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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
老龄化时代社会保险制度改革措施的宪法学分析
【作者】 曾娜【作者单位】 中国人民大学
【分类】 社会保险法概述【期刊年份】 2011年
【期号】 6【页码】 108
【全文】法宝引证码CLI.A.1157494    
  根据1956年联合国人口司的标准,65岁及以上的老年人占总人口的7%为老龄化的一个主要界标,则我国在2000年已进入老龄化社会。{1}与2000年相比,2010年我国60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点,0-14岁人口的比重却下降6.29个百分点。{2}人口结构的快速老化影响到社会的各个方面,社会保障制度首当其冲,尤其是与老年人息息相关的养老、医疗等社会保险。从德、日等人口老化国家的社会保险营运情况看,保险支出逐年增加,缴纳保费者却相对减少,致使财务收支失衡,“社会安全网从此不安全”的危机意识油然而生。
  为维持社会保险制度的运作,不少国家纷纷推出改革措施,且以强调个人责任、提高老年人负担比率为主要诉求。这些措施有助于改善社会保险的财务状况,却对老年经济安全构成一定威胁,并加剧了个体老化过程中的身心痛苦。从人性尊严的保障出发,仅以避免财政恶化作为理由,并不足以证明社会保险制度改革的合理性。问题的解决需要联系社会保险制度的基础理念及宪法设置该制度的目的,进而还涉及老年人的基本权利保障。相较于自由权性质的基本权利,宪法对社会保险制度的规范内容明显具有开放性,立法、行政机关享有极大的形成自由,但仍不能超出宪法规定的范围。因此,为判断社会保险制度的改革是否符合宪法要求,有必要分析该制度的宪法基础,以明确改革的界限。
  一、社会保险制度改革的主要措施
  社会保险制度自建立时起,就一直随着社会发展而不断进行调整。如德国著名社会法学者汉斯·扎奇尔(Hans F. Zacher)所言:“社会国家乃是一种程序,一种不时面对新的问题,面对挑战,而不断解决问题的程序。”{3}人口老龄化之所以对社会保险制度冲击较大,主要在于其与生育率的持续下降呈现相互依存关系,在二者共同作用下,社会保险的财务恶化趋势益发难以逆转。在推动社会保险制度改革的过程中,考虑到老年人的保障需求以经济安全为首要,与之关系最密切的养老、医疗保险遂成为改革的重心,主要举措表现在以下三个方面。
  (一)延长退休年龄
  随着医疗技术水平的进步,人口预期寿命不断延长,进一步加重了养老保险的财务恶化程度。为确保该制度的长久维持,政府若不考虑降低养老金给付水准或增加缴费比例,就只能选择延长退休年龄。从各国改革情况看,主要采取后一措施,比如:法国决定将法定退休年龄从60岁增至2018年的62岁,将领取全额退休金的年龄从65岁延长至2023年的67岁;{4}西班牙预计在2027年升至67岁;{5}德国准备在2029年达到67岁。{6}此举可增加工作人口,提高社会保险的负担能力,更重要的是,体现了世代公平的理念。
  从我国情况看,在目前的退休年龄和生育政策不变的前提下,养老金缺口金额将由2000年的735亿元人民币增至2030、2040和2050年的9591亿元、19463亿元和40360亿元。{7}与此同时,为保障退休人员生活,自2005年以来,国家已连续六年提高基本养老金,进一步加剧了养老保险基金的财务压力。在退休年龄未提高的情形下,增加养老金所带来的财政支出最终将通过税收等形式转移给正在工作的劳动者,实际上加重了年轻世代的负担。目前,我国部分省市已开始推行弹性退休制度,如上海市从2010年10月1日起实行“柔性”退休制,适用对象是“具有专业技术职务资格人员、具有技师、高级技师证书的技能人员和企业需要的其他人员”,延迟年龄为男性一般不超过65周岁,女性一般不超过60周岁。{8}作为我国老龄化最严重的城市,上海推出的这一方案是在缩减养老给付及提高缴费比例均不可行的情况下,所采取的折衷之策,这也反映了提高退休年龄乃是大势所趋。
  (二)贯彻落实三代契约理念
