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【期刊名称】 《法学杂志》
中西方部门行政职权相对集中之比较与启示
【英文标题】 Comparison And Enlightenment About Relatively Centralized Department Administrative Power Between China And Western World
【作者】 石佑启【作者单位】 广东外语外贸大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 部门行政职权;相对集中;比较;启示
【期刊年份】 2010年【期号】 2
【页码】 36
【摘要】

“部门行政职权相对集中”是从中西方行政改革实践中提炼出的概念,西方国家与此相近的一个概念是“大部制”,它是西方市场化程度比较高的国家政府部门设置的主要模式。我国推行的部门行政职权相对集中及其大部制与西方国家的大部制在改革的动因、目标与内容上存有共性,在改革背景、具体措施和配套机制与制度建设上又存在差异。通过对二者的比较分析,以期对我国实行部门行政职权相对集中及大部制改革带来一些启示。

【全文】法宝引证码CLI.A.1158026    
  
  自20世纪70年代末开始,面对经济全球化、科技信息化、政治多极化、社会多元化的新形势,世界各国都在进行程度不同、方式各异的行政改革。这场改革肇始于英国,并随着世界政治、经济和社会的发展而不断扩展和深化,形成了一股全球化的改革浪潮,其重心是行政组织与人事制度改革。行政组织改革的一项重要内容就是推行大部制,这是与部门行政职权相对集中相类似的一种改革举措,可以说它是部门行政职权相对集中在组织层面上的体现。我国在20世纪90年代开始探索实施部门行政职权相对集中,并取得了阶段性成果,实施的领域在日益拓宽,同时也引发出了一些新的问题。本文试图对中西方的情况进行比较分析,总结西方国家大部制改革带给我国的启示,以期为我国部门行政职权相对集中及大部制改革的实践提供参考。
  一、西方主要国家有关部门行政职权相对集中之考察
  1.英国。英国被认为是当代行政改革的先驱,内容的广泛性和全面性是英国公共行政改革的一个特点。20世纪60年代,英国就出现“大部”的萌芽,1964年英国议会通过《国防职能转移法》,根据该法,英国将原有的国防部、海军部、陆军部和空军部合并为新的国防部;1966年将保险与抚恤金部、国家救济金局合并成为社会保障部,1968年将卫生部并入,成立卫生和社会保障部;同年,外交部和联邦事务部合并为外交和联邦事务部;1970年住房和地方政府部、公共建筑与工程部、运输部合并为环境事务部,贸易部和技术部合并为贸易与工业部,海外发展部并入外交与联邦事务部。经过历届内阁的不断调整,现在共设置核心机构18个。大部制较好地解决了相同职能的分工合作问题,在实践中发挥了重要作用。英国政府还于1988年开始推行“下一步行动计划”。“下一步行动计划”的核心内容是将政府的决策制定职能与行政执行职能分离,成立行政执行机构履行行政执行职能,以改进管理和对公众的服务,实现执行职能的聚合,提升行政执行的效率。
  2.美国。美国自1776年建国以来,为了控制政府机构数量的增加,适应其经济社会发展的需要,陆续实施了一系列的行政改革。20世纪80年代末以来,美国政府进入了具有转型意义的新一轮行政改革浪潮时期,这次改革又可分为80年代与90年代两个不同阶段。[1]1977年美国设立了能源部,接管了在能源领域已存在的几个政府机构的职责。1993年克林顿政府上台后,积极推行压缩政府规模、裁剪联邦雇员及放松管制的改革,将政府部门的一些机构建制转移出政府,将部门职能进行重组整合。这场改革也被称为“重塑政府”的改革。这对精简机构人员、减少行政开支以及提升行政效率起到了巨大的作用。美国目前联邦政府一级仅有15个部,各部分工明确,覆盖了外交、经济、安全、内政等各个方面。
  3.法国。由于受当代行政改革浪潮的影响和冲击,加上法国国内长期的高度中央集权体制带来的弊端,从20世纪80年代开始,法国也和其它欧洲国家一样,开展了名为“现代化运动”的公共行政改革。只不过当代法国的行政改革相对于英美国家的激进式改革而言,显得较为稳健与温和。法国每一届新政府上台,都会对原有的部门设置进行调整,且基本遵循了大部门体制的模式。从戴高乐建立法兰西第五共和国至今,总理内阁的部门数量均在15至20之间。本届政府在萨科齐于2007年当选总统并任命菲永担任总理后,宣布中央政府由15个部组成,其中经济、财政与就业部和环境、发展与海洋部等,均为典型的大部门。
  4.日本。二战以后,针对不同时期存在的具体问题,日本政府进行了多次有针对性的行政改革。其中,池田勇人内阁于1961年成立了临时行政调查会,史称“第一次临时行政调查会”,该组织于1964年提出了以改革和加强政府的综合协调职能,控制行政机构过分膨胀等为主要内容的“关于行政改革的意见”的咨询报告。铃木善幸内阁在1981年专门成立了“第二次临时行政调查会”,该机构提出了设立综合省厅的设想,国会于1984年审议撤销了人事院、行政管理厅,正式组建了总务厅。日本国会于1998年通过了《中央省厅改革基本法》;1999年日本国会又制定了《中央各省厅设置法》;2001年I月,森喜朗首相亲自担任改革大臣,实施“大省厅”(即大部制)改革。这次改革以执政党的施政纲领、政策目标、职能相近度以及利益的相关度为标准,以克制“部门主义”为目标,对内阁的各部委进行重新整合、协调,使政府职能的履行达到较为理想的状态。通过改革,日本政府内阁由原有的1府22省厅改为1府12省厅。其中除外务省、法务省、防卫厅、环境省、农林水产省、国家公安委员会6个部门保持不变外,其余的6个省厅均为原有部门合并或改组而成,一共精简了10个部门。即使是没有被精简的部门,内部也进行了大幅调整。[2]
  二、我国有关部门行政职权相对集中的制度与实践
  我国自20世纪90年代以来,开始探索和践行以重新整合行政权为内容的政府机构改革,即通过转变政府职能与整合部门行政职权的“内涵式”改革来实现精简、统一效能的目标,以从根本上解决多头执法与管理低效等问题。
  (一)行政处罚权相对集中制度的确立与发展
  为了解决执法机构林立、职能交叉,加之受利益驱动而出现多头处罚与重复处罚等问题,我国于1996年颁布的《行政处罚法》确立了相对集中的行政处罚权制度,该法第16条规定:“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

