促进网约车监管与行政审批改革相融合。

1.《管理办法》超越了行政许可的设定主体

从规范的角度分析,首先应该对《管理办法》的立法目的和管理对象等进行深入解读,明确《管理办法》希望实现的管理目标。该办法第1条开宗明义地表明制定目的:促进出租车市场与网络的有效对接,规范网约车经营,保障乘客的合法权益。为有效规范经营而对提供网约车服务的主体进行必要的限制和约束,自是行政管理的应有之意,故《管理办法》第5、12、14条分别对网约车平台、车辆和驾驶员提出了一系列要求,从本质上看这些条文属于限制性、排除性条款,只有满足以上条件才能提供租车服务。因此,《管理办法》通过对上述三者的标准和资质提出严格要求,从而排除不符合要求的车辆和驾驶员进入租车行列,实质是赋予符合条件的主体从事网约车运营的资格,从法律性质上看属于典型的行政许可行为,理应按照行政许可的原则设定准入标准。但《管理办法》并未遵照行政许可的模式监管市场,而是延续以往行政审批的旧有思路。

网约车监管应该沿用行政许可模式,并非意味着行政许可是最优的监管模式,而《管理办法》对监管的设定明显属于行政许可的范畴。从网约车的公共利益属性和驾驶主体需具备的资质来看,只能用行政许可的方式规范网约车市场。第一,网约车具有公共利益的属性。伴随网约车市场的不断壮大,其与普通公民的日常出行密切相关,特别是在上下班高峰期间承担了大量的运输任务。网约车与普通出租车、公共汽车等交通工具一样被赋予了强烈的公共属性,故对其运营资格的确定,从性质上看属于直接影响公共利益的特定行业准人资格认定。第二,驾驶公共交通工具需要具备特定的技能,即使是驾驶私家车,至少应具有驾车资质,否则将危害公共安全。以上两项要求完全契合《行政许可法》12条第2项和第3项的规定,再根据该法第14条的规定,应该由法律或行政法规设定行政许可。因此,设定网约车监管制度,即使按照广义解释扩大设定主体,也应该以法律、行政法规、地方性法规或国务院决定的形式制定监管制度。《管理办法》的制定主体由交通部牵头,包含公安部、商务部等七部门,只是一般的部门规章,而非行政法规。若严格依照《立法法》确立的立法原则和《行政许可法》规定的制定主体,交通部等七部门仅属于国务院部门,没有权限设定行政许可。各地发布的《实施细则》均由当地的交通管理部门自行制定,无法达到地方性法规的标准,更无权对网约车设置排除性规定的行政许可。从现实的角度来讲,虽然网约车的出现在初期可能会对传统出租车市场产生一定的冲击,但从长远来看,有利于促进出租车市场规模的扩大和有序运行。因为,网约车的方便快捷能够吸引大量新的乘客进入租车市场,培育乘客租车出行的习惯。不过在网约车运行的初期阶段,还需要考量网约车平台、驾驶员与乘客的权利义务关系,妥善解决纠纷,健全乘客人身财产的安全保障体系。

2.《实施细则》违反了上位法的禁止性规定

对各地《实施细则》的梳理,发现四大一线城市均对驾驶员的籍贯或者车辆牌照有比较严格的限制,普遍要求驾驶员具有本地户籍或持有居住证,并规定车辆使用本地牌照,有些还对车辆的型号、排放标准、购买年限进行详细规定。一线城市为缓解本地交通拥堵,除了限号出行以外,还将取得本地户籍作为购车上牌的前置条件,如表1所示。一线城市集聚了大量社会资源,一直严格控制户籍人口的增长,尤其是北京、上海对户籍要求历来十分苛刻,除非是高学历稀缺人才,否则外地人很难取得京沪两地的户籍。网约车因为门槛相对较低,具备普通的驾驶技能就有申请资格,理论上对驾驶员的学历没有要求,驾驶汽车本身属于体力劳动,现实中网约车驾驶员大多是高中及以下学历,可见绝大部分驾驶员难以取得一线城市的户籍。即使能获得京沪户籍,按照目前两地实施的车牌限购拍卖政策,普通公民在短期内几乎不可能通过摇号拍卖的方式取得汽车牌照。如果驾驶员通过加价转让的方式获取车辆牌照,必将缴纳一笔数额高昂的转让费,超出绝大多数驾驶员的经济承受能力。因此,《实施细则》强力推行的结果,是迫使以上城市大部分车辆和驾驶员退出运营行列。

