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【期刊名称】 《政法论坛》
破产法与破产企业职工安置
【英文标题】 Legislation on Bankruptcy and Arrangements of the Workers of the Bankrupted Enterprises
【作者】 杨冬梅【作者单位】 国际工运学院
【分类】 破产法【中文关键词】 国有企业 破产 职工安置 低工资补偿
【期刊年份】 1998年【期号】 2
【页码】 28
【摘要】

我国国有企业长期实行低工资、高福利的分配制度,因而在职职工所享受的劳动保险和企业福利,其中包含了老职工的“超额贡献”,国有企业资产中的一部分也是在国家对老职工负债的基础上建立的。这种“超额贡献”由稳定的劳动保险和福利制度得到补偿。但在企业破产程序中,如何解决职工安置和老职工的补偿问题,就成为一项难题。有效的办法应该是:国有企业在公司制改造时,划出一部分资金,采用基金的形式,来解决安置和补偿问题,以使破产活动得以严格按照破产程序进行,并全面解决国有企业对老职工的补偿,而不仅限于破产企业。

【全文】法宝引证码CLI.A.115149    
  
  一般来说,破产法的主要功能,是通过法律程序清理到期不能清偿的债权债务,并不涉及职工安置问题,后者一般通过劳动立法及社会保障制度加以解决。但在我国,由于《破产法》颁布实施的时候,劳动法律制度和社会保障制度都还很不健全,因此,为了使破产活动在那样一种历史条件下得以实行,就不能不在《破产法》中对破产企业职工安置问题加以规定,因此,从某种意义上看,破产企业职工安置,是一个有着特殊历史内涵的概念。在计划经济体制下,由于不存在破产和失业,因而也就无所谓职工安置;在现代企业制度完全建立之后,由于相应的各种制度如社会保障体系趋于完善,企业破产后,也不存在职工安置问题。因此,可以说破产企业职工安置问题是计划经济体制向市场经济体制过渡时期的产物。一方面,它随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变而产生,另一方面,它将随着社会主义市场经济体制的建立而消失。表面上看,它是《破产法》派生出来的一项内容,实质上则是触及到了计划经济体制下所形成的国有企业劳动保障及福利制度在体制转变过程中新的实现形式问题。即是说,对传统体制所进行的变革,与其说是否定和取消国有企业职工的劳动保险及福利制度,毋宁说是要通过建立一种新型的劳动保障和福利制度,以弥补旧体制的不足,更好地落实社会主义按劳分配原则,促进社会经济更加迅猛地发展。这个问题本来应当通过劳动立法、建立社会保障制度以及产权制度等综合性配套改革加以解决,但由于历史的原因,《破产法》不得不承担了这一历史的重任。然而,随着《破产法》的实施,人们不无遗憾地发现,《破产法》本身实际上无力承担这一重任,勉强承担的结果,只能妨碍破产活动顺利进行,不利于社会主义市场经济体制的正常运行。目前,学术界对破产企业职工安置问题的研究还很有限,对这一领域的研究也具有一定的难度,本文拟就破产企业职工安置问题产生的原因,与《破产法》的关系,破产企业职工安置存在的问题等进行研究,并
  一、破产企业职工安置问题产生的原因及其与《破产法》的关系
  破产企业职工安置问题源于计划经济体制下国有企业形成的独特的企业保障制度,这一制度产生于50年代初期,它主要包括劳动保险制度和福利制度两个方面的内容。其中劳动保险制度是从1951年2月26日公布,1953年1月2日政务院修正颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》开始的。这个条例主要包括疾病待遇、工资待遇、养老待遇、生育待遇等各项内容,初步形成了项目比较齐全的劳动保险体系。《条例》的颁布实施受到了广大职工的欢迎,在社会主义建设初期发挥了积极作用。但在“文革”期间,由于劳动保险金的统一收集、管理、使用的制度难以继续执行,1969年,财政部决定国营企业一律停止提取劳动保险金,企业退休职工的养老费用改为从企业营业外列支。于是,国营企业开始全面负责在职职工和退休职工的各种保险费用,劳动保险演变为企业自我保险。
