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【期刊名称】 《法学研究》
地方预算参与的法治进路
【作者】 陈治
【作者单位】 西南政法大学经济法学院{副教授},中国财税法治研究院{研究员}
【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 地方预算参与;预算民主;预算参与权;预算法
【英文关键词】 local-level budgetary participation,budgetary democracy,right to budgetary participation,budget law
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 53
【摘要】

相对于预算法层面的制度缺失,预算参与在地方的法治化探索中呈现出丰富多元的发展格局,形成了预算决策参与、预算执行参与和预算问责参与三种法治进路。地方在自发进行制度创新方面显示出能动姿态,提供了完善预算参与法治建构、实现预算治理与预算民主理念的经验范本及具体途径。但是,地方预算参与法治进路也面临因外部制度障碍与自身局限带来的运行限度。要克服法治改革固有的路径依赖,扩展地方预算参与的制度经验,还面临诸多困境。在发挥地方驱动制度变迁的优势基础上,预算法应有针对性地进行自上而下的调整,克服预算参与的制度创新障碍、确立统一的预算参与权利依据并推广预算问责参与法治化。

【英文摘要】

In the process of exploring the construction of the rule of law at the local level,China has developed three approaches to budgetary participation: participation in budgetary decision-making,participation in the execution of budget and participation in the accountability process. Spontaneous institutional innovations at the local level provide helpful experiences and concrete ways of constructing the legal system of budgetary participation and realizing the ideas of budgetary governance and budgetary democracy. However,local-level budgetary participation is faced with external institutional obstacles and internal limitations as well as difficulties in overcoming the inherent path dependence of legal reform and expanding the institutional experience of local-level budgetary participation. The budget law should make targeted top-down adjustments to overcome obstacles to institutional innovation in budgetary participation,establish a unified basis of the right to budgetary participation,and bring the participation in budgetary accountability process onto the track of the rule of law. China should explore in a deep-going way the institutional resources of local-level budgetary participation and comprehensively examine their values and limitations,so as to rediscover the driving forces behind and explore the possible approaches to the reform of system of budgetary participation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229711    
