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【期刊名称】 《中国海洋法学评论》
“生态系统方法”与海洋环境保护法创新
【副标题】 以渤海治理为例【作者】 巩固
【作者单位】 浙江工商大学【分类】 自然资源保护法
【中文关键词】 生态系统方法;海洋治理渤海;变革【期刊年份】 2010年
【期号】 1(第1期)【页码】 219
【摘要】

环境问题的系统性和客观性决定了良好的环境治理必须打破区划界限,从生态系统整体出发调动利益相关者共同参与,以科学为基础针对环境特点进行“适应性”管理,此即“生态系统方法”。生态系统方法已被广泛应用于海洋管理,其在立法上的直接体现是对特定海域进行专门性综合保护的“区域海洋法”。从生态系统方法的六大实践性原则来看,我国现行海洋保护法并没有贯彻这一思想,这是渤海治理的制度困境所在,也是我国海洋管理法的根本缺陷。为解决渤海治理困境,应制定“渤海综合治理法”。而对于我国内海的整体保护而言,需要以“海区法”为单位重构我国的“内海海洋法”体系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1155820    
  海洋环境保护的重要性和必要性人尽皆知。我国自1982年颁布《海洋环境保护法》以来,已逐步建立起以《海洋环境保护法》为核心,以其它涉海和环保相关法律为补充,[1]以针对各类单项活动或具体领域的法规、规章为辅助的庞大法律规范群;建立起了由众多部门参与其中的、复杂的管理网络。在政策和投入上,也受到国家高度重视。但海洋治理的实际状况却并不容乐观。在部分海域,甚至出现治理投入与环境恶化同步增长的怪现象,如此情形不由得让人反思是否海洋治理的根本思路存在问题。
  在此,本文将引介国际上较为流行的、也在治理实践中取得良好效果的“生态系统方法”,并以该方法为视角,结合当前治理需求最为迫切的渤海实例,审视我国海洋环境保护法律制度的问题与不足,并提出完善建议。本文的研究将表明,依据生态系统方法,针对不同海区制定综合性的特别法,是解决海洋治理困境的有效途径,也是建设生态文明背景下我国海洋法发展的必然方向。
  一、生态系统方法与海洋管理
  (一)生态系统方法的源起
  生态系统方法(Eco-system Approach, EA)是指遵循生态规律,从生态系统的独特性和完整性出发,综合运用各种手段,采用整体论方法管理环境资源的一种策略。它“不是一种具体的生态系统管理方法,而是一种综合各种方法来解决复杂的社会、经济和生态问题的生态系统管理策略。它提供了一个将多个学科的理论与方法应用到具体管理实践的科学和政策框架”。[2]“是一种以科学为基础保护和管理自然资源的全面方式。”[3]生态系统方法的出现,是生态环境的“自然性”与人类活动的“社会性”之间的固有矛盾使然,是人类对环境资源管理认识深化的产物。
  人类对于环境问题的认识经历了从简单到复杂、由单一到综合的转变。在环境治理初期,人们只看到不同类型的单个问题,如水污染、大气污染、森林破坏、物种灭绝等,采取的是“头痛医头”式的应对策略,实行的是分类管理的治理模式。由此,在20世纪中叶以前,世界上几乎所有的环境法都表现为各类缺乏有机联系的、以对某种资源的保护或对某类污染的防治为核心的单行法,[4]依靠基于行政区划的各级政府和基于职能划分的不同部门的力量加以实施,与一般社会事务的管理并无不同。
  但随着实践的深入,传统治理模式的弊端逐渐显现。尤其在面对那些范围跨越行政区划、目标具有综合性的环境资源问题,如重要江河湖泊、湿地森林或生物多样性的保护时,传统依要素分类管理的模式几乎难有作为。人们逐渐认识到环境问题的整体性和系统性,认识到对于自然而言“整体不等于部分之和”。于是,一种强调生态系统的完整性和治理手段的综合性的管理新理念逐渐浮出水面,这就是“生态系统方法”。
