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【期刊名称】 《中国司法鉴定》
健全统一司法鉴定管理体制的实施意见的历程及解读
【英文标题】 Evolution and Interpretation of the Implementation Opinion to Improve the Unified ForensicAppraisal Administration System
【作者】 郭华【作者单位】 中央财经大学法学院
【分类】 司法鉴定学
【中文关键词】 司法鉴定;统一管理体制;非正常死亡鉴定;司法鉴定分类管理;司法鉴定标准委员会;司法鉴定选择委托程序
【英文关键词】 forensic appraisal; administration system; implementation opinion; process of reform; content interpretation
【文章编码】 1671-2072-(2017)05-0001-07
【文献标识码】 A doi:10.3969/j.issn.1671-2072.2017.05.001
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 1
【摘要】

健全统一司法鉴定管理体制的实施意见作为深化司法鉴定管理体制改革的指引性政策文件,对司法鉴定管理体制改革具有继往开来的功能。其在“指导思想、基本原则”、“健全司法鉴定资格统一管理制度”、“切实保障司法鉴定客观公正”、“加强司法鉴定管理和监督”、“加强对司法鉴定行业发展的支持与保障”等方面作出了方向性要求。在执行过程中应该正确认识、准确理解、全面诠释,相关职权部门应当同步制定落实和执行措施,并协同推进,以期保障其有效贯彻并发挥作用。

【英文摘要】

The “Implementation Opinion to Improve the Unified Forensic Appraisal Administration System” is a guiding policy document to deepen the reform of the forensic appraisal administration system. It made the directional requirement in the aspects of “the guiding ideology and basic principles”,“improving the unified administration system for forensic appraiser qualification”,“effectively safeguarding the objectiveness and impartiality of forensic appraisal”,“strengthening the administration and supervision system of forensic appraisal”,“strengthening the support of forensic appraisal industry development”. To make it effectively implemented and play its role, we should correctly understand it and comprehensively interpret it in the course of execution; relevant authorities should enact and execute measures to ensure its implementation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229752    
  
