查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
邮政普遍服务法律问题研究
【作者】 郭宗杰【作者单位】 南京大学
【分类】 交通运输与邮电经济法【中文关键词】 邮政;专营;普遍服务基金;快递
【文章编码】 1000-5072(2012)10-0095-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 10
【页码】 95
【摘要】

邮政普遍服务是国家承担的保证其所有国民都能以合理的价格在领土的每一个角落获得经常、优质的基本邮政业务的责任。邮政普遍服务与邮政专营密切相关,随着社会的发展和技术进步,邮政普遍服务呈现一定范围内的扩大趋势,而邮政专营的范围则不断压缩。邮政普遍服务基金是在压缩乃至取消邮政专营,开放邮政普遍服务业务的前提下维持邮政普遍服务的经济手段。我国应当加快邮政业务的市场化改革进程,创造快递企业公平竞争的市场环境,在条件成熟的情况下,通过财政投入和同质企业缴纳等形式,建立社会认可、行业接受、规模适当、运作规范的邮政普遍服务基金,以保证邮政普遍服务的持续提供。

【全文】法宝引证码CLI.A.1162390    
  
  邮政普遍服务是一个历史久远但直到晚近才受到国人广泛关注的问题。我国在1986年通过的《邮政法》中,对于早已存在的邮政普遍服务完全没有提及;而2009年修订的新《邮政法》,开篇即将“保障邮政普遍服务”作为该法的首要立法目的[1],并且整部法律有17个条文完全以有关邮政普遍服务的内容为规范对象。由此可见,邮政普遍服务在新邮政法中具有突出的地位和作用。但对于邮政普遍服务的内涵、外延及邮政普遍服务与邮政专营的关系、邮政普遍服务的制度保障等,却一直缺乏深入的研究。2011年7月,一则有关国家邮政局正在调研,可能即将向快递业征收邮政普遍服务基金的报道引起轩然大波,从快递业者到传媒和公众的一遍挞伐声中,可以窥见社会仿佛完全自外于这种已经行之经年的有效制度安排[2]。鉴此,本文试图对邮政普遍服务的相关问题进行讨论,并期望最终实现新邮政法的立法理想和社会的现实意愿的理性对接。
  一、邮政普遍服务的界定与范围
  (一)邮政普遍服务的界定
  普遍服务作为一个概念并非首先在传统的邮政领域产生,而是出现在电信领域。一般认为,这个术语是曾任贝尔电话公司总经理而后来成为该公司董事局主席的托马斯·威尔(To-mas Vail)“发明”的。早在上世纪初,威尔就第一次提出了“一个系统,一套政策,普遍服务”的构想。根据威尔的定义,普遍服务指的是所有电话都应当通过一个网络相互连接,以便任何一个用户都可以与其他用户相互联系{1}112威尔提出普遍服务口号的背景是贝尔公司在失去专利权后美国电信市场面临激烈竞争,其目的在于恢复和维护贝尔公司的垄断地位。因此此时的普遍服务概念与现代意义上的普遍服务概念有本质不同。直到1934年,美国通过第一部电信法,正式以法律的形式规定了电信领域的普遍服务是“使尽可能多的美国人民以合理的价格、充足的设施享受快速、有效、遍布全国及至全世界的有线与无线通信服务”,现代意义上的普遍服务概念才真正形成{2}39-41。
  普遍服务概念在电信领域确立后,逐渐向电力、铁路、航空、自来水、医疗、邮政等其他公共服务领域延伸,虽然不同行业、不同国家、不同时期针对不同的对象,普遍服务的概念有所不同,但总的来说是要求在相关行业对所有居民以可支付的价格提供有质量保证的基本服务。具体到邮政领域,《万国邮政公约》关于“各成员国应使所有使用者(客户)都能享有普遍邮政服务,即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务”的规定,可以被理解为是包括中国在内的世界上所有该公约成员国共同接受的有关邮政普遍服务意涵的一个基本概括。从《万国邮政公约》有关邮政普遍服务的上述规定中可以看出,邮政普遍服务有三个基本特征:其一是普遍性,即要求邮政服务遍及特定国家或地区领域内的所有用户;其二是可接受性,即普遍服务必须以用户能够接受的合理价格提供;其三是基础性,即邮政普遍服务只应当包括最基本的邮政业务,对于扩展性的、高端的邮政业务并不要求以普遍服务的形式提供。谨防骗子
  (二)邮政普遍服务的范围
  由于邮政普遍服务只包括基础的邮政业务,因此对于邮政普遍服务的范围应当有所限定。根据《万国邮政公约》的规定,各成员国应在其国家邮政法规内或以其他惯用的形式,根据居民的需要和国家的具体情况,制定相关邮政业务的通达范围、质量标准和合理的资费。可见,该公约本身并没有对邮政普遍服务的范围作统一规定,在实践中由各成员国国内立法予以明确。而不同国家在具体的立法中又有不同的规定,德国政府规定,邮政普遍服务应是经过许可的业务,同时还应当包括普遍认为不可缺少的业务,范围是信函的寄递,20公斤以内的有址包裹的寄递。法国政府规定,法国邮政提供2公斤以内信函和20公斤以内的包裹、挂号及保价邮件的寄递。意大利规定应保证全国所有居民都能够以负担得起的价格享受到高质量的邮政服务,其中除了与法国一样规定了2公斤以内信函和20公斤以内的包裹的寄递外,还规定邮政必须提供电报、电传和公共信息服务以及证件、认证和安全保护业务,收取和支付业务,划拨业务,邮政储蓄业务,直接或代表政府提供的其他金融业务。