  美国在其五大湖流域治理过程中率先提出了“生态系统方法”的概念。为恢复和维持五大湖流域生态系统水体的物理、化学和生物的完整性,1978年的《五大湖水质协议》(The GreatLakesWaterQuality Agreement of 1978)规定了“生态系统方法”,认为必须将五大湖流域视为一个由水、气、土和生物(包括人)这些相互影响的要素构成的生态系统加以综合管理。[5]这一概念受到广泛认可,并逐渐扩展到环境资源管理各具体领域。1988年,美国学者Agee和Johnson出版《公园和野生地的生态系统管理》一书,又提出“生态系统管理”(EcosystemManagemen, EM)的概念,并从生态学上定义的边界、明确强调管理目标、管理者间的合作、监测管理结果、国家政策层次上的领导和公众参与等6个方面阐述了生态系统管理的内涵,[6]成为资源管理领域的热门理论。[7]实际上,“生态系统管理”以及后来在海洋领域广泛使用的“基于生态系统的管理”(Ecosystem-based Management, EBM)作为生态系统方法在不同领域的应用和引申,与“生态系统方法”并没有本质差别,[8]本文在此崐同使用。
  由于海洋具有为流动的海水所联结的特性,其生态要素之间的联系和互相影响更加紧密,“系统性”特征更加鲜明。由此,生态系统方法在海洋领域具有更加广阔的适用空间。“海洋为实施基于生态系统的管理提供了比陆地更多的机会。”[9]自20世纪90年代以来,生态系统方法之于海洋治理的重要性受到越来越多的认同,一些国家已经开始尝试将之付诸实践。1998年,澳大利亚颁布《澳大利亚海洋政策》,明确实施基于生态系统的海洋管理。2002年,加拿大政府出台《加拿大海洋战略》,也明确提出基于生态系统的海洋管理和保护措施。而美国2003年颁布的《2003-2008年战略计划》、2004年的《21世纪海洋蓝图》、《美国海洋行动计划》及2005年的《基于生态系统海洋管理的科学声明》都高度重视生态系统方法在海洋治理中的应用。挪威和欧盟也都在其海洋政策中明确宣布采用生态系统方法。[10]尤其值得注意的是,2006年3月9日,联合国秘书长向第61届联大提交的“有关海洋问题的报告”中特地单列“生态系统方法和海洋”一章,强调指出过去那种“零散的立法、政策、方案和管理计划”已经“不能防止生态系统健康的恶化”,而应“以科学信息为基础,采用更加统一、综合和适应的管理方式”。报告界定了生态系统方法的内涵,梳理和回顾了与其相关的“全球法律和政策框架”及相关项目的实施情况,并详细归纳了生态系统方法的要素和发展这种方法所需的能力建设。[11]该报告为生态系统方法在全球海洋管理中的应用提供了一个权威的、明确的、系统的指引,对各国的海洋治理具有指标性意义。
  (二)生态系统方法的内涵与实践原则
  作为一种新兴的、处于探索之中的理论,“生态系统方法”尚没有一个权威定义,不同研究者从不同角度提出了众多界定。[12]虽然具体界定不同,但对其基本内涵,学界意见基本一致。一般认为,生态系统方法的核心内涵包括:以生态系统整体为管理对象;以生态系统与社会经济系统之间的协调持续发展作为核心;要求对被管理的生态系统本身有深入的了解,管理过程中综合运用生态、社会、经济、政治等多方面的知识;强调协作和共同参与。[13]这是生态系统方法区别于传统环境管理理念的本质特征,也是生态全球化背景下第二代环境法的发展方向。[14]
  如何把作为一种理念或者说策略的生态系统方法落实到人们的具体行动中来,需要一系列更为具体的实践性原则的指导。对此,相关理论也是层出不穷。其中,具有重大影响,值得关注的主要有以下几种:
  1.《生物多样性》规定的原则