  中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了由中央深化改革领导小组审议通过的《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》是继我国司法鉴定体制改革具有里程碑意义的2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)后的又一次有关统一司法鉴定管理体制改革重要的政策性、纲领性、方向性指引文件,相对《决定》作为司法鉴定管理体制的法律性文件而言,具有承上启下、继往开来的功效。因此,正确认识、全面理解和准确解读、完整诠释《意见》,对于《意见》的执行具有特别重要的意义。
  1《意见》生成的历程与嬗变
  我国统一司法鉴定管理体制源于2004年中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》(中发[2004]21号)(简称“中央21号文”)。“中央21号文”提出了“建立统一司法鉴定管理体制”的改革目标。为了加强对司法鉴定人和司法鉴定机构的管理,适应司法机关和公民、组织进行诉讼的需要,保障诉讼活动的顺利进行,2005年全国人大会同有关部门在充分调研和总结经验以及征询最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和专家、学者意见的基础上,借鉴国外经验,根据中央关于司法鉴定统一管理体制的精神,制定了《决定》。《决定》作为法律性文件对统一司法鉴定管理体制建立、形成具有里程碑的意义。
  《决定》不仅解决了司法鉴定人和司法鉴定机构登记制度不统一问题,还解决了司法鉴定与审判工作职能不分等影响司法鉴定客观性、科学性和准确性以及司法活动的公正与效率问题。然而,在统一司法鉴定管理体制进一步深化过程中又遇到了一些体制机制上的障碍。这些体制机制上的障碍不仅反映出现有鉴定秩序亟待法律调整,也折射出司法鉴定体制现有法律规范的不足,更凸显司法鉴定管理体制机制改革过程中的不健全。这些问题触发了学者对改革的省察,也引发相关部门对改革的反思,人们难免会扪心自问,是构建统一司法鉴定管理体制本身出了问题,还是与这一体制的相关制度机制不衔接阻碍了改革而出现了节外生枝的问题,抑或改革偏离了方向?是毅然坚持深化改革还是改变路径另起炉灶?何去何从已成为统一司法鉴定制度改革与完善面临的抉择。在这需要抉择的关键路口,2014年10月,中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在提出了全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的同时,还强调了“健全统一司法鉴定管理体制”和“完善证人、司法鉴定人出庭制度”。2015年初,中共中央办公厅在《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》(中办发[2015]6号)中进一步明确了国务院司法行政部门作为第一牵头单位应“提出健全统一司法鉴定管理体制试点方案”的改革工作任务。
  国务院司法行政部门根据中央的要求,2015年组织专家调研统一司法鉴定管理体制存在的问题,调研健全统一司法鉴定管理体制与其他司法制度改革同步进展情况,并委托专家、学者提出健全统一司法鉴定管理体制试点方案(专家建议稿)。2015年11月,专家、学者通过调研、座谈与论证,提出了“健全统一司法鉴定管理体制试点方案(专家建议稿)”。《试点方案(专家建议稿)》坚持以问题为导向,坚持以确定的司法改革取向为目标,坚持以创新改革为基本思路,以健全统一司法鉴定管理体制为核心,力求解决影响、制约和阻碍统一司法鉴定管理体制健全的问题,希冀达到积极稳妥推进健全统一司法鉴定管理体制改革的预期目标。
  随着党的十八届“三中全会”、“四中全会”提出的五十多项的司法改革任务大部分已经完成,况且分“三批”进行的“试点工作”已在全国范围内推开,全面深化司法体制改革进入了“决战之年”。由于司法改革的紧迫性,且第三批进行的“试点工作”未将司法鉴定改革问题列入范围,中央决定“健全统一司法鉴定管理体制试点”改为“健全统一司法鉴定管理体制的实施意见”。司法部根据中央要求,及时组织召开了有中央政法委、全国人大常委会法律工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部等部门以及部分专家、学者参加的关于“健全统一司法鉴定管理体制的实施意见”(征求意见)座谈会以及研讨会,经过三次会议研讨以及多次征求意见后,形成了“关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见”稿。2017年3月17日,中央政法委员会第二十九次全体会议暨中央司法体制改革领导小组专题会议上审议了“关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见”。3月30日,司法部根据会上审议意见以及会后中央司法体制改革领导小组办公室的意见,对《意见稿》进行了再次修改,形成了“司法部关于《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》修改情况的请示”,并附有《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》以及《关于〈关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见〉的说明》。7月19日,中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》。会议指出,司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度。健全统一司法鉴定管理体制,要适应以审判为中心的诉讼制度改革,完善工作机制,严格执业责任,强化监督管理,加强司法鉴定与办案工作的衔接,不断提高司法鉴定质量和公信力,保障诉讼活动顺利进行,促进司法公正。《意见》共分为“充分认识健全统一司法鉴定管理体制改革的重要意义”、“指导思想、基本原则”、“健全司法鉴定资格统一管理制度”、“切实保障司法鉴定客观公正”、“加强司法鉴定管理和监督”、“加强对司法鉴定行业发展的支持与保障”、“加强组织领导”等七个部分。其内容相对《决定》而言,在司法鉴定管理体制改革上无论是深度还是宽度上均具有特别重要的意义。
