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【期刊名称】 《法律适用》
终结本次执行程序案件的彻底终结制度研究
【作者】 张美欣【作者单位】 北京市高级人民法院
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 终结本次执行程序;彻底终结
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 75
【摘要】

终结本次执行程序制度的正式确立在我国民事执行理论与实务发展过程中具有举足轻重的地位。本文从这一制度的由来和意义出发,思考了如何完善对“终本案件”的后续管理,围绕建立“终本案件”彻底终结制度展开,在借鉴域外经验并结合我国国情的基础上,对彻底终结的必要性、可行性加以论证,提出了“终本案件”彻底终结制度的具体设想。

【全文】法宝引证码CLI.A.1215929    
  《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉解释》)第519条[1]规定,对无财产可供执行的案件,可裁定终结本次执行程序。这不但界定了法院的执行职责范围,而且使市场风险合理回归债权人,对执行工作的长远、健康、可持续发展,对维护市场秩序、完善社会主义市场经济体制,均具有特殊重要的意义。需要进一步研究的是,在完善“终本案件”后续管理制度的基础上,是否有彻底终结“终本案件”的必要性、可行性;如果有,如何设计“终本案件”的彻底终结制度。
  一、终结本次执行程序制度的由来及意义
  (一)终结本次执行程序制度的由来
  终结本次执行程序制度,是总结多年执行实践经验发展而来的。《民事诉讼法》对执行结案方式未作规定。1998年《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第108条规定了4种执行结案方式,[2]但没有明确无财产可供执行案件的结案方式。根据执行实践的需要,地方法院对这类案件一般以中止执行的方式报结。而“中止执行”的结案方式存在诸多缺陷,部分地方法院遂开始探索以“发放债权凭证”、“终结本次执行程序”等方式处理这类案件。2009年中央政法委、最高人民法院联合发布《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》,以规范性文件的形式认可了“终结本次执行程序”这一结案方式。随着法院执行工作的进一步发展,特别是有了网络财产查控系统、失信被执行人名单制度后,建立终结本次执行程序制度的条件已经基本成熟。2015年1月1日起施行的《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》(以下简称《执行立案、结案意见》)对终结本次执行程序的结案方式、结案标准,作出了明确和具体的规定。2015年2月4日施行的《民诉解释》,则以司法解释的形式正式确立了终结本次执行程序制度。
  (二)终结本次执行程序制度的意义
  1.界定了法院在案件执行中的职责范围。以通过覆盖全国的财产查控系统是否查找到被执行人的财产为判断标准,可将执行案件分为两类,即有财产可供执行案件和无财产可供执行案件。对于有财产可供执行案件,法院按照法律、司法解释的规定采取相应的执行措施,实现债权人的权利。对于无财产可供执行案件,法院在采取相应财产调查措施后,按照法律、司法解释的规定终结本次执行程序。终结本次执行程序[3]意味着法院的执行职责告一段落,原则上不再依职权启动执行程序,发现财产的责任由申请执行人自行承担。司法解释的这一规定为无财产案件提供了正式结案依据,解决了长期以来无财产案件累积所带来的一系列问题。特别是过去对于大量存在的无财产案件,只能作内部报结处理,还有大量的案件管理和接待申请执行人等工作需要处理,导致法院和执行法官在应对日益增长的执行现案同时,还要背负沉重的历史包袱,影响了执行工作整体效能的发挥;而通过终本制度明确法院对无财产案件的执行职责,能够大幅减少因管理无财产可供执行案件而无谓消耗的执行资源,使有限的执行资源转而投入到有财产案件的执行中,进一步提高有财产案件的执行效率和效果,实现整体上执行效能的最大化,更好地实现执行的一般公正。