  《生物多样性公约》第五次缔约方大会所采纳的运用生态系统方法的12条原则受到广泛接受,虽然其是针对生物多样性保护所提出,“但是其内容并不仅限于生物多样性保护,而是涵盖了自然资源管理和生态系统管理的各个方面”,[15]具有普遍的指导意义:
  (1)土地、水和生物资源的管理目标是一个社会选择问题。(2)应将管理权下放到最低的适当一级。(3)生态系统管理者应考虑其活动对相邻和其它生态系统的(实际和潜在)影响。(4)考虑到管理可能带来的利益,因此,通常需要从经济的角度理解和管理生态系统:a.减少对生物多样性有着不利影响的市场扭曲现象;b.调整奖励措施,促进生物多样性的保护和可持续利用;c.使特定生态系统的成本和效益内部化,直到实现可行性。(5)保护生态系统的结构和机能,以维持生态系统服务,这是生态系统方法的优先目标。(6)必须在生态系统的功能限度内管理生态系统。(7)应在适当的时空范围内应用生态系统方法。(8)由于生态系统过程具有的不同的时间尺度和滞后效应,生态系统管理的目标应当是长期性的。(9)管理必须认识到变化的必然性。(10)生态系统方法应寻求生物多样性保护和利用的适当平衡与统一。(11)生态系统方法应考虑所有形式的相关信息,包括科学知识、乡土知识、创新做法和传统做法。(12)生态系统方法应让所有相关的社会部门和学科参与。[16]
  2.《基于生态系统的海洋管理的科学声明》中的原则
  2005年3月,美国200多位专家共同发表《关于生态系统海洋管理的科学声明》,指出用生态系统方法管理海洋是解决目前海洋危机的根本途径,并提出9条原则:
  (1)把保护和恢复生态系统及其服务放在首位。(2)考虑不同的人类活动对生物多样性和生物之间关系的积累效应。(3)通过调控营养和物质的流动,促进生态系统之间的联通和交换。(4)必须承认生态系统管理存在的不确定性,应充分利用已有的信息,合理预防。(5)在不同的空间尺度上,都要制定完备协调的政策,并根据管理目的确定恰当的管理范围。(6)维持生物多样性,以提高自然和人类自身的稳定性。(7)在管理措施实施之前,必须保证其不对生态系统功能造成不适当的危害。(8)确定指数,评价生态系统功能及其提供能力的状态,以及管理措施的有效性。(9)利益相关者的广泛参与。[17]
  3.联合国秘书长“海洋和海洋法”报告中的原则好饿但是不想动
  前述“海洋和海洋法”报告第十部分“生态系统方法和海洋”详细阐述了“发展生态系统方法”的n条要素:
  (1)确定采用生态系统方法的地域范围。(2)科学地研究和分析生态系统各个组成部分、它们间相互作用和机能运作情况。(3)评估生态系统状况。(4)订立生态区生态和行动目标,以维持生物多样性、生产率、水质和生境质量。(5)查明生态系统面临的压力及其影响。(6)选定生态指标,确保生态目标得以实现。(7)分析现有的法律框架,查明空白、重叠和不一致之处。(8)管理影响或可能影响生态系统的人类活动。(9)通过生态指标来监测生态系统的自然变化及管理措施的影响。(10)根据需要调整管理系统。(11)建立管理框架:信息透明,提高公众认识,保证所有利益相关者的参与;建立联合各级政府和不同机构的适当机制。[18]
  4.综合上述几点,可以看出,生态系统方法要求的乃是一种打破区划和体制限制、以生态系统为单元、以环境整体为对象、充分运用科学知识、由各利益相关者共同参与、针对环境的具体特点因地制宜并不断完善的管理模式,其实施要点可进一步凝练为六个原则:
  (1)综合性:把生态系统作为一个整体来对待,注重不同要素之间的协调并使其共同服务于整体目标;(2)针对性:根据生态系统的实际状况和具体特点,因地制宜,采取有针对性的保护措施;(3)区域性:根据生态系统自然状况划分管理区域,尽量覆盖所有对生态系统有直接影响的地区;(4)协调性:必须调动不同管理者的力量,公平分配利益,合理分担责任,确保利益相关者知情并积极参与;(5)科学性:以科学为基础进行决策和管理,尊重自然事实.遵循生态规律;(6)灵活性:根据环境状况的变化和前期治理的效果及时调整和不断修正和完善治理方案。
