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【期刊名称】 《法学论坛》
党领导立法的主体性问题
【英文标题】 Problem of Subjectivity on CPC to Set Up Leadership in legislation
【作者】 余俊【作者单位】 安徽师范大学法学院
【分类】 立法学【中文关键词】 立法决策;立法决策主体;立法主体
【英文关键词】 management decision making, legislative decision-making authority, legislative bodies
【文章编码】 1009-8003(2018)01-0109-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 109
【摘要】

立法决策是立法过程的核心要素。立法主体在立法过程中要坚持党的领导,实际上就是从法治实践中确立了党委在立法决策中的主体地位。可是,由于立法学理论中立法主体概念的不周延性和专门性,使得法学研究对各级党委在立法工作中的领导作用无法律定位。为此,有必要将立法决策主体与立法主体概念分离开来,以加强和改善党委对立法工作领导的方式,明晰党委在立法中的职责范围。

【英文摘要】

Management Decision Making is a spreadsheet-based introduction to the tools and techniques of modern managerial decision making. The National People's congress (usually abbreviated NPC) is the national legislature of the People's Republic of China. It is important for you to understand the legislative decision-making process by which congress makes laws because Congress creates most important laws, and make sure the relation between the congress and Communist Party of China (CPC). Amid the country's drive to advance and the legislative decision-making process ,the rule of law the leadership of the Communist Party of China (CPC) must be ensured.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250650    
  