  社会保险的财务模式包括现收现付、强制储蓄和部分积累等三种类型,以养老保险为例,德、日为现收现付模式,我国则采取部分积累模式,即社会统筹部分实行现收现付制、个人账户部分实行完全积累的财务模式。{9}在现收现付制下,退休人员的养老金主要来自目前工作者所缴纳的保费,体现了世代间的互助,因此该制度只有与一定比例的人口结构相配合,才能持续运作。当一国的生育率维持在2. 1的更替水平之上时,养育子女的责任由家庭承担,并无不当之处,然而,随着生育率的持续下降,世代间权利义务关系的平衡被打破。由于养育子女的家庭在缴纳现金保费之外,还因其生育行为提供给社会保险另一份“世代保费”,但在以往的二代契约中,却未区分被保险人是否养育子女,一律依相同标准缴纳保费,造成了给付与负担间的不公平。从三代契约理念出发,国家在提供生育补助及子女津贴之外,还有必要在社会保险中另行承认养育下一代的贡献,以形成三代间的团结共同体。
  三代契约理念在德国1992年养老保险改革法中的落实,主要体现在对子女养育期间的承认,规定每位在家抚育小孩的母亲或父亲可以享有三年的免缴保费期间,且该段期间内薪点的计算,按全体被保险人前一年度平均投保薪资的75%计算,如果被保险人在该期间内还同时参加工作的,则在薪资保费的薪点未达到75%的标准时,予以补充计入。1999年的养老保险改革法进一步规定,子女养育期间内的薪点由平均投保薪资的75%提高至百分之百,并可与薪资保费合并计算薪点,直至达到最高投保薪资上限,实际上承认就业并养育子女的父母对于养老保险付出了两份具有同等重要性的贡献。{10}同样的情况也发生在长期护理保险领域。2004年,德国修改《长期护理保险法》,规定自2005年1月1日起,无子女的被保险人较有子女的被保险人每月额外增加0.25%的附加保险费。
  与德国情况不同,我国实行计划生育政策,为促进政策的实施,国家对独生子女父母每月发放奖励费,并在年老时给予一次性的计划生育奖励费。{11}严格的生育政策有效地控制住人口增长,但也造成人口年龄结构的失衡。目前我国在职人员与养老金领取人员的比率为3:1,在一定程度上导致个人账户始终难以“做实”,从而造成养老保险在运行中逐渐偏向于现收现付制。由于我国当前的生育水平已处在人口更替水平之下,在老年人口不断增加而劳动人口却逐渐减少的情况下,年轻世代的负担益发沉重,并且威胁到养老保险制度的继续存续。在此情况下,生育政策及与之相关的社会保险制度的调整日渐成为社会各界讨论的热点问题。
  (三)以社会保险作为老年安全的主要制度
  为保障老年经济安全,世界各国主要采取三种方式:社会保险、公积金或储备金及社会救助。{12}其中,公积金方式因不具有社会连带与风险分摊的功能,无法实现老年保障的任务;相较于社会救助,强调个人自我负责的社会保险虽然增加了老年人的经济负担,却有助于减少滥用或浪费社会保障资源的可能性,基于上述原因,社会保险成为老年保障制度的核心内容。以老年人的长期护理保障为例,德国于1994年通过的《对于照护需求风险的社会保障法》采纳了独立的社会保险模式,使长期护理保险成为德国第五大社会保险。{13}日本《介护保险法》出台前,老人福利服务的费用几乎全由公费(税金)负担。在该法制定过程中,关于长期护理服务究竟以社会保险还是以税收作为财源,曾有激烈的争议,最终在1995年7月4日的社会保障制度审议会上提出,“老人的福利应该依靠保险金,也就是说,明确指出靠行政拨款来进行的社会福利应由国家运营的介护保险来代替”。{14}此后,以社会保险方式提供长期护理服务成为既定的政策。
  社会保障制度的立意在于“协助个人回归到能够自助的常态”,{15}故而在制度设计上有意强化劳动与保障之间的联系,以引导公民积极就业。与之在理念上完全相反的基本收入理论,则试图将福利给付与劳动脱钩,意图“向所有社会成员无条件地提供生活所必需的基本收入,并根据年龄等额支付”。{16}该理论影响到德国的养老保险改革。在1992年养老保险改革法讨论过程中,德国基民党提出了基本养老金的建议,主张以类似国家老年津贴的基本养老金取代现有的养老保险,再辅以个人的自我预护,如储蓄或私人保险等。批评者认为,此举将破坏养老保险制度中“年金给付与保险费相关性”原则,可能产生“不论有无工作,皆受保障”,以致增加福利依赖的道德风险现象;而且,“自我预护”方式也将使弱势群体遭受更大的不利益。{17}德国最终选择维护原有的养老保险,显示了对社会保险方式的信赖与支持。