  但是,随着历史的发展,普遍服务的含义和范围也在不断演变,例如万国邮政公约规定的函件业务,1874年签订的伯尔尼公约规定的函件业务只包括信函和通信卡片(后改为明信片);1920年增加了盲人读物;1929年增加了小包;1947年又增加了盲人专袋。1994年汉城大会签订的邮政公约规定的函件业务则包括:信函、明信片、航空邮件、印刷品、盲人读物、小包、印刷品专袋{3}63-64。总的来看,普遍服务的范围呈现扩大趋势,这主要是因为随着人们生活水平的日益提高,基本生活需要的范围不断扩展,给普遍服务提出了新的更多的要求,明信片、航空邮件等逐渐列入普遍服务范围便是明显的体现。
  我国1986年的邮政法并没有明确规定邮政普遍服务的问题,因此也谈不上对邮政普遍服务范围的规定。但该法第12条规定:“邮政企业经营下列业务:(一)国内和国际邮件寄递;(二)国内报刊发行;(三)邮政储蓄、邮政汇兑;(四)国务院邮政主管部门规定的适合邮政企业经营的其他业务。”第13条则同时规定“邮政企业及其分支机构不得擅自停办国务院邮政主管部门和地区邮政管理机构规定的必须办理的邮政业务。因不可抗力或者特殊原因,邮政企业及其分支机构需要暂时停止或者限制办理部分邮政业务,必须经国务院邮政主管部门或者地区邮政管理机构批准。”综合上述两条的规定来看,实际上第12条规定等同于邮政普遍服务的范围。2009年修改后的新邮政法第15条规定:“邮政企业应当对信件、单件重量不超过五千克的印刷品、单件重量不超过十千克的包裹的寄递以及邮政汇兑提供邮政普遍服务。”“邮政企业按照国家规定办理机要通信、国家规定报刊的发行,以及义务兵平常信函、盲人读物和革命烈士遗物的免费寄递等特殊服务业务。”“未经邮政管理部门批准,邮政企业不得停止办理或者限制办理前两款规定的业务;因不可抗力或者其他特殊原因暂时停止办理或者限制办理的,邮政企业应当及时公告,采取相应的补救措施,并向邮政管理部门报告。”可以看出,相对于其他国家的邮政普遍服务范围而言,我国邮政普遍服务的范围不仅包括国际通行的普通函件、包裹等基本业务,而且还包括义务兵免费信函、机要通信、党报党刊发行等诸多政策性业务。
  二、邮政普遍服务与邮政专营
  邮政专营是政府依照法律法规赋予邮政企业垄断经营一定范围内的邮政业务。邮政专营源于保证邮政普遍服务的需要,因为邮政普遍服务要求邮政企业不计成本的向高成本地区按照服务对象可接受的价格提供邮政服务,但该成本最终还是需要通过一定的途径向企业进行适当补偿,而最早期的补偿方法就是规定邮政专营,即国家通过规定邮政企业享有一定范围内邮政业务的垄断经营权,保证其有足够的利润,以维持其向高成本地区的普遍服务提供。因此,邮政专营实际上是一种政策性垄断,也是国家对邮政企业承担普遍服务义务的一种补偿措施。其目的在于增强邮政的普遍服务能力,提供一定范围的垄断利润,以在一定程度上弥补邮政企业因实施普遍服务造成的亏损。
  邮政专营的范围,在具体实践中各国均由相应法律明确规定,如俄罗斯1999年的邮政法明确规定邮政实行国家专营,根据该法,“邮政具有自然专营权,邮政承担着巩固国家组织、行使国家主权的任务”。美国邮政法规定,单件重量354克以下且一类邮件基本资费6倍以内的信件的寄递由美国邮政专营;从美国往国外运货,承运人不得承运未经美国邮政收寄且与装载货物无关的信函。另外还规定用户使用的信箱,除邮政外,任何人不得投寄任何物品,否则视为违法行为。我国1986年的邮政法第8条规定:“信件和其他具有信件性质的物品的寄递业务由邮政企业专营,但是国务院另有规定的除外。”该法的实施细则第4条则进一步明确:“未经邮政企业委托,任何单位或者个人不得经营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的寄递业务,但国务院另有规定的除外。” 2009年邮政法第5条规定“国务院规定范围内的信件寄递业务,由邮政企业专营。”第55、56条则分别规定“快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务,不得寄递国家机关公文。”“快递企业经营邮政企业专营业务范围以外的信件快递业务,应当在信件封套的显著位置标注信件字样。”同时要求“快递企业不得将信件打包后作为包裹寄递。”
  与邮政普遍服务范围呈现扩大趋势相反,历史的看,邮政专营的范围有逐步缩小的趋势。如美国邮政自建立之日起,就拥有国会赋予的信件专营权,但1979年美国取消了对特别紧急邮件的专营权,这是美国邮政史上具有重大意义的事件;1986年,美国邮政在举行公开听证和公众评议后,也终止了国际邮件的专营权。在欧盟,根据欧盟法令,1999年邮政专营范围限于重量低于或等于350克,价格低于或等于标准邮件5倍邮资的信函;2003年开始的新的邮政专营范围是重量低于100克,价

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
来自北大法宝
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1162390      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多