  中共十八届四中全会决定明确将党的领导与国家法治建设联系在一起,解决了关于“依法执政”与“依法治国”关系中“党领导立法”的法理问题。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确了立法工作要坚持党的领导,“要遵循党内重大决策程序规定,集体研究决定立法中的重大问题。”中共十九大报告提出必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,并坚持全面从严治党、制度治党,这指明了党领导立法必须规范化的价值取向。可是,在立法学理论中如何界定党组织的法律地位,使之与作为立法主体的人大组织的职能区分开来并将二者的关系加以规范化,还需要从立法决策学的角度来加以分析。
  一、确立党在立法决策中主体地位的意义
  立法过程包括立法规划、立法论证、立法审议、立法通过、立法评估等活动。为了在立法过程中把方向、谋大局、定政策、促改革,就必须坚持党对立法工作的领导,坚持科学立法、民主立法,确立党立法决策的主体地位。
  立法决策,就是立法过程中的谋划决断。如郭道晖教授认为:决策,是指主体依据其对客观需要和其所代表的利益得失的判断,及对满足这种需要与利益所必须而且可能采取的策略与手段的权衡,作出对策性的决定。所谓立法决策,也是对上述这些因素的判断与权衡,而作出是否采取立法的手段和选择立法的方略与模式的决定。[1]坚持党对立法工作的领导,为什么要确立党在立法决策中的主体地位?这是因为立法决策是整个立法过程的核心,是贯穿整个立法过程的谋划决断行为。彭真说:“法是在矛盾的焦点上画杠,什么许做,什么不许做,令行禁止,要很明确。”[2]所以,加强立法决策主体的科学立法、民主立法的能力建设相当重要。
  立法决策在立法工作中地位的提升,是随着立法科学的发展而产生发展的。奥斯丁在其著作《法理学范围》中第一次将法理学与立法学分离开来,他认为前者研究实然法后者研究应然法,实然法就是主权者的命令,应然法是立法决策中的功利追求。边沁的《道德与立法原理》,则系统阐述了功利主义思想在立法决策中的作用,论证了议会作为立法决策主体的必然性。[3]与奥斯丁、边沁不同,历史法学派的代表人物萨维尼将立法作为法理学研究的内容,其著作《立法与当代法理学的使命》指出法律是民族意识的有机产物,是自然而然形成的,经过了习惯法、学理法、法典法的过程,因此立法决策不是理性决策的产物,而是民族精神的自然体现。在萨维尼看来,立法主要是整理习惯法,立法者的理性抉择是次要的。与之相反,而19世纪下半叶德国新功利主义法学家鲁道夫·冯·耶林,在《法的目的》著作中认为,法律在很大程度上是国家为了有意识地达到某个特定目的而制定的,这实际上是论证了理性立法决策的重要性。[4]
  与德国理性化立法决策模式不同,由于其判例法文化和社会法学的影响,美国的立法决策研究具有经验理性的现实主义特色。美国《统一商法典》起草人卡尔·卢埃林是美国现实主义法学的主要代表之一,在30年代初的一篇题为《现实主义的一些现实主义——答庞德院长》的论文中,较全面地阐述了经验理性在立法决策中的作用。在卢埃林看来,立法只是对司法判决的预测,法律并不是白纸黑字的纸上条文,而是存在于法官的行为中。立法预测与立法决策不同,立法决策将立法作为了法治的关键,而立法预测则将司法作为了法治的关键。[5]而社会工程法学派代表人物庞德教授则认为,立法作为法治系统工程中的一环,与行政、司法等并列。对于立法者、法官和法学家,就像对工程师一样,应当根据他所完成的工程的质量来判断他的才能。[6]
  立法决策作为核心概念在立法学研究中的确立应该是立法学与管理学、政策科学等学科融合发展的结果。美国现代管理学派大家西蒙在其著作《行政行为——行政组织决策过程的研究》中指出,决策是管理的核心。他将决策贯穿于组织活动全部过程,认为管理的核心是决策。西蒙还把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把对管理的研究的重点集中在“决策制定过程”的分析中。虽然西蒙的研究重点是行政决策,但对我们认识立法决策在立法过程中核心地位仍有启发意义。
  1951年由美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔共同主编的《政策科学-视野与方法的近期发生》一书面世,将美国的公共政策的形式分为了立法决策、行政决策和司法决策三部分,阐述了美国国会、总统和美国最高法院在公共政策制定过程中作用。诺内特、塞尔兹尼克著的《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,则阐述了立法决策主体与行政决策主体、司法决策主体之间交流沟通的重要性。[7]
  立法决策在立法过程中的重要性,说明了立法决策主体在立法决策中把方向、谋大局的重要性。坚持党领导立法,本质上是为了在党的领导下,落实人民主体地位,坚持科学立法、民主立法。我国不仅在《立法法北大法宝》中明确规定“坚持共产党的领导”是立法的一项基本原则,而且在实际操作中立法工作也是在党的领导下进行的,在立法权力机关和立法工作机构背后,起领导和协调作用的是党中央和各级党委。重要国家立法最终由党中央作出决策已形成一项立法惯例,如中共全国人大常委会党组将《八届全国人大常委会立法规划》上报中共中央后,1994年1月26日中共中央发出了关于转发《中共全国人大常委会党组关于〈八届全国人大常委会立法规划的请示〉的通知》,才使立法规划最终获得通过。国务院办公厅关于印发给各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构的国务院2017年立法工作计划的通知中说:“《国务院2017年立法工作计划》已经党中央、国务院同意,现印发给你们。”从这可以看出,作为各级立法主体领导机构的中国共产党各级党委、党组作为立法决策主体的法律地位已经实际确立。但是,我国法学理论及对应的立法学研究对此关注不够,还没有适当的法学概念予以界定党委领导立法的法律主体地位。