表1 四大一线城市对网约车运营相关标准的设定

─────────────────────────────────────────────────────────

﹨城市       北京         上海            广州           深圳

参数

─────────────────────────────────────────────────────────

驾驶员户籍  本市户籍        本市户籍        具有本市户籍或者已在本  具有本市户籍或者持有

感觉黑人都特别团结


市办理居住证       有效的《深圳经济特区居

住证》

驾驶员    取得本市核发的相应准驾 申请之日前1年内,无驾  具有本市公安交通管理部  申请参加网络预约出租

其他资质   车型机动车驾驶证并具有 驶机动车发生5次以上道  门核发的相应准驾车型机  汽车驾驶员从业资格考

3年以上驾驶经历;经指  路交通安全违法行为   动车驾驶证        试取得考试合格成绩

定考试机构考试合格

车辆牌照   本市号牌且为出租汽车经 在本市注册登记     取得本市公安交通管理部  本市登记注册的7座以

营者或个人所有的车辆              门核发的机动车行驶证   下乘用车

车辆标准   满足本市最新公布实施的 车辆轴距达到2600毫米  车身长度不小于4600毫   车辆为轴距2650毫米以

机动车排放标准;5座三  以上;达到本市规定的可 米,宽度不小于1700毫   上的;安装符合国家、广

厢小客车车辆轴距不小于 予以注册登记的机动车排 米,车身高度不小于1420  东省、本市技术标准或者

2650毫米,排气量不小于 放标准         毫米,排量不小于1750   技术规范

18升                      毫升

强制退出经营 行驶里程达到60万公里  —           车辆行驶里程达到60万   车辆行驶里程达到60万

及报废规定  时强制报废。行驶里程未             公里的;车辆行驶里程未  公里时退出网约车经营

达到60万公里但使用年              达到60万公里但使用年   并强制报废

限达到8年时,退出运营              限达到8年的

──────────────────────────────────────────────────────────

各城市《实施细则》的制定主体都是本市交通管理部门,并没有资格设置行政许可。即使抛开制定主体的身份不谈,单从《实施细则》的内容来看,也不符合《行政许可法》和《管理办法》的基本规定。原因有两个:第一,行政许可原则上反对地方保护主义、反对限制竞争。在审批制度改革进程中,相关决策和实施不能将《行政许可法》放置一边{7}。行政许可设置的初衷不是规避竞争,而是为了规范竞争,希望能创造出公平的竞争环境。如《行政许可法》15条表明反对以限制户籍的方式来阻碍人员和商品流通逃避竞争。而一线城市《实施细则》对驾驶员户籍的限制,使不具有当地户籍的驾驶员无法为本市提供网约车服务,对车辆牌照的限制,使外地牌照的车辆无法在本市从事网约车运营。政府通过设定行政许可的方式,可以提高市场准入门槛,督促市场主体提升品质以满足准入标准,但准入门槛并不应该排斥绝大多数市场主体进入,否则就不是行政许可追求的有序竞争,而是限制竞争的垄断保护。

第二,《管理办法》的初衷并非限制网约车。《管理办法》的立法精神是希望将出租车行业与互联网融合起来,构建多元化的出租车市场,按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车。《管理办法》只是对经营网约车提出了一般性的资格要求,并没有对车辆牌照和驾驶员户籍做出任何规定,实质是希望有效监管以达到适度鼓励经营的目的。一线城市的《实施细则》则限制了网约车规模的扩大,违背有序发展网约车的精神。对于服务行业而言,外地驾驶员和本地驾驶员、外地牌照车辆与本地牌照车辆所提供的服务质量不会有本质的差别,二者理应在同一平台上公平竞争。另外,从车辆监管的角度分析,户籍和牌照并非监管的核心要素,外地户籍和牌照增加的管理难度基本可以忽略不计,行政机关通过现有技术手段完全可以对以上主体实施无差别监管。

3.《实施细则》未能实现管控行政审批权的目标

监管部门监管能力欠缺,监管责任不严,追责力度过小,是“一管就死、一放就乱”等问题反复出现的重要原因{8}。审批改革是为了提高管理效能、规范政府审批行为、促进依法行政,而当前审批对象日益复杂,需统筹考虑各方利益,方能选择最优审批方案,实现利益最大化。网约车带动了一部分人就业,让部分“黑车”驾驶员通过网约车模式逐渐合法化,带来的社会经济效益和管理模式变革显而易见,无疑是打破部门利益固化的手段。《管理办法》显然意识到了这些可喜的变化,但鉴于复杂的利益考量和本部门的职能定位,支持的力度并不明显,而是将矛盾下移,给予各地方较多的自主权,这为某些城市以规范为名实则限制网约车发展埋下了隐患。