  一、地方预算参与的法治进路:一个预算制度变迁的微动力视角
  以1994年的分税制改革为起点,中国预算制度变迁呈现出明显的从中央到地方、自上而下的演进特征。部门预算改革、政府采购改革、国库集中收付改革、政府收支分类改革、预算绩效改革、中期财政规划改革等一系列具有标志性意义的制度变迁都是在中央政府主导下完成的。对于一个要尽快实现从缺乏规范控制的“前预算时代”向透明规范的“预算时代”[1]转型的国家而言,集中政府权威、达成令行禁止的一致性行动无疑是必要的,但其局限性不容忽视。目前改革重心较多集中在行政内部的预算技术(如政府收支分类改革)、预算程序(如国库集中收付改革)、预算管理(如预算绩效改革)层面。随着人大预算审批监督机制的调整完善,“一边倒”式的行政内控改革有所改观,行政外部的公权制衡作用逐步突显,但反映预算本质——实现公共信托责任的预算参与制度始终未受到足够重视。就本质而言,预算是作为受托人的国家通过对公共信托财产的分配利用,最大限度实
  现信托人利益的基本方式。这就决定了预算运行过程不应由受托人封闭操作,而应保持开放,吸纳预算参与。“预算参与”描述的是预算运行过程向传统公共权力主体之外的社会力量开放,促使有不同偏好和诉求的主体对预算事务施加影响的状态。需要说明的是,笔者用“预算参与”概念指代在预算运行各环节发生的、涉及多元主体的参与情形,只要是传统公共权力主体之外的社会力量介入并对预算事务产生一定影响的情形都可纳入预算参与的范畴。基于这一语境设定,本文未将“参与预算”或者“参与式预算”作为核心语词。[2]从“参与预算”的概念中可以引申出对“谁”参与的关注,而学界目前对“参与预算”概念的使用一般是和公众参与主体联系起来,并形成一个固定搭配结构,即“公众参与预算”。[3]但事实上,预算运行过程中的参与主体并不限于普通公众,还包括市场主体和社会组织。“参与式预算”的概念将关注焦点从“谁”参与转移到参与的“预算事项”上,[4]但传统意义上的参与“被限定在政策制定或决策上”,而新的参与内涵“更加强调对政策执行的参与,强调进入公共项目的实际管理过程”乃至“共同生产公共产品”。[5]参与者有机会承担政府职能,分享政府预算资金,由此改变了传统的集中于政府内部的预算执行格局。同时,行政内控式的问责也与社会参与结合,形成预算社会问责。[6]可见,预算决策、预算执行与预算问责均可成为预算参与的事项范围。笔者采用“预算参与”概念,以全面涵盖参与主体多元化与参与事项多维度的特点。
  既有的预算制度变迁集中于公权主体内部,而对公权主体之外的其他主体的预算地位及权责缺乏必要回应。一方面,行政内控改革“在一定程度上修补了传统的公共预算与财务管理体系的漏洞”,在“改进预算技术、完善预算程序方面取得较大进展”,[7]但“并未为公民和服务使用者开放真正的发言权机制,而在逻辑上隐含了偏离公共支出管理改革核心命题(强化公共信托责任)的风险”,[8]其合法性受到质疑。另一方面,公权制衡力量的强化固然有利于实现信托责任的目标,但也可能因代表广泛性不足而“异化为反向控制人民利益表达的手段”。[9]
  这种以预算参与为切入点进行的反思性研究为重新审视预算法治的完善方向提供了有益启示。那么,如何将预算参与从一种价值观念落实到法治建构的实践层面?现有研究倾向于自上而下地寻找制度变迁的推动力。[10]这一思路实际上又将预算参与带入既有的制度变迁进路的窠臼中,忽视了对地方预算参与制度资源的挖掘与利用。“地方是规则制度的主要创新者”,[11]这是过去三十多年诸多领域法治改革得出的基本经验。同样在预算参与领域,一些地方乡镇或区县提供了具有代表性、示范性的制度创新模式。预算参与较多发生在省级以下的地方行政区域,究其原因,既有政绩、声誉等多种目标因素的诱导作用,[12]也有行政性放权特别是财权(组织、分配财政收入的权力)、事权(利用财政收入提供公共产品或服务的权力)下放后地方政府行为模式变化的因素。“拥有较大资源配置权的地方政府获得了实现地方利益最大化的手段”,[13]在此基础上,其可能采取包括预算参与在内的多种方式实现地方发展目标。因而,地方政府既具有回应多元化预算参与诉求的意愿和动力,也具有推动预算制度变迁的客观有利条件。相对于立足宏观层面、自上而下运作的预算法治改革路径而言,地方预算参与实践为预算制度变迁提供了一种微动力支持,通过地方公权主体与多元化参与主体的共同行动,形成民主协商、开放共治的预算运行过程。在我国整体预算法治水平不高、诸多预算法律问题都有待做出明确规范的现实背景下,这种“先行先试”的地方法治化探索无疑可贵。