  在国外,20世纪初就出现了以立法决策主体为核心内容的立法决策学的专门论述,如美国学者古德诺在《政治与行政》一书中更是提出了立法是政治的组成部分的论点,从而将政治立法与行政执法区分开来,而将立法决策归为了政治学领域,执法则为法学和行政学的研究对象。我国立法学现状的定位是研究立法机关(以人大为主导)的立法活动的法学学科,研究范围偏窄。由于我国的立法决策过程是一个中国共产党领导的以人大为主导的立法权行使过程,需要回答为什么立法,立什么法这样一些基本问题,其研究范围必然涉及政治学、行政管理学等诸多领域,因此仅仅研究人大立法过程的立法学其范围是不够的。立法决策学就是研究中国共产党、人大、政府在处理社会问题中作出是否采取立法的手段和选择立法的方略与模式的决定,以及研究立法过程中党委、人大、政府和公众之间关系处理的学科。由此可见,通过立法决策学论证党的立法决策主体地位,这可为党领导立法提供学理支撑。
  二、立法决策主体与立法主体的区分
  关于立法决策主体,有法定说和功能说两种主张。法定说认为立法决策主体只能是立法主体,政党、专家等是影响立法决策的主体。如周旺生教授认为,立法决策是法定立法主体在自己的职权范围内,就立法活动中的实际问题,作出某种决定的行为。[8]徐向华教授也认为,立法决策指有权立法的主体根据其对客观需求和所代表利益得失的判断,并根据其对满足这种需求和利益所必须而且可能采取的策略和方法的权衡所作出对策性决定的活动。[9]功能说认为立法决策主体不仅包括立法主体、还包括政党、专家、公众等。[10]功能说是对立法主体的广义定义,为区分立法决策主体与立法主体打开了理论缺口。
  关于立法主体的定义,有两种观点。一种观点认为,立法主体是立法活动的主体实施者和立法权的直接行使者。如我国《宪法》第58条、《立法法》第7条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”因此,只有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会才是立法主体。另一种观点认为,立法主体是指有权制定、认可、修改、废除法律的国家机关。包括专门行使立法权或主要行使立法权的立法机关,也包括制定宪法的制宪机关,还包括制定行政法规和规章的国家机关以及制定地方法规的地方国家机关。将立法主体限定为国家机关,并与立法参与主体区分开来,这是实证法学派的观点。边沁认为法律是主权者的命令,哈特认为是承认规则的结果。哈特将法律归结为第一性规则和第二性规则的结合。第一性规则属于义务性规则在没有立法机关的前法律社会状态中就已在;第二性规则授予权力或权利,以补充第一性的义务规则的的权威性。“承认规则”产生和存在的意义在于确认第一性规则的法律效力。[11]根据哈特的观点,“我国全国人大及其常委会制定的规范性文件是法律”就是一种最终的承认规则。因此,在实证法学派看来,立法主体与公众立法参与应该绝对区分,公众不应该是立法参与的主体。
  在我国,从上述学者们关于立法主体的定义来看,大部分学者赞同立法决策主体是立法主体的观点,即只有法定化的主体才享有立法决策权。持这种观点的学者认为,立法决策的时空限制在立法过程中,党委对立法的领导不是立法过程中环节,因此不能作为立法决策主体。在西方国家,由于实施三权分立和多党制,立法权为议会专属,其立法主体一般就是立法决策主体。可是,随着公共选择理论、回应性法治理论的出现,西方国家的立法决策主体概念也逐步从立法主体的概念中分化出来,学界关于立法决策主体的概念解释中功能说占据了主要地位。
  公共选择就是指人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量,是把私人的个人选择转化为集体选择的一种过程(也可以说是一种机制)。公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南认为,在政治生活中,政府作为公共产品的供给者,所制定的政策、法律往往是由决策者根据自己对公共利益的理解来决定的,遵循的是博弈规则。如果我们把政府也看作是“经济人”,作为垄断者的政府部门是没有任何动力去改革自身的产品和服务的,也不会去进行自身的制度创新以符合社会发展的趋势,这就是现实生活中“政府失灵”的原因。要解决“政府失灵”的问题,就应该从现行体制上寻找原因,从制度创新上寻找对策,从制度上约束权力的运行。公共选择理论将笼罩在决策者身上的权威面纱解开,揭示了“偏好显示机制”在公共决策中的重要性。“公民的偏好显示”是指把人民的利益和要求由下而上及时传达的机制,在立法决策中,只有充分了解公众的偏好,重大决策让群众知情,让群众讨论和参与,决策才会符合公众的利益和要求。[12]因此,根据公共选择理论,立法主体走向开放性是现代社会进行社会治理的必然趋势。
  法律要体现社会变革的要求,不同的社会状况会有不同的法治模式与之适应,而针对当代的社会现实情况,应采取何种适应社会变革的法律模式,以塞尔兹尼克和诺内特为代表的伯克利学派提出了“回应型”立法决策模式。回应型法治模式是相对于压制性法治、自治型法治而言的。压制性法治以集权为特征,公众参与立法没有可能性;自治性法治以社会自治为特征,认为立法是发现法律而不是创造法律。而回应性法治模式结合了两者的优势,主张法律规则不仅包括法律机构承认的权威性规则,也包括社会自治产生的社会规则,是权威性法律机构向社会开放并发挥促进社会调整和社会变化的更能动的作用,在这种重建过程中,能动主义、开放性和认知能力将作为基本特色而相互结合。[13]根据回应立法决策理论,公众参与立法显然是必然趋势。因此,立法决策主体应该与专门的立法主体相分离。
  与西方国家的立法决策

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