  (三)生态系统方法与“区域海洋管理”
  虽然从宽泛意义上来说,整个海洋都是一个大生态系统,因而“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑”。[19]但过于庞大的范围将使综合管理和协调行动变动困难甚至不可能,因此,如何在自然系统的整体性和社会实践的可行性之间找到一个平衡点,对海洋作出恰当区划对海洋管理的有效性至关重要。1984年,美国生物海洋学家Kenneth · Sherman和Lewis · Alexander提出“大海洋生态系统”(Large Marine Ecosystem, LME)概念,主张从LME的角度保护海洋生物资源,[20]“为将海洋划分成有实际意义的以生态系统为基础的单位提供了科学的基础。”[21]尽管在实践中,LME仍显得面积过大且主要侧重于对生物资源的保护而具有一定局限性,[22]但依生态系统对海洋分区并进行综合管理的思想却受到广泛接受。“区域海洋管理”(Region-al Marine Management, MMM)应运而生并成为海洋管理的新趋势。
  “区域海洋管理是一种以生态系统为基础的管理方式,它通过综合考虑一个相对封闭的海洋生态系统中各种因素的相互作用,来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。”[23]其基本思路是根据海洋的自然属性差异将之划分为不同区域,从该海区生态系统的特点和整体保护需要出发,对各种有影响的人类活动加以综合协调和干预。随着海洋区划标准的不断丰富和细化,[24]区域海洋管理在实践中不断发展,目前已成为海洋管理领域落实生态系统方法的基本途径。例如,澳大利亚海洋管理的核心内容是《区域海洋规划》的实施,《加拿大海洋战略》的实施也是通过建立“大型海洋管理区”和“沿海管理区”来进行的。[25]美国则是“在全国范围内建立起了八个区域渔业委员会来管理全国的渔业资源,并尝试着以生态系统为基础对海洋资源进行管理。”[26]
  二、基于生态系统方法的区域海洋法
  (一)区域海洋法:海洋法实践生态系统方法的主要形式
  “MMM”在海洋法中的反映,是那些以保护特定海区为目的的区域海洋法。区域海洋法的必要性在于面向通常情形的一般海洋法往往不能充分适应本海区生态系统的特点,难以形成对本海区生态系统的整体保护,因而需要通过特别立法加以专门保护。
  由于海区常常与传统行政区划不一致,根据其覆盖范围的差异,可把区域海洋环境保护法分为两类:
  一类是跨越国界的区域海洋法,主要表现为地区性海洋环境保护条约。目前国际上主要的区域海洋环境法共有13部,分别为针对北海的《奥斯陆巴黎公约》、针对波罗的海的《赫尔辛基公约》、针对地中海的《巴塞罗那公约》、针对海湾地区的《科威特公约》、针对西中非海的《阿比让公约》、针对东南太平洋的《利马公约》、针对红海和亚丁湾的《吉达公约》、针对加勒比海的《卡塔赫纳公约》、针对南太平洋的《努美阿公约》、针对黑海的《布加勒斯特公约》、针对东北太平洋的《安提瓜公约》、针对里海的《保护里海海洋环境框架公约》。[27]
  这些公约往往都明确指出,特别立法的原因在于“认识到本地区的水文和生态特性及其对污染的脆弱性”,[28]而“现已有效的各种关于海洋污染的国际公约尽管取得了进展,但不能覆盖所有类型和来源的污染,也不能完全满足本地区国家的需要和要求”,[29]因而“有必要对海洋和沿岸地区环境的利用采取综合管理的方法,从而以一种协调的形式实现环境和发展的目标。”[30]其主要内容在于打破国家疆域界限,根据本海区生态系统特点制定具有针对性的保护措施和统一行动策略,包括针对多种污染源进行防治、将防治范围拓宽至陆域和流域、进行长期环境监测和技术合作、执行具有区域性的综合防治计划等。[31]