  当然,这并不意味着自上而下的制度变迁可以缺位,而是表明在行动方向上应当有所为、有所不为。地方预算参与的制度经验虽然解决了如何参与、如何规范参与等具体实施问题,但地方是否完全具备推动预算参与的制度条件,地方预算参与能否成为预算过程的常态运行机制而非短期内的偶然选择,抑或不局限于个别地方的制度经验而在更广泛的地域范围内实施,这些关乎地方微动力机制能否发挥作用的基础性、普遍性问题,无法在地方法治实践中解决,需要更高位阶乃至国家层面的立法予以回应。因而,自上而下的制度变迁应当从地方制度供给的“不能”中寻找突破口,而非直接着力于预算参与的系统建制抑或做出替代性规定。通过确定需要自上而下填补的制度空缺,持续有效地发挥地方预算参与制度创新的能动性,这是其“有所为”的着力点;能够由地方通过制度创新自主解决的预算参与问题应当交由地方自行解决,这可看作自上而下制度变迁“有所不为”的边界所在。基于此,地方预算参与法治实践有必要作为研究的逻辑起点,由此确定自上而下制度变迁的行动方向。
  二、地方预算参与的三种法治进路
  (一)预算决策参与法治进路——浙江模式
  预算决策参与是指个人或组织直接参与预算决策的讨论协商,以此影响本地区公共资源最终用处的预算运作方式。围绕预算决策参与,我国一些地方政府进行了有益探索,最具典型性的是浙江省温岭市新河镇。该镇制定实施了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》、《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》、《关于设立新河镇人大财经小组的决议》等规范,形成了以人大预算审批监督为制度保障的预算决策参与法治进路。浙江模式的特色在于:
  1.立足人大预算审批监督的制度平台。新河镇人大对预算草案的审批及对预算运行过程的监督不是从政府到人大、再从人大到政府的封闭循环过程,而是在人大行使其法定职能过程中吸纳参与的开放、透明的过程。2005年7月,新河镇人大第十四届五次会议成为借助人大预算审批监督制度实现预算决策参与的开端。镇人大代表、各村村民等共计两百余人围绕镇政府编制的预算草案进行讨论,就预算草案中的某些支出安排向镇政府提出询问和调整方案。讨论结束后,镇政府与人大主席团、人大财经小组召开联席会议,针对人大代表、村民提出的调整方案进行协商并确定新的预算草案,提交镇人大代表全体会议审议通过。在预算法尚未对预算决策参与做出直接明确规定的情况下,新河镇通过在人大预算审批监督制度中设置一定程序环节,实现预算决策参与和人大预算审批监督的制度“嫁接”,使预算决策参与嵌入到既有的制度框架中,获取合法性支持,从而为预算决策参与找到一条具有操作性的制度实现路径。
  2.引入人大预算民主恳谈的参与方式。人大预算审批监督制度可以解决预算决策参与的合法性问题,但其具体实施过程还有赖于参与方式的明确和细化。衍生于新河镇基层政治组织的协商议事模式——民主恳谈为实施预算决策参与提供了具体方式。民主恳谈是由基层政治组织就其所面临的政治、社会、经济问题召集民众进行商谈,达成共识的制度模式。[14]其早期应用体现在乡镇政府做出公共政策决策的过程和方式上,即乡镇政府和普通公众围绕公共事务进行沟通对话,政府在吸收商谈结果的基础上做出决策。从2000年开始,民主恳谈从乡镇层级扩展到市级,民主恳谈的实践经验得以进一步规范化。与此同时,作为政府的公共政策决策模式,民主恳谈开始在人大履行职能的过程中推广适用,从政府决策模式转变为人大履职、推动参与的有效载体,其参与者范围不再局限于乡镇政府、普通公众,而是进一步扩展到乡镇人大代表、人大专设议事机构(人大财经小组)等主体。
