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【期刊名称】 《法律适用》
当前城乡一体化建设中农村土地承包纠纷案件九大难点问题探讨
【副标题】 以南京法院审判实务为视角【作者】 陈晨王胜樊荣禧
【作者单位】 江苏省南京市中级人民法院【分类】 土地法
【期刊年份】 2011年【期号】 1
【页码】 62
【全文】法宝引证码CLI.A.1163221    
  
  自国家取消农业税,实施一系列惠农政策以来,农村原有的利益格局被逐渐打破,农村土地尤其是城市周边承包地的潜在价值开始显现,农村土地承包权益纷争日益增多。据南京市中级人民法院民二庭调查统计,近年来的总体趋向是:案件数量逐年递增、调撤比例逐年递减、不予受理或驳回起诉案件逐年增多。虽然经过近些年来的司法裁判,最初出现的矛盾纠纷得到一定程度的解决,也初步形成了一些为社会公众所认同的规则和标准,但随着农村经济改革的不断深人和城乡化进程的不断加快,特别是国际金融危机爆发后城乡一体化发展面临着新形势、新机遇,一些深层次的、与城乡统筹发展伴生伴长的新的矛盾和问题开始显现,不仅困扰着人民法院的司法审判,而且也日益成为制约城乡一体化发展的瓶颈。笔者通过对南京地区近几年来农村土地承包纠纷案件的实证调查,梳理出当前司法实践中较为棘手的九大难点问题加以分析探讨。
  一、涉及未开展二轮承包工作地区的矛盾纠纷
  问题产生:根据国家统一部署,从1995年开始,全国农村开展了第二轮承包工作。但是,仍有少数地区因当时税费负担较重,农民不愿种田,村组集体没能完全按政策规定完成第二轮土地承包任务。税费改革以后,国家取消了农业税,并对种粮户给予粮食补贴,农村承包地产生较大经济利益,许多弃耕、抛荒的农民便纷纷回乡要地。面对错综复杂的矛盾纠纷和日趋激烈的利益冲突,加之《土地承包法》明确规定承包期内不得调整承包地,村委会已不敢亦无能力重新组织第二轮承包工作,于是,承包问题被搁置,争地矛盾难化解,直至诉至法院。
  审判实务:该类问题目前法律尚无明确规定。审判实务中,对于当事人以第一轮承包合同或证书为依据提起的诉讼,一般先告知当事人应续签第二轮承包合同或到有关部门换发新证,如确系未开展第二轮承包工作,多数以不属人民法院受理范围为由,裁定不予受理。
  处理难点:首先,根据《土地承包法》规定,农户的土地承包经营权来源于承包合同。[1]第一轮土地承包中,村组集体与农户签订的土地承包合同,承包期为15年,说明土地承包经营权是一项附有期限的权利。第一轮承包结束后,合同期限即届满,农户是否继续享有承包经营权,应根据其与发包方是否续订承包合同而定,因此,在第一轮承包期限届满后至第二轮承包工作完成前,农户并不当然享有原承包地的土地承包经营权,至少其权利处于效力待定状态。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“最高院《2005年司法解释》”)规定,[2]此类案件不属人民法院受理范围。其次,从政策层面看,“增人不增地,减人不减地”是国家一贯坚持的既定政策,“大稳定、小调整”是开展二轮延包工作的指导原则,多数地区的二轮承包都是维持原状,在第一轮承包基础上延长30年承包期。从这个角度看,二轮延包工作只是一种形式,如法院以农民未取得承包经营权为由裁定不予受理,这对于在自己承包地上已耕种20多年的农民来说,是难以理解的。再次,从实际情况看,未开展二轮延包工作的村组地区,纠纷多,矛盾大,隐患深,许多矛盾纠纷与社会矛盾交织在一起,远远超出人民法院在法律层面解决问题的能力。
  对策思路:土地承包工作属于人民政府职责范围,建议由政府部门出面组织相关村组集体完成第二轮承包工作,或根据实际情况确认二轮承包继续延包一轮承包合同。
  二、涉及农村集体经济组织重新调整承包地的矛盾纠纷