  另一类是国家内部的区域海洋法,也即保护内海中具有生态系统独立性的特定海区的法律。由于海洋生态系统通常覆盖面较广,具有生态独立性且完全位于一国境内的海区并不多见。据总部设在日本的“国际闭海环境管理中心”统计,世界上需要予以高度关注和特殊保护的海区级内海总共有6个,分别为美国的切萨比克湾、旧金山湾、加里福尼亚湾,加拿大的哈德逊湾,日本的濑户内海和中国的渤海。这些海区具有相对独立的完整生态系统,虽然在一国境内,但由于跨越省、州、府、市等行政区划,在协调各方力量进行综合治理方面仍有不少困难,也需要特别立法。其典型为日本的《濑户内海环境保护特别措施法》、美国治理切萨比克湾的《切萨比克湾协议》、治理旧金山湾的《McAteer Petris法案》等。
  (二)《漱户内海特别措施保护法》中的生态系统方法分析
  跨国界的区域海洋法属于国际海洋法的范畴。对于一国海洋治理而言,最具借鉴意义的当属内海海区法。在此方面,日本《濑户内海环境保护特别措施法》的成功经验值得学习。
  漱户内海作为一个近乎封闭的海域,具有该类海区所普遍具有的生态独特性和脆弱性,同时,作为日本最大的内海和几乎为工业带所包围的超级海湾,[32]濑户内海承受着巨大的环境资源压力,环境一度严重恶化。[33]虽然日本早就制定了《环境基本法》、《水质污染防止法》、《海洋污染及海上灾害防止法》等法律,但实践证明,一般性的海洋环境保护法对濑户内海治理功效甚微。在不得已的情况下,日本于1973年专门颁布了《漱户内海环境保全临时措施法》,后发展成永久性的《濑户内海环境保护特别措施法》,并辅之以配套规划。[34]经过十多年治理,到上世纪末期,漱户内海生态环境已获得很大恢复。
  漱户内海治理的成功,有着多方面的原因,其中生态系统方法功不可没。虽然《濑户内海环境保护特别措施法》并不是明确的生态系统方法的产物,但其制度设计中很好地应用了该方法,通过前文所归纳的六大原则可以清楚地看到这一点:
  (1)在综合性方面,该法把控制向水体排污、防止水体富营养化和自然海滨保护等事务加以统一规制,使其共同服务于濑户内海整体,并综合采取规划、审批、许可、环评、总量控制、行政指导、过渡措施、行政委托、劝告或建议等多种手段。(2)在针对性方面,该法对于前述影响濑户内海最大的三类事务加以重点规制,并根据地区实际制定了严格于一般法的“特别措施”,确保“因地制宜、有的放矢”,而且内容非常具体,可操作性很强。(3)在区域性方面,该法不仅详细界定了法律效力所及的海域范围,而且把沿岸府县的陆域也纳入进来。(4)在协调性方面,该法通过“基本规划”、“府县规划”对中央和地方之间的治理权责作出划分;通过授权环境厅长官对地方行政首长进行“劝告和建议权”的方式协调环保部门和地方政府的关系;通过“漱户内海环境审议会”协调不同部门之间的关系以及政府与专家的关系;该法还非常重视公共团体和公众的作用,在几乎每一项治理措施中都规定了信息公开制度和公众参与程序。(5)在科学性方面,该法根据漱户内海的环境容量推行排污总量控制制度,层层确定排放削减指标,以确保排污总量不超过生态阈值;建立了完善的环境监测系统和严格的环境监测制度;鼓励和资助水质污染净化、赤潮防治、油污处理等方面技术的改进。(6)在灵活性方面,该法从1973年的临时措施法到1978年的永久法,不断总结经验教训,进行调整和完善,至今已经过6次修改。
  三、生态系统方法视野下我国海洋环境保护法的不足—以渤海治理为例