  3.建立人大专门实施机构和程序保障机制。为保障预算决策参与的顺利实施,新河镇人大尝试建立具有常设机构性质的专门实施机构——人大财经小组,促进预算草案形成和审批过程中人大、政府、人大代表、普通公众之间形成常态化的沟通联系机制。人大财经小组采取协商、指导等灵活方式调整公权主体与参与者的关系,[15]使人大原来局限于预算初审和大会审议环节的行动空间扩大到预算草案形成环节,促进人大、政府、参与者之间更有效的沟通与反馈。此外,新河镇还就预算草案形成的程序机制(预算草案的形成需三次提交讨论、三次修改,故被形象称为“三上三下”程序)做出规定。
  在温岭其他乡镇(如泽国镇)还存在颇具特色的预算决策参与机制。与新河镇做法不同的是,泽国镇集中就一定范围和资金额度的支出项目进行民主恳谈,由参与者直接做出预算分配的优先性选择。整体观之,浙江模式下的地方制度创新集中体现在赋予公权主体之外的社会主体参与预算决策的机会。
  预算法的制度内容围绕两大公权主体——行政机关与立法机关的预算权配置展开,政府享有预算编制权、预算执行权,人大享有预算审批监督权。对于公权主体之外其他社会主体的法律地位,预算法仅在预算草案审查前的“听取意见”部分中有所涉及(预算法第45条),且其他社会主体归入意见提供者而非正式的预算决策参与者的范畴。浙江模式在保持公权主体基本权力格局的前提下,将社会主体从低位阶的“听取意见”层次提升到协商(如新河镇)乃至分享预算决策权力(如泽国镇)的更高层次的位阶上,[16]从而明确了社会主体作为预算决策参与者的法律地位,填补了预算法制度供给的不足。从制度实施效果看,浙江模式已经成为具有标杆意义的预算参与法治建设蓝本。它不仅对浙江之外的其他地方省市产生积极的示范效应,[17]而且从2005年实施至今仍在不断发展完善之中,[18]对推动预算决策参与的深度与广度发挥影响力。
  (二)预算执行参与法治进路——上海模式
  预算执行参与源于公共产品混合供给的实践背景。由于市场主体或社会组织越来越多地参与公共产品供给过程,在行政部门与参与者之间逐渐形成公共产品递送与预算支出对待给付的关系。公共产品供给的参与者得以“介入到政府收支活动中”,[19]分享预算资金,围绕预算资金拨付利用和绩效评估等事务与行政部门进行沟通,共同促进预算资金的高效利用。这就改变了局限于政府内部的预算执行关系格局,使预算执行过程更加开放、透明。实践中,公共产品混合供给比较典型的范例是政府购买服务。作为我国较早探索政府服务购买法治化的城市,上海提供了如何在政府购买服务中规范预算执行参与的实践经验。上海从市级到区县都制定了政府购买服务的专项法律规范,如《上海市政府购买服务管理办法》、《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》、《静安区政府购买服务管理办法(试行)》,闵行区《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》等,形成了公私双向调节的预算执行参与法治进路。上海模式的特色在于:
  1.强化对预算执行参与者的规制。对预算执行参与者的规制包括准入规制、过程规制与退出规制三个方面。在准入规制上,预算执行参与者的资质条件(如合法设立、结构健全、信用良好等)、准入方式(如公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等市场化方式)均依法确定。在过程规制上,政府服务购买者依据购买合同,以参与者能否提供符合质量标准的公共服务来决定资金拨付进度、数额或方式。购买者监督预算资金使用状况,对预算资金使用绩效进行评价,并依据评价结论安排以后预算年度的购买资金以及决定参与者是否继续提供公共服务。在退出规制上,预算执行参与者须按照法律规定与购买合同履行义务,一旦发生损害社会公共利益,或者履约能力发生变化致使预期目标无法实现等情形时,购买者有权终止合同,并采取公共服务供给不致中断的补救措施。[20]聊五分钱的天吗
  2.规范预算执行参与中的公权行使。在有私权主体参与预算执行的情况下,公权主体的资金拨付、使用监督、绩效评价、退出补救等各项行动应当有明确的实施依据。上海模式将政府购买资金明确纳入预算管理范围,各级政府严格执行事先编制的服务购买项目预算,依据国库集中管理规定和合同约定支付款项。在参与者使用预算资金的过程中,购买者必须履行全程监督与绩效跟踪评价的职责,并通过上海市政府购买服务管理平台及时向社会公告预算执行情况,确保预算资金使用公开、透明。在做出终止购买合同决定时,采取目的限定(终止决定不得损害公共服务供给的连续性、稳定性)、条件限定(终止决定只能基于公共利益而不是行政部门的局部利益乃至个人私利)、程序限定(终止决定应当同时提供新的公共服务承接主体的确认程序)的方式,规范市场退出中的公权行使,平衡预算执行参与者与公权主体的利益关系,保障公共服务承接者的预期利益。