  2.明确了本该由债权人承担的市场风险向债权人合理回归。债权能否实现,从根本上讲是由债务人的履行能力决定的。可以说,除因意外、侵权、犯罪等形成的金钱债权外,其他金钱债权未能实现,都属于市场风险的范围,不能因为经过了诉讼和执行程序,市场风险就自然消失了,更不能将这种风险转嫁给国家和社会。法院严格按照法律规定的程序和条件,在案件无财产可供执行时,裁定终结本次执行程序,能够促使全社会进一步提高风险意识,使所有市场参与者更加主动、更加有效地预防和控制风险。
  二、终结本次执行程序案件的后续管理
  《民诉解释》第519条第2款规定:“依照前款规定终结执行后,申请执行人发现被执行人有可供执行财产的,可以再次申请执行。”这表明终本并不意味着案件的彻底了结,还需要研究如何管理“终本案件”(以下若无特殊说明,“终本案件”即指终结本次执行程序的案件),主要包括“终本案件”被执行人名册公示、“终本案件”再次执行和“终本案件”被执行人权利限制等方面的内容。
  (一)“终本案件”被执行人名册公示
  案件终本后,如果不建立相应的名册公示制度,将会出现一系列问题:一是会造成重复执行,浪费社会资源。法院和债权人耗费了大量资源,查明了被执行人无财产可供执行的情况后,法院裁定终本结案。但其他债权人和法院对已查明的被执行人无财产的情况无从了解,往往还需要重复采取查询措施,无谓地浪费了社会资源。二是无法向公众提示交易风险。社会上可能与被执行人发生交易的对象,难以获知被执行人无履行能力的情况,会发生误判,因而遭受不必要的损失。三是没有让被执行人承担与未履行债务相适应的法律责任。案件终本后,被执行人若不再承担与未履行债务相适应的责任,将使权利义务关系失衡,甚至会使被执行人因终本而获利。这不仅使债权人和公众在心理上难以接受这一结果,更可能鼓励被执行人滥用终本,逃避执行。因此,有必要建立名册公示制度。中小学减的负已经加到家长身上了
  考察国外立法和司法实践可以发现,有些国家建立了有关制度,将被执行人无财产履行债务的情况公之于众,如德国债务人名册制度、日本财产公示程序、韩国债务不履行者名簿制度等。可重点考察一下德国的债务人名册制度。根据《德国民事诉讼法》915条、第915a至915h条的相关规定,[4]该制度主要内容包括:记入债务人名册的债务人是进行过代宣誓保证的债务人,或虽未进行过代宣誓保证但因拒绝作出代宣誓保证而被拘留的债务人;债务人名册的管理机构是各个地方的初级法院;被载入债务人名册后如无提前涂销的情形,则须保留三年;债务人名册可以供任何人查询;特定情形下,经一定批准程序,管理债务人名册的初级法院也可以将债务人名册复制件发放给特定对象;[5]当事人可对债务人名册的载入与涂销提出异议。[6]
  从我国执行实践层面来考察,最高人民法院不仅建立了失信被执行人名单制度,在公示失信被执行人并对其予以信用惩戒方面,起到了很好地作用;还提供了全国法院被执行人信息查询平台,让社会各界可以查询某人或者某单位在全国法院(不包括军事法院)是否有未结的执行实施案件,具备了一定的风险提示功能。这两项工作对“终本案件”被执行人名册公示,提供了可资借鉴的经验。
  建立“终本案件”被执行人名册公示制度,应包括以下主要内容:1.由全国各级地方法院向最高人民法院提供“终本案件”被执行人信息,由最高人民法院载入名册(即”终本案件”数据库),供全社会查询。2.公布的信息内容包括被执行人的名称或姓名、[7]统一社会信用代码和未履行债务金额等。3.公示的信息自案件首次终本裁定生效之日起满20年[8]后删除,但法院裁决延长的除外。4.被执行人自动履行完毕的,可以向执行法院申请提前删除;被执行人与申请执行人达成和解的,可以向执行法院申请标注已达成和解并正在履行。5.当事人对登记和删除有异议的,可向执行法院提出执行行为异议。
  (二)“终本案件”的再次执行
  根据《民诉解释》的规定,终本后申请执行人发现被执行人有可供执行财产的,可申请再次执行;法院核查属实后,启动再次执行程序。其中需要研究的是由谁来发现财产并申请再次执行。
  对申请执行人而言,终本后市场风险向其合理回归,法院不再负有依职权调查财产的职责,申请执行人应自行查找被执行人财产。发现财产的,申请执行人可申请再次执行;不能发现财产的,承担债权无法实现的风险。这应当是发现财产并申请再次执行的主要方式。当然,我国目前社会管理水平尚有待提高,缺乏统一的财产登记、查询制度,申请执行人在短期内难有合法、有效的手段查询被执行人的财产。为解决这一特定历史阶段的困境,可由申请执行人委托律师,持法院签发的调查令,查找被执行人财产。