  问题产生:国家“增人不增地、减人不减地”既定政策的目的是为了维护农民土地承包经营权的长期稳定。在税费改革前,农村“人地矛盾”是以“人税矛盾”的形式表现出来。因为农业税是跟田亩走,在税费负担沉重的情况下,太多的承包地意味着要负担太多的税赋,所以,农民强烈要求“减人要减地”,村委会则为落实农业税费和恢复撂荒地生产,积极要求“增人要增地”。于是,农民与村组之间矛盾调和的产物—“三年一小调,五年一大调”的土做法便孕育而生。为使这一做法合法化,有些地方在承包合同中明确规定发包方在承包期限内调整土地的权刊等。取消农业税费以后,“人地矛盾”在利益的驱动下突显出来,过去那种调和矛盾的习惯做法及其产生的后果使矛盾更加尖锐。地多的农户要求维护现状,地少的农户要求恢复原状,村委会难以平衡各方利益,由此产生矛盾纠纷。
  审判实务:南京法院根据江苏省高级人民法院2006年《关于执行<中华人民共和国农村土地承包法>和<最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释>若干问题的意见》(以下简称“江苏高院《2006年审判纪要》”)规定:“涉及大面积土地的重新调整或群体性利益的重新分配的农村土地承包纠纷,依赖民事诉讼程序难以处理的,一般应由有关地方人民政府先行处理”,一般不予受理。
  处理难点:农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本,其权利性质属于物权。承包期内发包方不得调整承包地,弃耕、抛荒的农民要求返还承包地,人民法院应予支持。《土地承包法》和最高院《2005年司法解释》中对此均有明确规定。[3]因此,从法律层面看,人民法院处理此类案件并不为难。困难的是,在实践中无法操作。因为二轮承包后,经过几次打散、调整、再打散、再调整,二轮承包格局已被彻底打破。一方面,由于发展规模经营,土地集体流转后,原弃耕、抛荒和收回的土地在地理形态上已无法区分,如大片土地变为生态园区、水产养殖区等;另一方面,原农户的承包地已被打散分配到各家各户,如果判令返还,必然导致连锁反应,即每一个农户都要充当一次原告,其他所有的农户则要充当若干次被告,其结果,所有农户都将卷入连环诉讼。加之涉及人数众多,矛盾异常尖锐,纠纷难以化解。如六合区“曾某诉六合区竹镇某村委会返还承包地纠纷案”。[4]
  对策思路:村组集体重新调整承包地,当时主要目的是为完成基层政府规定的上交农业税费任务,以及执行国家关于禁止农田荒芜的政策,[5]因此,由人民政府重新确认农户的土地承包经营权较为适宜。
  三、涉及土地承包经营权证书的矛盾纠纷
  问题产生:农村土地承包经营权证书是土地承包合同生效后,县级以上人民政府依法确认承包方享有土地承包经营权而颁发的法律凭证。由于税费改革前对农村承包地重视不够,有关职能部门在证书制作、颁发上把关不严,为应付上级检查,完成达标任务,把盖好印章的空白证书交给乡镇经管站填写、发放;同样,一些乡镇经管站为图省事,再将空白的证书交给村委会填写,直至由承包人自己填写,导致相当一部分证书记载的事项简单、模糊、错误,如证书记载内容错误、面积不准、四至范围不详、人地不符等;证书发放后,有关职能部门在后续管理上严重脱节,关于变更、补办、收回和宣布作废等工作没有正常开展,致使许多证书不仅起不到明确权属的作用,反而增加和扩大了矛盾纠纷。如六合区的“钮某诉陈某返还承包地纠纷案”,[6]同一地块出现两个土地承包经营权证书。另外,在税费改革前,南京市原江浦县和溧水县还开展试点工作,对其他承包方式的承包户发放了土地承包经营权证书。如浦口区“黄某诉浦口区永宁镇某村委会返还承包地案”、[7]“刘某诉永宁镇某村委会返还承包地案”等。[8]
  审判实务:对于涉及土地承包经营权证书的纠纷案件,一般告知当事人通过行政诉讼程序解决,民事案件不予受理。
  处理难点:农村土地承包经营权证书作为政府部门颁发的物权凭证,在法律上具有推定效力。以土地承包经营权证为确认原则,不仅符合物权法理论关于物权设立、变动的基本原则,也符合现代法治社会的发展方向,世界各国民法已普遍接受。但是,我国目前立法采取的是意思主义,即家庭承包的土地承包经营权设立不以登记为要件。[9]“考虑到我国农村的实际,如果规定土地承包经营权不经登记不具有物权效力,不符合我国农村的特点,不利于维护农民的合同权益。如果不考虑国情,生搬硬套传统的物权法原理,必然会损害广大农民的利益。而且,土地承包经营权本身具有很强的公示性,不以登记为必要。”