  3.创设预算执行参与专门实施机构。为协调公私主体的行动,强化私权主体参与预算执行背景下的预算监督管理,上海市成立了由财政部门牵头、多个行政部门共同组建的专门实施机构——政府购买服务工作领导小组。该机构一方面负责协调财政部门与其他行政部门之间的关系,另一方面规范预算执行参与者的资金使用与公共服务提供活动。
  预算执行参与的上海模式同样是地方自发推动制度创新的产物。作为一种新的公私合作的预算执行方式,预算执行参与无法与既有的预算法治秩序实现兼容。这是因为,预算法提供的是预算执行权主体内部(财政部门与支出部门)的法律调整机制(预算法第25条、第26条、第32条、第53条),而预算执行参与不仅涉及执行权主体内部的关系,还需要对私权主体与公权主体之间的资金利用、公共服务供给的合同关系进行规范。[21]上海模式的核心经验就在于,围绕服务购买资金的合同化使用,对合同关系中公私主体双方的利益进行调节,最大限度整合公权主体的资源优势与私权主体的专业优势,提高财政资金使用绩效。从制度实施效果看,财政预算资金发挥了“杠杆效应”,撬动企业、基金会和其他社会团体共同投入上海的地方公共服务项目,[22]促进形成资金投入、合作产出、社会认同、更多参与的良性循环。
  (三)预算问责参与法治进路——广东模式
  预算问责一般是指上级政府针对下级政府或财政部门针对其他政府部门要求就预算决策、预算执行中的问题进行解释、说明并做出失责惩罚的过程。预算问责参与意味着行政主体之外的社会力量加入进来,形成预算社会问责。其主要表现形式有两种:一是社会主体作为独立的问责程序启动主体,向特定行政部门申请预算信息公开,要求其就该预算信息做出解释、说明;二是社会主体借助开放性的预算问责程序(如预算听证),对政府的预算行为提出质疑或要求其做出解释、说明。在实践中,广东省的广州、佛山等地在依申请预算公开、预算问责听证方面进行了有益探索,形成了以预算公开推动问责参与的法治进路。广东模式的亮点在于:
  1.推动依申请预算公开实践。依申请预算公开的核心内容是行政部门针对特定预算信息的公开申请做出是否公开、公开范围及公开具体事项的决定及解释、说明,包括直接告知该信息内容或者获悉该信息的方式和途径,解释不公开信息的理由、依据,提供非属于本部门职能范围的预算信息相关主体的名称、联系方式等。如果申请者认为行政部门不依法履行预算信息公开义务,则可以向上级行政机关、监察机关举报,受理举报的机关将视具体情形做出责令行政部门改正、给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分的决定。这一过程融合了申请预算公开、政府回应申请、预算问责启动几方面的制度要素。因此,依申请公开不同于法定公开,不是一个预算信息单向度的传递过程,而是一个在社会组织或个人自发申请与政府回应基础上的双向互动过程。[23]
  2.开放预算问责听证程序。与申请预算公开依靠社会自发启动问责程序的做法不同,预算问责听证由政府启动,通过将传统上封闭进行的行政问责程序向社会开放,为社会参与预算问责提供现实途径。佛山市南海区2009年在全国率先引入评审专家参与的绩效问责听证机制,行政部门在问责听证过程中应当提供项目立项依据、实施方案、绩效考核指标,评审专家对照这些信息,对项目资金使用情况、项目管理情况、项目绩效实现情况进行评价,绩效评价结果作为财政部门安排下一年度预算资金的重要依据并通过公共网络或其他媒体平台向社会公开,绩效结果较差的项目还应当进行限期整改。[24]政府成立绩效问责领导小组,确保预算公开和预算问责参与的规范运作。在评审专家参与的实践基础上,2013年佛山三水区出台预算听证措施,在民生支出项目的绩效问责中采取公开的民主听证与专家绩效评审相结合的方式。[25]2014年南海区建立了吸引普通公众参与的更加规范化的绩效问责听证机制。
