查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学杂志》
关于地方重复立法问题的思考
【副标题】 正确理解并遵循立法的科学原则
【英文标题】 Thinking About Problems Of The Local Repeated Legislation
【作者】 任尔昕 宋鹏【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 立法学【中文关键词】 地方立法;重复立法;立法的科学原则
【期刊年份】 2010年【期号】 9
【页码】 90
【摘要】

我国一些地方立法在内容和结构上都大量重复中央立法或其他地方立法。有些地方立法人员的知识结构和思维方式的不足、对立法权限的理解偏差、立法审查体制对立法责任的忽略是造成地方立法重复的主要原因。解决地方重复立法的问题需要正确理解立法的科学原则,并进行立法科学原则的制度化探索,建立包括静态和动态的完整、系统的立法科学制度措施,提高立法科学原则的实践操作性,才能有效解决地方重复立法问题,提高地方立法的质量。

【全文】法宝引证码CLI.A.1157990    
  一、地方重复立法的现实存在
  地方立法,是相对于中央立法而言的,是指特定地方的特定的国家政权机关,依法制定和变动效力不超过本行政区域范围的规范性法律文献活动总称。[1]出于对民族自治立法和特别行政区立法特殊性质的考虑,地方立法是指一般意义的地方立法,包括两部分:第一,基于地方立法权而产生的省,自治区,直辖市人大及其常委会指定的地方性法规和较大的市人大及其常委会制定的地方性法规;第二,地方行政立法权下产生的省,自治区,直辖市人民政府制定的地方政府规章和较大的市的人民政府制定的地方政府规章。地方立法的制定和实施可以使宪法,法律和行政法规的规定具体化、细致化,使其得以有效实施。地方立法对地方特有的问题进行创新性规定,健全了地方法制,完善国家的法律体系。《立法法》颁布实施以来,地方立法的数量日益增多,我国的社会主义法制建设也取得了丰富的成果。
  但是,近年来在地方立法中出现了大量的重复立法问题,主要表现在以下两个方面:
  第一,在内容上,有些地方立法直接重复或基本重复上位法,有些地方立法则大量重复其他同类地方立法。如,《甘肃省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》20条规定:“妇女享有与男子平等的劳动权利。各单位在录用职工时,除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位以外,不得以性别为由拒绝录用妇女或者随意提高录用妇女的标准。”是对于我国《劳动法》13条的直接重复,并未结合甘肃省妇女就业的实际情况进行有特色或具体的细则规定。又如,《浙江省劳动保障监察条例》规定:“劳动保障行政部门之间对管辖有争议的,应当报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖”。这一规定与国务院《劳动保障监察条例》13条第2款“劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的,报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖”的规定是相同的,[2]并没有对管辖争议的解决做出具体的实施性规定。
  第二,在结构形式上,有些地方立法重复上位法或其他地方立法文件,求大求全。比如,《甘肃省林地保护条例(草案)》、《安徽省林地保护条例》、《湖北省林地管理条例》在章节体例上与《森林法》和《土地管理法》保持一致,造成了结构性重复。
  我国地域辽阔,各地的自然条件、风俗习惯十分复杂,经济、政治文化发展不平衡,地方立法能够准确的反映本地区的具体情况和实际需要。具体性、实践性、可操作性是地方立法的重要特征。“地方立法的主要任务之一,就是要用地方立法的形式,补中央立法的不足,反映地方之需求。地方立法,贵在有地方特色。”[3]地方重复立法使地方立法丧失了地方特色,丧失了对于本地区实际问题的针对性,无法反映地方多样化的实际情况,阻碍了社会主义法治的实现。
  二、地方重复立法产生的原因好饿但是不想动
  (一)我国有些地方立法人员的知识结构和思维方式问题
  1.有些地方立法人员将立法数量、立法规模作为自身的“政绩工程”。不论本地区是否需要该地方立法,一律立项起草。中央有的我要有,别处有的我也要有。“为了立法而立法,为了简单追求速度或相互攀比而立法,走立法的跃进主义”,[4]结果造成地方立法与上位法和其他地方立法的大量重复。
  2.有些地方立法人员对于地方立法的创新作用认识不足。立法人员不能深入调查研究,无法充分了解本地区的经济、文化、风俗民情的特殊情况,无法进行针对本地区的立法创新,只能重复搬抄法律、行政法规和其他地方立法。认为大而全的地方法规才能体现中央立法的精神。
  3.有些地方立法人员固守传统的“政府管理”思维,认为地方立法就是地方政府的政府规章,不重视地方人大及其常委会在地方立法体制中的重要作用。