  对被执行人而言,终本并不免除债务,被执行人仍有义务向申请执行人履行或通过法院履行。因此,一旦其有财产可供执行了,就应及时自动向申请执行人履行,或者向法院报告新的财产情况。被执行人既不自动履行又不及时报告的,属妨害执行的行为,应追究法律责任。在这一特定背景下,也存在由被执行人报告财产并申请再次执行的情况。
  对公众而言,“终本案件”被执行人名册公示后,可能会有人向申请执行人或法院提供被执行人财产信息。提供给申请执行人的,自然由申请执行人核实并申请再次执行。提供给法院的,法院应进行核实;属实的,依职权再次执行并立即采取控制性执行措施,同时将有关情况通知申请执行人。
  此外,在没有主体代表权利人行使权利的情况下,仍有必要保留法院依职权调查财产并再次执行的权力。这仅针对执行依据是刑事财产刑、民事制裁裁决等文书的案件。这类案件的权利人是国家,但法律暂未明确由哪个机关代表国家行使权利,故只能由法院依职权发现财产并再次执行。
  (三)“终本案件”被执行人权利限制
  “终本案件”的被执行人尽管对债务的不能清偿并不能完全归责于其自身因素,但也应为无法清偿债务而承担法律上的不利后果。在我国尚未建立统一破产制度的前提下,参照破产失权制度,对“终本案件”被执行人进行权利限制,是十分必要的。
  作为破产法的一项重要制度,破产失权的基本内容是,在一定期限届满之前,或者在一定的事实发生之前,破产人在社会领域、经济领域、政治领域乃至家庭关系领域,不得像正常人一样从事商业活动、担任社会公职、实施民事行为等。[9]从限制从事商业活动来看,英国破产法规定,破产人不得更换名称从事经营或新开银行账户并透支,未经法院许可不得发起、组建、管理公司。[10]从限制担任社会公职、从事特定职业来看,日本破产法规定,破产人不得担任公证人、司法修习生、公安委员;德国破产法规定,破产人不得担任参审员和荣誉法官;我国破产法规定,担任破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理,对该公司、企业的破产负有个人责任的,自该公司、企业破产清算完结之日起3年内,不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。从限制实施民事行为来看,日本破产法规定,破产人不得成为未成年人和禁治产人的监护人以及遗嘱执行人、遗产管理人、失踪人的财产管理人及清算人;德国破产法规定,破产人失去对未成年子女财产的管理权,并不得被选为监护人。[11]
  在借鉴破产失权制度基础上,结合执行工作实际,我国“终本案件”被执行人权利限制的内容可以包括:1.被限制的主体:被执行人是自然人的,被限制主体即被执行人;被执行人是法人和其他非法人组织等单位,被限制主体是其法定代表人或负责人以及实际控制人。2.限制的权利范围:不得担任公职人员,不得担任律师、公证员,不得发起、设立公司,不得担任公司和其他组织的董事、监事及其他高级管理人员,不得成为遗嘱执行人、遗产管理人、失踪人的财产管理人及清算人。3.权利限制的作出和宣告:采取当然失权主义,即一旦首次终本的裁定生效,则被执行人的上述权利自然开始受限。对权利受限的宣告,由名册公示完成,即在名册上记载的人均在权利受限之列。4.权利限制的时限:与名册公示的期限一致。5.权利恢复:采取当然复权主义,一旦被执行人履行了全部债务或者限制权利的时限届满,被限制的权利自动恢复。
  三、“终本案件”彻底终结的必要性与可行性
  (一)“终本案件”彻底终结的必要性
  破产能清理债务人的财产,使债权人获得公平清偿机会,起到保护债权人和债务人、淘汰落后市场主体与约束债务人行为的重要作用。英国实行一般破产主义,大量的债务执行是通过各种破产程序处理的。[12]债务人无财产可供执行,也可通过破产获得终局性的处理。我国的情况诚如最高人民法院江必新副院长所说的:“美国近些年每年受理破产案件在250万件以上,不存在无财产可供执行案件难退出的问题。而我国每年破产案件才两千件左右,符合破产条件

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