[10]其理论依据是我国农村家庭承包制度实行的是人人有份的均田制,具有生活保障性和社会福利性。只要具有本集体组织成员资格,即可享有土地承包经营权,故家庭承包经营权原始取得的依据是成员权资格,承包合同只不过是权利取得的外在表现形式。最高院《2005年司法解释》对家庭方式的承包经营权证书没有涉及,[11]在其他方式承包中,赋予了土地承包经营权证书具有对抗效力。[12]现行法律规定与法学理论相冲突造成了司法实践中的认识混乱和操作困难。一方面,政府颁发土地承包经营权证书是政府作出的具体行政确认行为,体现了人民政府依职权对土地承包合同进行管理、干预和行政参与。人民法院在民事诉讼中审查其合法性或合理性是不妥当的,因此,当承包合同与承包经营权证书冲突时,法院应当确认证书的法律效力。当事人对证书有争议,应当通过行政诉讼渠道来解决,不属于民事案件的受理范围。另一方面,以证书为确认原则,在实践中面临困难:一是内容与事实不符的证书数量较多;二是政府职能部门对证书的变更、纠正、收回及废止工作未有效开展。
  对策思路:建议县级以上人民政府对土地承包经营权证书进行一次全面清理,对一些有错误的证书及早变更、废止,同时作好备案登记工作和后续管理工作。
  四、涉及基层政府“以租代征”引发的矛盾纠纷
  问题产生:土地征用是指国家为公共利益的需要而依法将农村集体所有的土地转为国有土地的行为。我国《土地管理法》规定为公共利益的需要,国家可以依法征用集体所有的土地。随着南京周边地区城镇化和工业化程度的提高,农村集体所有土地被征用的次数和面积逐年增多。但是,征用土地不管面积多少,均需要相应级别的政府部门批准,并且还需要对被征用土地所有者或使用者进行相应的补偿。现实中,基层政府为促进区域经齐发展,在辖区内设立开发区或工业园区,需要大量土地,但如按国家征地的正式程序办理,不仅审批手续严格,而且每年的计划指标非常有限,基层政府便采用“以租代征”的形式,先组织村民与村委会签订土地租赁协议,然后再组织村委会与园区开发公司签订租赁协议,取得土地后即开工建设,手续慢慢“补办”。每年国家征地计划指标下达后,基层政府再分批将租地转为征地。于是,大量耕田被圈占,许多土地上盖起成片的厂房或住宅。失地农民内心失衡,强烈要求返还承包地。如浦口区某镇在建设工业园区过程中已引发近20起诉讼案件。[13]
  审判实务:以促成调解或说服当事人撤诉为主;在穷尽手段仍不能解决纠纷必须判决时,尽量回避“以租代征”,寻找其它理由作出裁判。
  处理难点:为保护和合理利用土地资源,国家对农村承包地特别是基本农田给予重点保护,严格限制非农用途,其宗旨就是不给土地造成永久性损害,不让土地失去农耕性质。《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》均有明确规定。[14]“以租代征”违反了国家法律强制性规定,应当认定行为违法。但一旦认定行为违法,则其法律后果就应是责令停止侵害、恢复原状。对于“以租代征”办起的工业园区,“停止侵害”即意味着园区停建,“恢复原状”意味着取消园区。将政府多年辛苦建设的工业园区一纸否定,现实中是行不通的。许多当事人也明知其中原委,要求法院以判决形式对“以租代征”行为作出违法认定,其真实用意是给基层政府施加压力,迫其答应其条件。
  对策思路:“以租代征”实施前,村委会可与农民签订收回承包地协议,由农民承诺自愿交回承包地,村委会则同时承诺在国家正式征用土地前,农民享有该地收益(租金),在国家正式征用土地后有权获得征地补偿款。
  五、涉及发展规模经营的矛盾纠纷
  问题产生:通过土地流转,实现规模经营,提高土地生产率,发展高效农业,是我国现代农业的发展方向。但是,按人口均分土地的家庭承包使土地分散、细碎,难以形成规模经营,维护农户的合法权益与发展规模经营之间存在利益冲突。一些乡镇基层干部打着发展规模经营的旗号,片面强调“以地兴镇”、“以地招商引资”,采取行政干预手段,强行流转承包地,严重损害了农民在土地流转中应享有的主体权和自主权,从而埋下了许多群体性事件的矛盾隐患。如南京某县高速公路两边的“

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