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【期刊名称】 《河北法学》
略论我国破产法实施中的地方政府参与
【英文标题】 ON THE LOCAL GOVERNMENTS'PARTICIPATION DURING THE ENFORCEMENT OF BANKRUPTCY LAW
【作者】 石东坡宋增华【作者单位】 河北大学
【分类】 破产法【期刊年份】 1997年
【期号】 3【页码】 33
【全文】法宝引证码CLI.A.117654    
  
  

目前在我国实施《破产法》(试行)的过程中,地方政府参与是一个非常突出、在一定程度上又被回避的问题。它既涉及到破产法律制度的健全与完善,又涉及到银行体制、政府职能、司法审判等方面的改革、协调与配合。有鉴于此,要逐步使破产制度真正成为有效促进现代企业制度建立的法律武器,就必须有针对性地分析《破产法》实施中地方政府参与的途径、效应及法律对策,以有利于我国建立社会主义市场经济体制的进程。

一、地方政府参与的现状与影响

破产,是指承担债务的企业不能清偿到期债务时,依法将其全部财产抵偿所欠的各种债务,并依法免除其无法偿还的债务。企业之所以破产,既是生产经营失败、丧失行为能力的直接结果,又是社会范围内人才、物质等资源流动、盘活资本存量的必要方式。因此,它是一个微观市场经济主体的存续命运问题。又可以说是一个地区或一个行业的技术、产业结构重组问题。所以,在企业破产过程中政府的参与,特别是地方政府出于保障本行政区域稳定的财政税收和降低劳动就业压力、维护产业平衡等考虑,进行必要的行政干预,是必然的,也是应当肯定的。现行《破产法》第8条、第20条等规定了政府主管部门可以通过许可、申请并主持整顿的方式进行参与。在一定程度上既体现了社会主义生产资料公有制的要求,又是对地方政府发挥合理作用的一种授权。

但是,从破产运作的现实看,除上述法定参与外,地方政府及其各职能部门更多的是以事实参与为主。从其行为种类和性质上看,既有行政领导基于个人权威的指令,又有行政机关的核查、审批、指导等行政行为,甚至还有地方党政机关的批准。其中多采取将人民法院、所涉银行等债权人和负债企业的负责人或代表召集起来,组织协商,进行事前、事后、事中的多种介入或“会诊”的方式,行阻止依法破产或导致恶意破产之实。

地方政府参与企业破产在影响与效应上是非常复杂的。在总体上,我们认为,地方政府参与的行政目的中既有强化支柱产业、消除急度失业所带来的社会动荡,试图加强技术改造、保持地区工业基础等积极成份;又可能有对中央政策“等、靠、要”的依赖思想、维持与下属企业旧有纽带的计划经济意识甚至虚瞒假报个人政绩的考虑,从而在客观效果上出现一系列明显的消极作用。

(一)不利于维护债权人的合法权益。在是否破产的问题上,一些地方政府总是希望通过延缓破产或不破产使本已达到破产限度的企业绝处逢生。因此,也着力推行一些重新任命负责人、注入专项技改基金、改造嫁接等措施,以求起死回生。但通过调查发现,多数仍是根本的管理漏洞、市场占有等得不到解决,一些负债企业负责人也怨天尤人。即便有该企业的债权人依法申请破产的,地方政府又向受理人民法院施加压力阻止立案或迫使和解终止,试图延缓整顿。但事实上,这些企业中多数业已由于内部管理不善,而非政策性原因,严重滑到破产负债的警戒线以下,无力回天。和解本来已是债权人妥协的产物,而今越拖越亏,债权人损失也越来越大。再者,即便是允许破产的,也已经由于地方政府支持的所谓企业分立、转移处置等,仅存空壳,企业在形式上按破产程序走过场,规避本应承担的债务。

(二)容易造成国有资产流失和国企腐败蔓延。很显然,由于地方政府参与致使国有企业未能及时依法破产的,无疑也会使国家更多的资产投入流失。本应通过设产使国有债权在清偿中得以保护的部分也随之降低份额。与此同时,破产由于系企业经营管理不善所致,就必然暴露出国企内部一定的管理缺陷。据调查,本应破产的企业中相一当一部分存在不容忽视的腐败现象。不仅表现为主管人员素质和责任心差、团伙型腐败增多、越是亏损越是挥霍,而且,往往又和国家行政机关,特别是地方政府相关职能部门的不廉洁行为纠合在一起。可见,地方政府参与以致迟缓破产,实际上反倒保护了这种腐败现象。

(三)妨碍银行转换机制,不利于建立真正的商业银行体制。在资本市场方面,以前的各专业银行正逐步迈向商业银行。为实现这一转制,减轻由于企业破产给银行带来的压力,和冲击,国家按政策拨付一定数额的冲销基金。一些地方政府参与企业破产,迫使银行承受延期信贷规模,间接地降低了资本效益。甚至还会因为行政命令继续加大投入,造成更大面积的坏帐、呆帐。这既使冲销基金变。相成为地方财政的组成部分之一,成为某些个别领导追求“政绩”的筹码,又阻碍了专业银行向独立的金融企业法人的转变。

(四)在某种程度上损害了我国人民法院依法独立行使审判权的原则。《破产法》明确规定,破产案件应由人民法院管辖并主持审理。这表明,认定破产、执行破产还债的司法权力只能由人民法院享有和行使,其他任何机关、团体和个人均无权干涉。然而,地方政府在参与企业破产过程中,除法定参与所依据的事前许可权,和解前申请整顿权和整顿主持权外,多在事实上超越法律规定,突破法定行政职权范围,以带有强制力的活动影响破产中的利益分配,实际上是侵犯和超越了人民法院审判权中的实体裁决权。

(五)不利于市场机制的发育。完整的社会主义市场经济,不仅要在生产要素市场、消费品市场等的组成上健全、统一,而且要在市场主体、市场行为、市场调控等的运作上规范、有序,这样才能发挥市场配置机制的效率。破产制度的功能就在于使竞争失败的企业束缚的生产资料等解脱出来,优化组合,使市场主体始终是一个有活力、有生机的企业。但是,地方政府参与多使该“死”的不“死”,严重削弱了破产制度的立法效益。



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