行政审批制度改革是一个动态变化的过程,与行政体制改革进程、市场成熟程度以及社会力量成长密切相关{9}。行政审批改革有多种路径,如减少审批项目,简化审批流程,提高审批效率等。以上改革措施的核心在于规范监督行政审批权,进而防止行政权恣意行事。虽然中央多次强调以行政审批调节市场关系,减少审批数量、增强市场活力,促进审批创新、提升管理效能。然而各地《实施细则》的限制性条件显示地方政府交通管理部门在面对网约车突然崛起时,并未因势利导积极规范,而是选择保护本地区本部门的固有利益,缺乏打破旧有格局的勇气,并未实现控制监督行政审批权的目标。相反,继续加深了对行政审批权的依赖。如前所述,利用行政审批管控网约车市场,最大的受益者是当地出租车公司,能够继续保持垄断地位、免于外来竞争。另外,出租车公司还需受到交通运输管理部门的监管,并缴纳数额巨大的管理费用,若取消对网约车的准入限制,势必增加竞争,导致部分传统出租车被迫退出市场,影响出租车公司的效益,进而减少交通管理部门的收益。因此,也就不难理解为何各地纷纷对牌照和户籍进行限制,本质上还是维护以往的审批格局。《实施细则》对网约车的监管强化了行政审批对市场调节的干预作用,是对行政审批权的又一次放任,与行政审批改革的方向背道而驰,不利于将行政审批纳入法治化的轨道,规范监督行政审批权的目标任重道远。

4.网约车监管制度偏离简政放权的初衷

网约车是科技发展的产物,拼车模式的出现既能方便公民出行,又与构建低碳社会的主题相符。网约车显然会给传统出租车行业带来冲击,打破现有利益格局和管理模式,对行业主管部门和各级政府而言,现有法律秩序遭到冲击,新的法律规定尚未形成{10}。面对网约车掀起的波澜,政府有关部门似乎尚未完全做好准备,利用行政

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}唐晶晶.负面清单管理模式:行政审批制度改革的新方向[J].理论与改革,2016(6):114-118.

{2}王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学,2015(2):5-28.

{3}候登华.网约车规制路径比较研究—兼评交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》[J].北京科技大学学报(人文社会科学版),2015(6):96-103.

{4}高一飞,徐亚文.论网约车地方法律监管中的“区分”机制—基于功能主义的阐论[J].浙江工商大学学报,2017(2):70-78.

{5}贺治方,余华.负面清单管理改革的现状、问题与深化路径研究[J].湖南行政学院学报,2016(5):16-21.

{6}何雷,韩兆柱.基于交易成本分析的行政审批制度改革研究[J].行政论坛,2017(1):58-63.

{7}练育强.行政审批制度改革困境之原因[J].学术月刊,2016(12):102-110.

{8}王彬.供给侧结构性改革下深化行政审批制度改革的策略[J].行政管理改革,2017(1):47-51.

{9}宋雄伟.地方政府行政审批制度改革执行困境与推进策略—基于2012-2015年A省的调查研究[J].理论探讨,2017(1):33-37.

{10}王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究,2016(2):49-59.

{11}金艳荣.浅析利益相关者视角下的行政审批制度改革[J].行政与法,2016(12):26-31.

{12}蔡延东,王法硕.行政审批制度碎片化与其治理—浙江省级政府行政审批制度的整体化改革[J].浙江省委党校学报,2017(1):93-98.

{13}赵保胜.突破行政审批制度改革瓶颈的治理路径[J].法治研究,2013(10):24-31.

{14}蒋泽枫.政府职能转变视域下简政放权保障机制研究[J].黑龙江社会科学,2017(1):36-40.

{15}沈岿.解困行政审批改革的新路径[J].法学研究,2014(2):20-34.

{16}刘洋.打破“双创”行政壁垒须深化审批制度改革[J].黑龙江社会科学,2017(1):86-88.

{17}王克稳.我国行政审批机制的改革及其法律规制[J].法学研究,2014(2):3-19.

{18}胡建森.政府法治建设[M].北京:国家行政学院出版社,2014:181.

{19}刘剑明,胡悦.行政审批制度改革法治化的路径选择[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2015(1):97-102.

{20}王克稳,张贺棋.论行政审批权力清单的法律标准[J].行政法学研究,2015(6):10-19.

{21}李林.深化行政审批制度改革推进法治政府建设—以海南省行政审批制度改革为视角[J].法学杂志,2012(11):1-9.

{22}甄贞,吴明.行政审批制度改革需处理好哪些联动性关系[J].人民论坛,2016(12):46-47.

{23}谢寄博.成本收益分析法对行政审批标准的改造—借鉴美国经验的分析[J].甘肃社会科学,2016(6):138-143.

{24}朱新力,石肖雪.程序理性视角下的行政审批制度改革[J].中国行政管理,2013(5):31-35.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1269763      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多