  企业福利制度是从1950年6月29日中央人民政府颁布的《中华人民共和国工会法》开始的。《工会法》规定,工会有进行改善职工物质生活和文化生活的各种设施的责任。1957年,国务院发布《关于职工生活方面若干问题的指示》,对职工住房、上下班交通、生活必需品供应、困难补助等问题作了明确规定。在发展国营企业职工生活福利事业的费用方面,政府提供了’资金来源和帮助。例如,在对企业基本建设的投资中,包括了对食堂、托儿所、文化娱乐场所、职工住房等与职工生活福利有关的非生产性设施的建设投资。同时,国营企业可以按照职工工资总额的2.5%提取福利补助费,用于企业各种福利的开支。
  40年来,以国有企业为主体的劳动保险和福利制度,其内容涉及了企业职工从生老病死伤残到衣食住行的7大项目,30余种待遇。[1]同时,在企业内部形成了以职工福利为目的的庞大资产和专项资金。据统计,仅是与职工福利相关联的非生产性资产,全国就达1000亿元以上,占到国有企业资产总额的10%左右。几乎所有的国有企业都不同程度地向职工提供各种各样的社会性服务,包括食堂、浴室、托儿所、学校、医院、疗养院等。从统计数字看,国有企业的集体性服务消费支出,1978年为8.7亿元,1992年达到43.3亿元,增加386.21%;按每年职工平均数计算分别为11.68元到93.56元,增加701.06%。同时,因福利收入实物化的发展趋势不断加剧,职工福利方面的收入远远超过统计数字。[2]
  上述企业福利及保障制度得以建立的基础,是国有企业长期实行的低工资、高福利的分配制度,即在职工所享受的劳动保险及企业福利中,实际上包含了国有企业老职工的“超额贡献”部分。对此,著名经济学家吴敬琏指出:“过去的‘大锅饭’体制,社会保险费都通过利税上交给财政,再转化为国家资本再投入,形成一些新的工厂。应当说,现在国有企业资产中的一部分是在国家对老职工的负债基础上建立的”。[3]曹思源也认为,长期以来中国国有企业“该提的社会保险基金,有的提得很少(如养老基金),有的根本没提(如失业安置基金)。可以说,长期以来国有职工给国家做出了超负荷的贡献,他的自身本该得到的报偿的必要劳动的一部分也被作为利润的一部分上缴给财政,让国家给支配了”。[4]在计划经济体制下,由于不存在破产和失业问题,因而,尽管国有企业职工工资长期停留在很低的水平,但是,这种低水平的工资制度由于有了’稳定的劳动保险和福利制度而得到了某种程度的补偿。因此,在职工与国家、企业之间也不存在要对这部分“超额贡献”作明确划分的必要。
  然而,由于这一制度是与计划经济体制相适应的,或者说是计划经济体制的产物,本身存在许多不合理之处,如按劳分配原则难以落实,职工吃企业“大锅饭”等等,因而,随着经济体制改革的逐步深入,它必然要面临改革。而在改革过程中,关于国有企业老职工的“超额贡献”问题就不可避免地提上了议事日程。本来,这一问题应当在国有企业产权制度改革中得到解决,但由于我国产权制度改革晚于破产制度改革,因此,当《破产法》颁布实施后,人们就不能不提前遇上了这一问题。
  与其他改革不同的是,破产活动直接涉及对国有企业破产财产的分割问题,它要求人们对哪些财产属于债权人,哪些财产属于职工等问题作出明确回答。因为国有企业的破产,意味着职工曾经享有的企业保障的丧失。尽管有社会保险制度作为替代形式,但是一方面社会保障制度还不健全,另一方面企业福利部分又被划分出去,国有企业职工尤其是老职工的损失是显而易见的,因而,有必要在破产过程中得到补偿。许多学者对此持肯定意见。例如。吴敬琏认为,国家应当把这一部分“债务”,“以适当的形式还给它的主人”。[5]曹思源认为,当国有企业破产后,对于失业职工,“国家不管显然不行,国家完全把他们包下来,又不合理,也办不到。比较合理而又可行的办法是设立这样一项失业安置基金,给失业职工发一笔安置费,弥补他们过去所得的不足。”