  4.有些立法人员缺乏立法的经济学常识,对于立法的成本和收益问题缺乏考虑。
  (二)对我国立法体制和地方立法权限的解读不足
  有些地方立法者认为,地方立法重复的产生是我国立法体制的正常要求,认为上位法的规定就是前提,地方立法不能超出上位法的内容范围。如果强调地方特色的立法内容,就是与中央立法相抵触。因此,为了维护法制统一,地方立法必须采取保守的立法原则,做到与中央立法完全同一、保持完全一致,不能进行地方创新性立法。哪怕仅仅是重复照搬,也不愿强调根据地方实际去制定地方性法规和地方政府规章。
  这其实是对我国立法体制的解读不足。“立法体制是有关立法权限划分所形成的结构和制度。不是所有的国家机关都有权立法。有权立法的国家机关中,也不是所有的立法主体都具有同样的立法权限。”[5]宪法和法律为不同的立法主体设定不同的立法权限。每个主体都在自己的权限范围内制定规范性法律文件。我国的立法体制可以概括为“一元二级多层次多分支”的体制。[6]我国立法是在统一的宪法下,统一由最高权力机关规范的活动,全国只有这一个核心,这就是“一元”。根据我国《宪法》的规定,我国的立法分为中央和地方两部分。中央和地方之间存在等级关系,地方立法从属于中央立法,这就是“二级”。“多层次”是指无论在中央立法中还是地方立法中存在不同级别的机关和机构的立法。“多分支”是指在人大及其常委会外,还存在行政机关立法,特别行政区立法等。[7]
  《立法法》对地方立法权限的规定有严密的体系性。我国是单一制的国家,地方的权力都来自于中央授权。《立法法》中明确列举了全国人大及其常委会专属立法权,即只能由中央立法保留的事项,如国家主权,犯罪和刑罚等,无论国家是否制定法律,地方立法在制定过程中都不得涉及。对于中央专属立法权限以外的事项,地方可以进行立法。《立法法》强调了《宪法》和《地方组织法》中关于制定地方立法所应遵循“不抵触”原则。
  “不得与宪法,法律,行政法规相抵触”是指地方立法既不得与宪法,法律,行政法规的规定的具体条文相违背,同时也不得与宪法,法律,行政法规的原则、立法精神、立法本意相冲突。不能僵化理解“不抵触”原则。地方立法既有从属性,又有自主性。地方立法权主体可以在自己的立法权限内,自主地制定地方立法。“不抵触”并不是要把地方立法完全局限在中央立法的内容之下。“不抵触”不是要求地方立法对中央立法进行照搬,“不抵触”更不是指地方重复立法。
  (三)我国立法审查体制对立法责任的追究机制缺失
  立法监督是依照法定程序,对立法主体制定规范性文件的过程及对该规范性文件进行监督,[8]既包括对立法活动过程的监督,也包括对立法结果的监督。立法监督可以有效地制约违法立法,维护法制统一,同时也可以对立法权进行有效控制。立法监督还可以提高立法质量,使立法更加合理科学。立法监督机关可以对不合理不科学的立法比如重复立法进行效力否认和撤销。
  对于地方立法的审查,我国的立法监督机制很特殊,采取了事先审查和事后审查并行的机制。
  1.对地方立法的事先审查。较大的市的地方性法规需要报省、自治区的人大常委会批准。在此过程中,省、自治区的人大常委会要对该地方性法规进行合法性审查,也就是审查该文件是否与宪法、法律、行政法规和省、自治区的地方性法规有无抵触。若存在抵触,则该地方性法规无法生效。
  2.对地方立法的事后审查。首先是“主动改变或撤销”的审查机制:地方人大认为本级人大常委会的立法不适当,可以进行改变或撤销;上级行政机关认为下级行政机关的立法不适当的,可以改变或撤销;人大常委会认为下一级权力机关的立法不合法的,可以撤销;地方人大常委会认为本级人民政府的立法不适当的,有权撤销。其次,是“被动的改变和撤销”的审查机制:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省级的人民代表大会常务委员会认为地方性法规同宪法或者法律相抵触而不合法的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查要求,由常务委员会的专门委员会进行审查、提出意见;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也可依此向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查建议。
  在立法审查实践中,为了杜绝地方立法抵触中央立法的情况出现,审查机关始终对被审查的地方立法制定机关形成一种心理和现实上的压力。现行的立法审查机制偏重于立法权限的、立法程序、立法监督的制度规定,但并未对立法者的立法责任有所规定。如果地方立法创新不当,抵触了中央立法,即会有被撤销的风险。相反,地方立法者不进行立法创新,而进行大量重复立法、浪费立法资源却不会被追究相关的立法责任,这种“上紧下松”的现实就使得立法资源的浪费得不到有效的追究和控制,地方重复立法的现象因此大量存在。
  三、探索立法科学原则的制度化,解

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1157990      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多