  我国近年来陆续开展了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的试点工作,以构建覆盖城乡的养老保险体系。同时,为应对老年人的护理需求,也在考虑建立护理保险制度。以上举措体现了社会保险在我国社会保障体系中的主体性地位。随着社会保险覆盖面的扩大,更多的低收入人群将被逐渐纳入被保险人范围,通过发挥社会保险对个人基本需求的保障作用,相应地也会减少社会救助方面的支出。
  二、社会保险制度的宪法基础
  宪法作为法秩序中最高层级规范,由国家形成的社会保险制度应受到宪法的拘束。在少子老龄化冲击下,国家为缓解社会保险制度运行中潜藏或显现的财务亏损而推出的各项改革措施,不免会对公民的基本权利造成影响,从而衍生出一个问题:此类改革的界限为何?尽管立法机关对社会保险制度的建构具有极大的形成空间,但也不能忽略蕴含在宪法政策及基本权利中的价值决定。因此,有必要分析社会保险制度的宪法规范基础,以判断改革措施有无逾越宪法的界限。
  (一)社会保险制度的宪法依据
  从比较法上看,德国社会保险制度的宪法依据体现在《基本法》第20条、第28条的“社会国原则”以及第74条立法机关权限规定之中;日本则以《宪法》第25条规定的生存权作为社会保险制度的依据。
  我国《宪法》中社会保险制度的规范分散在“总纲”及“公民的基本权利和义务”两章中,前者主要是第14条第4款规定的“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;后者直接表现为第45条规定的“物质帮助权”。除此之外,还有若干宪法条文与社会保险制度存在密切关系。
  就第14条第4款规定而言,其性质为宪法政策,即“宪法中规定的基本国策或者国家政策”。{18}学说上对宪法政策的效力一直存在争议,如以光谱来形容,一端是无拘束力的方针条款,另一端则是公民的主观公权利,中间为宪法委托和制度性保障。其中,“方针条款说”因与宪法的法规范性不符而基本被抛弃,因此,宪法政策具有拘束力应无疑义,至于其强度则应视宪法规范的内容分别予以判断。德国学者德曼兹(T. Maunz)将基本法中的“社会国原则”视为一种“方针式的建议”性质的宪法委托,即该原则不是对特定立法作出的委托,而是一个宪法的价值判断及国家的目标,也是给予立法、行政裁量的一种指示。{19}我国《宪法》第14条第4款规定也具有类似的规范性质,虽禁止立法机关任意将社会保障制度取消,但却无法对制度的具体内容施以控制。不能给市场做人工呼吸
  关于第45条规定的“物质帮助权”的性质,有学者将其理解为生存权的主要表现,{20}也有学者认为其实质上是一般宪法学中的社会保障权,{21}不过,从以上两说的内容看,均包括了社会保险制度。据此,公民的社会保险权利在宪法上应受保障并无争议,至于其宪法依据,应以物质帮助权为其基础,更具体地说,是经由宪法政策具体实现的物质帮助权。宪法政策规定彰显了社会保障制度的重要性,且作为宪法委托,授权立法、行政机关建构保障物质帮助权的各项具体制度;物质帮助权则体现了社会保障制度的首要任务是人性尊严的维护,并以社会保险和社会救助作为主要的实现途径。
  (二)社会权的规范结构
  作为社会保险制度的宪法依据的物质帮助权,属于社会权性质的基本权利。鉴于基本权利的构造方式分为规则构造和原则构造两种情形,且涉及立法和违宪审查实践的关系,{22}因此,通过对社会权构造属性的分析,将为下文探讨社会保险制度改革的界限奠定基础。与自由权不同,社会权“主要是在社会上对经济的弱者进行保护与帮助时要求国家的作为的权利”,{23}往往涉及国家如何分配有限的财政资源,必须通过立法、行政机关的具体化过程才能付诸实现。关于社会权中最具争议性的受益权功能,宪法学界一般持比较审慎的态度,例外情形主要有:从宪法保障人性尊严出发,可以推导出请求国家给予最低的生存底线的请求权;{24}或者通过“将社会国原则与平等原则相互搭配,从而赋予个人至少拥有享受‘既存’行政给付设施的请求权”。{25