  尽管我国《海洋环境保护法》早在1982年就提出了“保护生态平衡”的目标,[35]并专章规定了“海洋生态保护”,但总体而言,我国的海洋环境法并没有真正吸纳和运用“生态系统方法”。实践中起作用的,仍是依要素分类的、依地区分割的传统管理模式。这是我国海洋治理不力的症结所在。下面,本文试以渤海为例加以说明。
  (一)渤海及其治理概况
  渤海是一个三面为陆地所包围的半封闭海。由于近乎封闭,渤海生态系统具有明显的独立性和完整性;海域内物种对原始环境高度依赖,生态系统抗干扰能力弱;渤海水体与外海水体交换速度缓慢,自净能力差,受河流作用和排污影响强烈。这些特征决定了渤海比一般海域更容易受到干扰和更需要受到保护。但与此同时,“环渤海”[36]地区又是我国重要的工业带,已形成了京津冀、辽东半岛、山东半岛三个产业聚集带,是国家着力发展的继珠江三角洲、长江三角洲之后的“经济第三极”。
  生态系统脆弱而环境压力巨大,渤海情形与当年的濑户内海非常相似。自上世纪八十年代中期以来,渤海环境不断恶化,近岸海域严重污染,海岸带生境严重破坏,渔业资源严重衰竭,生物多样性大为降低,有变为“第二个死海”的危险。[37]
  渤海危机引起国家高度重视,几任党和国家领导人都对渤海治理作出过重要批示。早在1986年,原国家环保总局即会同环渤海地区地方政府组成“渤海海洋环境保护协作组”,编写了《环渤海地区海洋环境保护规划》。1999年,渤海被正式纳入全国环境保护“33211”重点工程”。[38]尤其是2001年10月1日,国务院批准实施《渤海碧海行动计划》,计划投资555亿元对渤海环境开展长期专项治理,对多个部委以及环渤海各省市政府都分配了任务。此外,相关部门还牵头制定了《渤海综合整治规划》、《渤海沿海资源管理行动计划》、《渤海环境管理战略》等治理规划。2001年,联合国开发规划署、全球环境基金、国际海事组织启动《建立东亚海环境保护及管理的伙伴关系—渤海示范区项目》。项目启动不久,国家海洋局与环渤海“三省一市”政府共同签署了《渤海环境保护宣言》,初步建立了国家部门与地方政府之间的合作伙伴关系。
  在法律层面,上世纪九十年代以来,我国有关海洋环境保护的法律、法规和规章不断丰富和完善,环渤海地方政府也分别针对本区域内的海洋治理出台了大量地方法规、规章。据有学者统计,“目前渤海环境保护方面的配套法规、规章已达70多部。”[39]
  但尽管如此,渤海治理成效甚微,环境状况依然严峻。2010年5月9日发布的《2009年渤海海洋环境公报》显示,渤海未达到清洁海域水质标准的海域面积依然较大,有1/4以上的海域海水环境受到不同程度的污染。[40]《2009年全国海洋环境质量公报》也表明,辽东湾、渤海湾、莱州湾等渤海的重要部分,依然是全国污染最严重的海域之一。[41]
  (二)生态系统方法视野下渤海治理的制度困境解析
  1.综合性缺失
  现行涉及渤海治理的法律法规虽然很多,但非常零散,要么是全国通用的针对全国海洋普遍情形的国家法,要么是仅适用于特定地区的针对部分海域的地方法,没有跨地方的、从渤海生态系统整体出发的专门法。在这种法律架构下,“渤海”仅是一个地理概念,而不是一个法律概念。在治理实践中,渤海被人为“条块分割”,各种制度、举措之间也缺乏内在联系与互相配合,只有“多头治理”,难以“综合治理”:

快醒醒开学了


  从事项范围来看,渤海面临的主要问题有环境污染、海岸带生境破坏、入海淡水减少和生物多样性丧失四个方面。这些问题虽然内容不同,但相互联系,互相影响。例如,海洋污染和入海淡水“此消彼长”,如果入海淡水大量减少,海洋纳污能力也会降低,污染治理需要更加严格;而破坏海岸带生境的海岸工程,对海洋生物多样性的丧失构成直接威胁,并继而影响到渔业捕捞是否“过度”的问题;各类污染对生境破坏、生物多样性丧失的作用也非

  ······

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