  广东模式的制度创新集中体现在依申请公开预算的程序构造和改革预算问责的封闭运行程序上。关于预算公开,预算法规定的是法定预算公开(预算法第14条、第89条),[26]对依申请公开缺乏规定。不仅如此,预算法之外的制度规范还对依申请公开的实体标准设置了障碍。按照《政府信息公开条例》、《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,非属法定范围的预算信息公开受“特殊需要”证据规则与“直接提供”规则约束,即申请方申请公开的信息应当属于自身生产生活或科研等特殊需要,以及行政机关一般不需要搜集、汇总、加工或重新制作的信息。尽管如此,广东模式仍然在有限范围内克服了自上而下制度供给的缺陷,即通过制定专门的依申请公开立法,对依申请公开的具体操作程序进行细化,尤其是对回应预算公开申请的告知解释义务及问责处理方式做出明确规定。[27]关于预算问责的程序,预算法的规定具有明显的行政内部问责倾向(预算法第92—95条),而预算听证机制有利于克服行政内部问责的封闭性。从制度实施效果看,广东预算公开与预算听证机制的相对完备为其财政透明度建设赢得了社会声誉。近年来国内学术机构所做的省级财政透明度报告显示,广东的财政透明度指数排名比较靠前,[28]这与当地实施预算问责参与是密不可分的。
  三、地方预算参与法治进路的价值与限度
  (一)地方预算参与法治进路的价值评价
  从推动地方预算参与和实现地方经济社会良性发展的角度看,地方驱动型法治进路发挥了积极作用。但从国家预算法治完善的角度来衡量,地方预算参与法治进路的价值仍有待深入挖掘。
  1.提供预算参与法治化的经验范本
  宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,[29]由此规定可以推导出预算参与的正当性、合法性。但预算参与如何从一种抽象的宪法理念落实到具体的预算法制度建构上,预算法并没有给出确切的答案。地方在遵循预算法对公权主体预算权规定的前提下,结合自身特色和实际情况,提供了预算参与法治化的经验范本。例如,将预算决策参与“嵌入”到既有的法治框架体系内,立足人大预算审批监督制度,实现预算决策参与的法治化,解决预算参与的合法性问题。预算执行参与的地方法治进路将承接公共服务的私权主体纳入调整范围,表明预算参与的法治化不应拘泥于传统的对公权主体的控制视角,还必须同时关注私权参与主体的行动规范。预算问责参与的地方法治实践从推动预算公开的角度实现预算问责环节的参与,为预算参与法治化提供了有益经验。
  2.提供预算治理法治化的现实通道
  治理是指“一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现”。[30]其核心内容包含主体的多中心化与运作方式的非强制性两个方面。预算治理意味着在预算运行过程中公权主体与私权主体共同参与,并且要在主体间形成协商合作的多元共治关系。这种多元化主体的预算治理格局以及主体间协商合作的预算治理方式并未在预算法中反映出来,但地方法治实践却提供了将预算治理落实到预算运作层面的现实通道。
  在浙江模式中,普通公众、专家代表、社会组织等围绕预算项目的优先性安排,与公权主体进行协商,呈现出多元主体共同参与的预算决策运行格局。这不仅促使预算资金安排的主体更加多元化,而且公权主体间的权力运作方式亦因新主体的加入而发生变化。一般的公权运作方式是政府编制预算草案交由人大内设机构进行初步审查,形成正式预算案后提交人大审批通过,人大对预算草案形成过程干预较少,对预算分配结果几乎不产生实质性影响。这也是学界一直呼吁增强人大“强制维度”的监督效力的原因。但地方法治实践却给出了一套非强制性的预算治理方案——通过预算参与增强“信息维度”的沟通、反馈,体现人大预算监督的实效。
  在上海模式中,预算执行参与者的加入使得人大与政府之间的强制性法律关系增加了沟通、反馈的柔性内容。在一般意义上,负责分配预算资金的财政部门向具体使用预算资金的支出部门批复预算,支出部门接受财政部门预算执行合规性的监督,两者在预算资金使用上形成管理者与被管理者的关系。但在市场主体、社会组织参与的情况下,支出部门变成服务购买主体,参与执行者成为实际使用预算资金的主体,财政部门除了确定购买资金总额与购买项目之外,需要更多借助支出部门的力量,利用购买合同的运作机理管理预算资金使用的具体情况,其权力运作方式从预算执行的合规性管理转变为预算执行结果的有效性评价,并向支出部门、参与执行主体及社会公众及时反馈评价信息。这种方式看似降低了财政部门与支出部门之间命令服从式的行政约束,但有效利用了支出部门与参与执行主体之间的契约化管理机制,实际上提升了行政主体在整合公私资源过程中的预算治理能力。
  在广东模式中,申请预算公开与参与预算听证都包含参与者提出诉求或发表意见、行政主体做出回应的内容,而“回应性”即“国家各级行政机构和公职人须对公民的要求做出及时的和负责的反应,定期、主动地征询意见、解释政策和回答问题”,构成预算治理的基本要素之一。[31]广东模式通过实施回应性的问责参与机制,为落实预算治理提供了可行路径。