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【参考文献】

{1}参见罗淳:《从老龄化到高龄化》,中国社会科学出版社2001年版,第40 -42页。

{2}参见《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》(第1号),资料来源:国家统计局网站http://www. statsgov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428 en/tjgb/rkpcg,访问日期为2011年6月11日。

{3}郭明政:《社会安全制度与社会法》,台湾翰芦图书出版有限公司1997年版,第1页。

{4}参见马与雄:《法国正式决定将退休年龄延长至62岁》,载《中华工商时报》2010年7月19日第4版。

{5}参见《西班牙退休年龄由65岁升至67岁》,载《新华每日电讯》2011年1月30日第1版。

{6}参见青风:《德国将逐步推迟退休年龄到六十七岁》,载《中国劳动保障报》2006年11月2日。

{7}参见曾毅:《试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性》,载顾宝昌、李建新主编:《21世纪中国生育政策论争》,社会科学文献出版社2010年版。

{8}参见2010年9月6日《上海市人力资源和社会保障局关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》,沪人社养发[2010]47号。

{9}参见林嘉主编:《劳动法和社会保障法》,中国人民大学出版社2009年版,第324页。

{10}参见孙乃翊:《从社会保险之财务处理方式论世代负担之公平性问题》,载《当代公法新论》(下),台湾元照出版有限公司2002年版。

{11}《人口与计划生育法》第23条规定“国家对实行计划生育的夫妻,按照规定给予奖励”。根据2011年新修订的《上海市计划生育奖励与补助若干规定》(沪府发[2011]24号),独生子女父母奖励费由每人每月2.5元提高到每人每月30元,且年老时一次性计划生育奖励标准提高到每人5000元。

{12}参见林万亿:《老年年金制度之建立》,载《月旦法学杂志》第28期。

{13}参见卓俊吉:《德国长期照护保险法制之研究》,台湾政治大学法律学研究所硕士学们论文,2003年提交。

{14}[日]住居广士主编:《日本介护保险》,张天民等译,中国劳动社会保障出版社2009年版,第3页。

{15}蔡维音:《社会福利制度之基础理念及结构》,载《月旦法学杂志》第28期。

{16}金炳彻:《欧洲社会保障制度的改革动态与发展趋势》,载《中国人民大学学报》2010年第5期。

{17}参见郭明政:《社会安全制度与社会法》,台湾翰芦图书出版有限公司1997年版,第261、262页。

{18}朱应平:《宪法中非权利条款人权保障功能研究》,法律出版社2009年版,第136页。

{19}参见陈新民:《论“宪法委托”之理论》,载《宪法基本权利之基本理论》(上),台湾元照出版有限公司2002年版。

{20}参见林来梵:《从宪法规范到规范宪法》,法律出版社2001年版,第221页。

{21}参见胡锦光主编:《宪法学原理与案例教程》,中国人民大学出版社2009年版,第268页。

{22}参见[德]罗伯特·阿列克西:《论宪法权利的构造》,张?译,载《法学家》2009年第5期。三年不开张,开张吃三年

{23}[日]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第12页。

{24}参见李建良:《基本权利的理念变迁与功能体系》(下),载《宪政时代》第29卷第2期。

{25}朱应平:《宪法中非权利条款人权保障功能研究》,法律出版社2009年版,第145页。

{26}张翔:《基本权利的双重性质》,载《法学研究》2005年第3期。

{27} See Robert Alexy,A Thoery of Constitutional Rights, translated by Julian Rivers, Oxford University Press,2002,pp.47-48.

{28}参见李建良:《论立法裁量之宪法基础理论》,载《宪法理论与实践》(二),台湾新学林出版股份有限公司2007年版。

{29}参见E鹏翔:《基本权作为最佳化命令与框架秩序》,载《东吴法律学报》第18卷第3期。

{30}参见朱应平:《追求行政权能配置最优化的三十年》,载《华东政法大学学报》2008年第5期。

{31}陈爱娥:《社会国的宪法委托与基本权保障》,载《公法学与政治理论》,台湾元照出版有限公司2004年版。

{32}周怡君:《社会政策与社会立法新论》,台湾洪叶文化事业有限公司2009年版,第72页。

{33}参见林万亿:《老年年金制度之建立》,载《月旦法学杂志》第28期。

{34}See Robert Alexy,A Thoery of Constitutional Rights ,translated by Julian Rivers, Oxford University Press, 2002, pp.66-67.

{35}孙乃翊:《从社会保险之财务处理方式论世代负担之公平性问题》,载《当代公法新论》(下),台湾元照出版有限公司2002年版。

{36}参见张志伟:《比例原则与立法形成余地》,载《国立中正大学法学集刊》2008年第24期。

{37}参见《西班牙退休年龄由65岁升至67岁》,载《新华每日电讯》2011年1月30日第1版。

{38}杨建顺:《论给付行政的法原理及实现手段》,载杨建顺主编:《比较行政法》,中国人民大学出版社2008年版。

{39}See Robert Alexy,A Thoery of Constitutional Rights, translated by Julian Rivers,Oxford University Press, 2002, p. 102.

{40}参见史柏年:《养老保险制度中经济支持与服务保障的一体化构建》,载《中国青年政治学院学报》2008年第3期。

{41}李鸿禧:《论老人基本人权之保障》,载《宪法与人权》,台湾元照出版有限公司1999年版。

{42}[日]大须贺明:《生存权论》,林浩译,法律出版社2001年版,第40页。

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