  2《意见》的主要变化与总体评价
  全国人大常委会《决定》属于确立与实施统一司法鉴定管理体制的法律性文件,《意见》是推进统一司法鉴定管理体制完全形成的政策性文件,是在《决定》确立统一司法鉴定管理体制框架下的进一步推进、深化与完善,是继《决定》后对司法鉴定体制改革具有决定性意义的方向性改革方案。《意见》与《决定》相比主要有以下变化。
  2.1《意见》的主要变化北大法宝
  (1)在指导思想上强调重点不同。《决定》强调社会司法鉴定机构的社会服务性,没有明确其公益属性;《意见》不仅将司法鉴定制度作为司法保障制度,而且将公益属性作为司法鉴定的基本属性之一,要求形成不同类型司法鉴定机构优势互补、持续发展的司法鉴定公共服务体系,并要求加强政府对司法鉴定的支持以及完善相关保障政策,增加了将国家公诉、公民非正常死亡处理、行政执法和应对重大事件等鉴定纳入政府购买服务指导性目录。
  (2)在司法鉴定资格上强调司法鉴定人和司法鉴定机构的分类管理。《决定》对不同类别的司法鉴定人规定了相同的准入登记条件,没有作出不同类别上的区分,对司法鉴定人的实际鉴定能力未纳入验证及评价体系。《意见》要求“科学设置、细化各类别司法鉴定人和司法鉴定机构的准入条件”,建立完善鉴定执业能力考核制度和司法鉴定机构准入专家评审制度,确保司法鉴定人和司法鉴定机构具备与从事鉴定活动相适应的条件和能力。
  (3)在统一管理上强调统一执业规则、司法鉴定标准等。《决定》要求司法鉴定人和司法鉴定机构“遵守技术操作规范”,没有明确这些技术操作规范由谁制定,制定要遵循何种程序等。《意见》不仅明确了统一司法鉴定通用程序规则和建立不同类型、不同种类鉴定的程序规则体系,而且要求成立国家司法鉴定标准化委员会,加快建设一套结构合理、满足需要的司法鉴定标准体系。另外,针对死因鉴定问题,专门强调完善公民非正常死亡法医鉴定管理制度。
  (4)在监督和保障上,《意见》在《决定》规定的行政责任、刑事责任的基础上增加了“建立司法鉴定过错损害赔偿制度”,从而完善了司法鉴定的民事、行政、刑事责任体系。同时还增加了司法鉴定执业责任保险制度,强调了司法鉴定的公开性等内容。
  2.2《意见》出台对健全统一司法鉴定管理体制具有特别重要的意义
  (1)从理论上分析,《意见》是推进统一司法鉴定管理体制的政策性纲领,通过贯彻健全统一司法鉴定管理制度将会促进中国特色社会主义司法制度不断完善,在创新司法鉴定管理制度的同时,还能够为国外鉴定制度或者专家证人制度改革提供中国在司法鉴定上的经验和中国在司法鉴定体制机制上的智慧。
  (2)从制度建设上考察,司法鉴定制度作为司法制度的重要组成部分,通过《意见》健全统一司法鉴定管理制度,能够实现司法鉴定管理制度的规范化、法制化、科学化,有利于厘清司法鉴定管理、实施、适用等不同环节上的职权配置以及相关权利保障,这对促进司法鉴定制度文明将发挥重要作用。
  (3)从深化司法改革的视角看,通过《意见》推进统一司法鉴定管理体制完全形成,对于推进以审判为中心的诉讼制度改革、全面贯彻证据裁判规则,完善司法鉴定人出庭制度,帮助司法机关准确地查明案件事实,实现司法公正具有特别重要的价值。同时,这又可避免因事实不清导致的冤案以及引发一些影响司法权威的问题。
  (4)从社会科技发展的视野看,通过《意见》健全统一司法鉴定管理体制,从而保障先进的科学技术以及成熟的专门知识在司法鉴定得以运用,实现现代科技应用与司法制度的有机结合,使得司法鉴定可靠性、可信性不断增加,从而提高司法公信力,确保取得人民满意的司法改革实效。
  3《意见》的主要内容与解读
  《意见》对于司法鉴定管理体制的定位具有本质性的突破,打破了以往简单定位“法律服务”性质的界定,将其确认为“司法保障制度”,这种定位不仅准确,而且其意义重大。因此,认识与理解《意见》应当以司法鉴定制度作为司法保障制度作为逻辑起点,对其的解释不得脱离这一新的定位,更不能作出任意诠释,以免在执行中出现偏差。《意见》主要内容包括以下几个方面。
  3.1侦查机关司法鉴定机构纳入健全统一司法鉴定的名册管理
  《意见》确立了健全侦查机关司法鉴定人和司法鉴定机构登记管理工作机制,对司法鉴定人和司法鉴定机构实行分类管理;明确了侦查机关司法鉴定人和司法鉴定机构由侦查机关进行资格审核和管理,由司法行政部门统一编制名册并公告。这一内容既体现了侦查活动中鉴定的特殊性,又兼顾了我国的国情和诉讼制度的现实,同时延续《决定》规定的侦查机关根据侦查工作需要可以设立司法鉴定机构的法律要求,更为重要的是,保障了司法行政部门通过名册登记来履行主管全国司法鉴定人和司法鉴定机构登记管理工作的职责,确保统一司法鉴定管理体制在侦查机关设立的司法鉴定机构问题上得以推进。
  基于打击犯罪的便利、鉴定资源的匮乏,我国早期的司法鉴定机构采用了司法鉴定人和司法鉴定机构的公务员化和职权化。职权机关均设立司法鉴定机构,这些司法鉴定机构在侦查实践中发挥了重要的作用。随着司法理念的变迁、诉讼制度的改革、诉讼职能的变化与司法程序公正的要求,这种自设自管体制越来越受到现代司法观念的冲击以及程序正义的挑战,这种组织架构尽管在侦查实践中发挥了作用,却因人们对侦查机关鉴定与追诉职能的冲突导致一些怀疑、质疑,影响了侦查效率问题,给侦查机关带来一些不应有的负面影响,将侦查机关司法鉴定人和司法鉴定机构作为健全统一司法鉴定管理体制改革的内容无疑是解决上述问题的良策,体现了以问题为导向的改革思路,对于落实以审判为中心的诉讼制度改革以及证据裁判规则具有重要的保障作用。
  (1)从司法鉴定的实践看,2005年我国司法鉴定体制改革前曾因当事人的近亲属怀疑公安机关的鉴定,出现从地市公安局到公安厅再到公安部的“五次尸检、六次鉴定的”湖南“黄静裸尸鉴定案”。
  2005年我国司法鉴定体制改革后,贵州瓮安赵淑芬死亡案件经历了“三次尸检”不仅没有解决问题,相反,

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