他进而主张“国有企业职工安置基金主要应从出售国有土地使用权的收入中提取。”[6]从“国发(1994)59号文件”关于职工安置费的规定看,部分采纳了曹思源的意见,也就是说,国家实际上已经肯定了国有企业职工有权得到这笔补偿费用。然而,在有计划的商品经济时代,由于产权制度改革方面还存在某些“禁区”,因此通过产权制度改革把这部分钱补偿给职工的途径是不可能实现的,唯一可行的出路是在《破产法》中寻找解决办法,于是,在《破产法》中就不得不写入了安置破产企业职工的条款。这样,《破产法》承担了它实际上无力承担的重任。原因很简单,有关老职工的“超额贡献”问题实质上是属于产权制度改革解决的问题,《破产法》不应当也不可能解决这一问题,硬将二者绑在一起,其结果只能导致相互制约、相互妨碍,两个问题都难以得到妥善解决。
  二、破产企业职工安置中存在的问题
  《中华人民共和国企业破产法(试行)》第4条明确规定:“国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业,并保障他们重新就业前的基本生活需要,具体办法由国务院另行规定。”自1988年11月1日《破产法》实施以来,有关如何安置破产企业职工的办法一直在探索之中,迄今为止,比较全面地规定破产企业职工安置的政策见于国务院1994年10月25日发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》。1997年3月2日,国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》,又对国务院规定的试点城市国有工业企业破产职工安置做了进一步规定。尽管在国家的积极努力下,在已经破产的国有企业中,大部分职工都得到了较好的安置,但是从整体上看,破产企业职工安置仍然存在着许多棘手的问题,亟需进一步解决。
  对破产企业职工安置问题加以分析可以看出,它涉及三个方面的内容:一是劳动保险;二是企业福利性设施;三是国有企业职工的“超额贡献”。其中第三个问题最为棘手。
  劳动保险问题在《破产法》颁布之初就已经考虑到并着手解决。以救济失业职工(包括破产企业职工)为目的的《国营企业职工待业保险暂行规定》于1986年7月12日由国务院正式颁布,比《破产法》通过提前了140多天。1993年,国务院又颁布实施了《国有企业职工待业保险规定》,标志着失业保险事业发展到了新的阶段。与此同时,医疗保险、养老保险、工伤保险、生育保险等制度也相继走上了从企业保障向社会保障转变的改革之路。总之,从80年代中期开始进行的社会保险制度的改革,目前目标和方向都已经明确,即到本世纪末,逐步建立起适应社会主义市场经济要求的,范围覆盖城镇所有从业人员,费用负担和待遇标准合理,基金统一调剂使用,社会化管理程度较高的社会保险体系,从根本上改变国有企业那种“企业办社会”的状况。[7]尽管目前社会保障制度的建立和完善还面临许多困难,但这一问题至少在理论上已经解决。因此,《破产法》将企业所欠职工的劳动保险费用和工资列为第一清偿顺序是合理的,将来的新破产法也可以沿用这一规定。
  关于破产企业的职工住房、学校、托儿园(所)、医院等福利性设施。“国发[1994]59号文件”规定,上述福利性设施原则上不计人破产财产,而由破产企业所在地的市或者市辖区的人民政府接收处理,其职工由接收单位安置。但没有必要续办并能整体转让的,可计入破产财产。
  对于住房、学校、托儿所等福利性设施,在企业宣告破产后是否纳人破产财产,理论界目前有三种不同看法:一是建议在破产法中明文规定企业办的学校、医院、托儿所、幼儿园等财产不属于破产财产。“国发[1994]59号文件”基本上采取了这种见解。二是分别其财产是否做为企业注册资本金登记,规定将已做为企业注册资本金登记的破产企业兴办的学校、医院、托儿园(所)、职工宿

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