  3.提供预算民主法治化的多种可能
  预算民主是预算法的一项基本理念。它是人民主权原则在预算法领域的具体体现,也是承载人民与国家公共信托关系的现代预算制度的基本要求。预算民主既包括通过代议制方式实现的间接预算民主,也包括通过参与实现的直接预算民主。[32]在当代民主理论的发展上,参与和民主的融合程度已经成为衡量民主广度、深度的一个显著标志。[33]但是,预算法规定的预算民主仍然是以人大预算审批监督为表现方式的间接民主。相比而言,地方层面自主选择形成的预算参与法治进路提供了更加多元化的民主实践方式,彰显出预算民主法治化的多种可能。浙江模式提供了将人大预算审批监督与预算参与相结合的预算民主实现机制。在预算决策层面,各方主体围绕优先性分配展开理性、公平的协商讨论,这是预算民主的基本样态。上海模式引入市场机制,从财政集权的核心预算部门向负责公共服务供给的支出部门分权,从垄断预算执行的公权主体向参与预算执行的私权主体分权。分权是民主的本质,[34]预算执行参与制度通过主体间的分权构造提供了预算民主的又一种实现方式。广东模式则是从预算公开的视角推动预算民主的实现。“预算不公开的政府是看不见的政府,看不见的政府必然是不负责任的政府,而不负责任的政府不可能是民主的政府。”[35]申请预算公开或者预算问责听证程序为检视预算民主的实现程度提供了重要标尺。
  (二)地方预算参与法治进路的运行限度
  地方预算参与的法治进路既具有推动预算参与、预算治理与预算民主法治化的潜能,也存在因外部制度障碍与自身局限带来的运行限度。同时,要克服法治改革固有的路径依赖,扩展地方预算参与的法治经验,也面临诸多困境。
  1.制度障碍的存在与可行性限度
  地方预算参与法治进路的形成、运行有赖于若干外部条件的成就,当这些外部条件不具备时,就会产生可行性限度。地方预算参与法治进路的重要外部条件涉及财税分税体制下的地方预算自主权问题。地方预算自主权即地方自主组织预算收入、安排预算支出、实施预算管理和预算问责的权力。如果地方缺乏自主支配的预算资金,地方预算参与会陷入“无米下锅”的尴尬境地;如果地方缺乏自主安排预算支出的能力,不得不将资金大量用于上级指派的支出项目或者法定强制性支出项目,地方预算参与即便可行也变得毫无意义。究竟选择什么范围的预算事项(社会民生领域的预算事项还是整个预算方案)吸纳参与,或者在预算运行的哪一个环节(预算决策、预算执行或预算问责)实施参与,又或者预算参与对既有权力格局的影响程度如何(是讨论协商还是直接分享一定预算权力),实际上都取决于地方在结合本地公共需求、实践、传统等因素的基础上进行自主权衡。
  地方预算自主权是在自上而下的政府间财政关系框架中予以确认和规范的。然而,现有涉及财政关系的制度内容尚未提供预算自主权的充分依据,这对预算参与法治进路的形成造成了妨碍。从形式上看,在“一级政府、一级预算”的管理体制之下,各级预算机构都拥有编制、审批、执行预算及开展预算问责的独立法律地位,但在预算自主权的核心要素,即自主组织预算收入与安排预算支出的权力配置方面仍然存在欠缺。因此,其“一级预算”的法律地位缺少实质性的财力来源支撑和事权划分保障。1994年实行的分税制改革,在“一级政府、一级预算”的粗线条框架基础上充实了地方预算自主的实质内容,使地方有能力选择有利于实现本地利益最大化的公共资源分配利用方式。在此过程中,“经济利益独立化的地方政府具有通过制度创新来营造有利于本地经济发展环境的动机”。[36]三种法治进路就是在此种分税体制背景下形成的。但是,地方的预算自主权发展并不平衡,因而各地围绕预算参与的法治实践参差不齐。除了浙江、上海、广东等经济较发达地区的预算参与制度创新相对活跃之外,在其他财力匮乏的地方,除了维持机构基本运转经费及法定必须安排的支出之外,难以拿出多余资金投入基础设施或者社会民生领域;一些地方还实行“乡财县管”改革,“使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力”。[37]在此情况下,预算参与难以有效推行,更谈不上制度创新的积极推进。
  值得注意的是,浙江、上海、广东的预算参与法治实践都是以乡镇或区县等地方基层政府作为制度创新推动者。而在政府间财政关系的体制框架下,只涉及中央和省级政府之间的财力配置与事权划分,“省以下地方政府并没有画风不对,如何相爱

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