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【期刊名称】 《法学论坛》
略论地方性法规中《实施办法》的制定
【作者】 房磊【分类】 法理学
【期刊年份】 1990年【期号】 3
【页码】 11
【全文】法宝引证码CLI.A.110666    
  地方性法规是指有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的在本行政区域内具有法律效力的规范性文件。在地方性法规中有一类是国家有关法律有专门条款授权地方立法机关制定的实施办法,如《××省实施<中华人民共和国××法>办法》(以下简称《实施办法》)。这类《实施办法》在地方性法规中占的比例较大,调整的社会关系面较广,认真研究《实施办法》的制定,探讨《实施办法》制定中应遵循的立法原则和应注意的问题,对于提高地方立法在质量无疑将会起到积极的作用。
  一、制定《实施办法》应遵循的立法原则
  1、保证贯彻实施国家法律的原则
  《地方各级人大组织法》第8条和第39条在表述县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会的职权时都在第1项里明确规定:在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。保证国家法律在本行政区域内的贯彻实施是地方权力机关的一项首要职责。履行好这一职责主要是通过立法和法律监督来实现,因此保证国家法律在本行政区域内的贯彻实施也是地方立法的一个重要目的。由此可见实施办法这类地方性法规制定中首先遵循的一个立法原则就是(下标·保证贯彻实)(下标·施国家法律的原则)。这一原则要自始至终地贯穿于整个《实施办法》的制定中,并作为立法的指导思想在条文中加以明确规定。遵循这一立法原则,就要紧紧围绕国家法律的基本指导思想、立法原则,调整好地方的各种社会关系和经济关系,明确各部门、单位的权利、义务,保证国家法律在本行政区域内得到充分地贯彻实施。
  2、直接授权性原则
  制定这类地方性法规还应当遵循的一个原则就是(下标·直接授权性原则)。这类地方性法规的一个共同特点是有关国家法律中有明确规定授权地方立法机关制定实施办法。如《中华人民共和国集会游行示威法》第35条第2款明确规定“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法”、《中华人民共和国义务教育法》第17条第2款也规定“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本地区的实际,制定具体实施办法”,其他如《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国土地管理法》等法律中都有类似规定。如果国家法律未有明确授权,省、自治区、直辖市的地方立法机关则不可以随便制定。如《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国海关法》《中华人民共和国企业破产法》等,都未规定地方立法机关可以制定实施办法。以上这些法律的立法权限、调整社会关系的权限、法律规范内容等都在中央,地方立法机关不能作出规定,否则就是越权。如果认为确有必要通过制定地方性法律来保证贯彻实施,可由地方人大作出决议、决定。
  3、具体化原则
  为了保证国家法律更好地贯彻实施,真正发挥地方性法规的作用,实施办法在制定中还应遵循的又一个原则是(下标·具体化原则),即结合本地实际情况,将国家法律中的有关原则加以具体化,使法律规范更为明确易懂,便于执行。由于我国幅员辽阔,地区之间政治经济文化发展有差异,也不平衡,法律只能解决基本的、原则的问题,不能规定太细,否则难以在:全国施行。有些法律规范的内容可以在各地的《实施办法》中加以具体明确,以增加法律的可行性。而国家法律在授权实施办法的制定时就曾明确规定了“结合本地实际情况”。如《中华人民共和国集会游行示威法》规定了集会游行示威在国家机关、军事机关、广播电台、电视台等所在地举行或经过的,主管机关可以在附近设置临时警戒线。《实施办法》可以结合本地实际,对哪些国家机关、驻地军事机关适用此条作出明确规定。再如《中华人民共和国义务教育法》规定了省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况,确定推行义务教育的步骤。《实施办法》可以根据这个规定对本行政区域如何推行义务教育作出具体的方法步骤的规定。
  4、不相抵触原则;
  《宪法》和《地方各级人大组织法》都规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规。地方性法规这一(下标·不担抵触原则)在《实施办法》的制定中更应充分体现。它应当在立法的指导思想、基本法律原则、具体法律规范、各项法律制度租程序上都不得与宪法、法律、行政法规相抵触。它的目的和职能主要是执行国家法律,以执行性的目的职能为主,而不是以对国家法律进行必要补充的补充性目的职能为主。因此《实施办法》在内容上就要区别于以补充性目的职能为主的另一类地方性法规,如条例、规定等。后者在必要时可以在立法权限的范围内对国家法律未作规定的事项,作出一定“突破性”的规定,而前者则不具备这样的职能。在立法程序上,后者可以先国家法律而立,先地方后国家,先在地方取得一定经验后,再在全国范围内立法,如有些地方制定的《计划生育条例》, 《未成年人保护条例》等;而《实施办法》的制定只能是在国家立法之后,先国家后地方,根据法律的授权来制定。
  二、制定实施办法应注意的几个问题
  1、体例结构问题。
  根据国家有关法规的规定,《实施办法》、适用于对一项工作作比较具体的规定,因此它的体例结构不同于对某一方面的工作作比较全面系统规定的“条例”。条例一般采用章、条、款的结构安排

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