打遮阳伞就显得很娘


  1996年4月国务院发布的《关于贯彻落实实施<中华人民共和国行政处罚法)的通知》正式使用了“相对集中行政处罚权”这一概念。1999年11月国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》要求在总结相对集中行政处罚权试点经验的基础上,扩大试点范围。2000年9月国务院办公厅发布的《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(63号文件)列举了在城市管理领域可以集中行使的行政处罚权类型,规定了特定条件下经国务院授权省级人民政府有权决定在本地区开展相对集中行政处罚权的试点工作。2002年8月国务院发布的《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(17号文件)指出,进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟,并提出了具体要求。与此同时,实行相对集中行政处罚权试点的城市也颁布了相应的行政规范性文件。至此,相对集中行政处罚权的试点城市日益增多,适用对象和范围在不断扩大。
  (二)城市行政综合执法方式的采纳和演进
  为解决城市管理领域存在的分散、多头执法并带来的执法低效问题,一些地方开始采纳和实施联合执法方式。但是,由于联合执法注重的只是行政执法机构形式上的重组,未重新配置部门行政执法权,它并不能从根本上解决多头执法、重复执法等问题。因此,以相对集中行政处罚权为核心内容的行政综合执法方式应运而生。
  然而,在城市行政综合执法方式实施的初始阶段,实务界常将“行政综合执法”与“相对集中行政处罚权”混用。直到2000年7月国务院法制办在深圳召开了“全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会”,会议决定,国务院法制办在今后复函中不再使用“城市管理综合执法”概念,统一使用“相对集中行政处罚权”概念。2002年9月《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实施综合行政执法试点工作意见的通知》又使用了“综合行政执法”的提法。尽管如此,行政综合执法仍然没有在法律、法规层面上表述,实施行政综合执法的配套机制建设明显滞后,这也是行政综合执法实行至今仍受到人们质疑的重要原因。
  (三)行政许可权相对集中制度的确立及运行
  相对集中行政许可权制度的确立不是偶然的,它和相对集中行政处罚权制度一样,都是为了解决行政执法实践中存在的问题,具体地说,是为了消除行政许可领域大量存在的“三乱”现象,即行政许可设定乱、实施依据与主体乱和许可程序乱。2003年8月27日召开的十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政许可法》,该法第25条确立了相对集中行政许可权制度,其目的是通过行政许可权相对集中,减少现存的行政执法机构数目,从而提升行政许可的效率,从根本上解决多头许可、许可冲突等问题。
  《行政许可法》第25条所确立的相对集中行政许可权制度在内容方面与相对集中行政处罚权规定基本相同,而此前实务界并未有相对集中行政许可权的探索与实践,这使得相对集中行政许可权制度所受到的关注远不及相对集中行政处罚权制度。我国应积极加强相对集中行政许可权的配套制度建设(如政府机构改革、执法队伍建设及其保障机制等),充分发挥相对集中行政许可权制度的实效。
  (四)大部制改革的启动与推行
  党的十七大报告提出“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”;2008年政府工作报告在关于深化政府机构改革部分亦指出,这次国务院机构改革方案,主要围绕转变职能,合理配置宏观调控部门的职能,调整和完善行业管理机构,加强社会管理和公共服务部门,探索实行职能有机统一的大部门体制;针对职责交叉、权责脱节问题,明确界定部门分工和权限,理顺部门职责关系,健全部门间的协调配合机制;;2008年2月27日,中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,拉开了新一轮的国务院机构改革与行政体制改革的帷幕。所谓“大部门体制”,简称“大部制”,是指在政府部门设置中,按政府综合管理职能,将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中

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