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【期刊名称】 《中国应用法学》
系统论视野下法院财物省统一管理的隐忧与出路
【英文标题】 Hidden Problems and Solutions for the Unified Management in Provincial Level of People's Courts' Property and Things from the View of System Theory
【作者】 欧阳韶勇旷联合于杨宁
【作者单位】 湖南省祁阳县人民法院{院长}湖南省高级人民法院司法装备技术处计划财务科{科长}湖南省祁阳县人民法院研究室{主任}
【分类】 法院【中文关键词】 系统论;法院财物省统一管理;司法改革
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 74
【摘要】

十八届三中全会确立了法院人财物省统管的司法改革大方向,并在部分法院进行了试点。在改革试点过程中,出现“司法独立走向司法孤立”“小地方化升级大地方化”“司法行政绑架司法监督”等重重隐忧,极有可能导致改革现实与目标产生较大落差。本文运用系统论观点,采取结构性分析与机制性分析相结合的方法,通过对法院财物管理系统的特点规律进行分析,努力探索法院财物省统一管理模式和运行机制,以期为推进省以下法院人财物省统一管理找到最佳方案。

【全文】法宝引证码CLI.A.1234987    
  
  十八届三中全会确立了法院人财物省统管的司法改革大方向,并在部分法院进行了试点,如何统管法院财政成为当下司法改革的焦点,很多专家学者对我国目前司法经费保障问题作过鞭辟入里的分析和方案改良的论证,被中央采纳为顶层设计的理论基础。省以下法院人财物统一管理是一项错综复杂的系统工程,整体性、协同性强,不能孤立、片面推进,必须置于整个法治和政法生态系统中通盘谋略。系统论在规划、控制和优化系统工程上具有其他方法论所不具备的优势,将系统论的观点引入司法改革,有助于增强实践的科学性。本文试从系统论观点出发,采取结构性分析与机制性分析相结合的方法,对法院财物管理系统特点规律进行探索,以期寻求对该系统进行控制管理的最佳方案。
  一、美好憧憬:法院财物省统管的价值期待
  社会系统是人为系统,具有目的性。对本轮法院财物省统管改革,法院、法官及法院其他工作人员、社会各界及社会公众赋予了诸多的价值期待:
  (一)法院属性的去地方化
  在地方保障体制下,法院司法经费主要来源于三部分:地方财政预算拨付、上级政法转移支付、诉讼费比例返还,其中地方财政预算拨付是基础来源。汉密尔顿曾说过“:就人类天性一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”[1]司法经费对地方经济的依赖性,导致司法地方化。按照改革实施方案,人们期待,实行法院财物省级统管后,全省三级法院均是省级财政统一预算单位,司法经费省级财政保障,基础设施建设项目统一纳入省发展改革委规划管理,切断基层法院与地方政府的利益联系,从而消除地方干扰的经济背景。
  (二)司法运行的去行政化
  与司法经费地方保障体制相对应,司法运行系统从司法主体、审级关系到审判方式都抹上了浓厚的行政化色彩。为革除司法运行中的行政化弊端,推行省以下法院人财物统一管理与探索实行法院司法行政事务管理权和审判权相分离是本轮司法改革两大并行任务。从审判权角度而言,将逐步完善以法官司法能力为核心,以司法责任制为平台,以单独职务序列和工资福利待遇为保障的审判权运行管理机制,保证审判权运行机制公正严密,行政干扰无隙可乘。从司法行政管理权角度而言,将实行独立预算、统一管理、全方位监督的司法经费运行机制,法官专注审判业务,不再承受来自经济的困扰。
  (三)法官办案的去利益化
  2006年全国法院实行“收支脱钩、全额保障”的经费体制,但在基层法院,收支脱钩并不彻底,“明脱暗挂”现象突出,同级财政将诉讼费罚没收入作为任务指标进行“捆绑预算”,诉讼费返还成为基层法院重要经费来源。为争取尽量多的诉讼费返还,以弥补经费短缺,基层法院在岗位目标责任制中往往会给办案单位下达“创收”指标,并将“创收”任务完成情况与奖金、办案差旅费相挂钩。为完成“创收”任务,办案单位不得不寻找案源和选择性办案。省统管后,建立涉案财物统一管理机制,全省法院收取的诉讼费、罚没收入将统一上缴省级国库,法院经费据实全额保障,免除了法院的后顾之忧。
  (四)人员待遇的去差异化
  系统不是孤立存在的,要受环境的影响和制约。由于体制、政策、经济发展等方面的原因,当前法院工作人员工资待遇存在地区差异、审级差异和部门差异。根据《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》,实行法院财物省统管后,将建立全国统一的单独职务序列设置的法官工资制度,逐步提高基层法官职级待遇,实现人民法庭法官职务、职级和法官等级上的适当高配,工资福利政策将向基层法院和人民法庭的适度倾斜。这些措施虽然在改革中不可能一步到位,但能在一定程度上缓解财物供给的“贫富不均”。法院工作人员,特别是经济落后地区的法院工作人员期待本轮司法改革能实现法院公共保障均等化,大幅提高待遇和改善办公条件。
  二、现实之困:法院财物省统一管理试行中的重重隐忧
  系统耗散结构论创始人普利高津提出“非平衡是有序之源”的著名论断,即系统只有在远离平衡的条件下才有可能向着有秩序、有组织、多功能的方向进化。法院经费地方保障向法院财物省统管过渡,是系统的突变式质变,系统原有的平衡被打破,自组织有序进化需要一个过程。这一过程是不断试错纠错的改革过程,不可避免会出现重重困扰与障碍。
  隐忧1:“彻底脱管”,司法独立走向司法孤立
  省统管后,省以下法院人财物的管理将以省级党委统一领导、省级司法机关统一管理为主,地方党委只起协同作用,总体看来,该模式实现了司法去地方化。但现实是基层法院并不能真正从地方政治中解脱出来,因为司法涉及的事项在地方行政辖区内,许多因司法活动引发的社会矛盾、社会冲突、群体性事件需要党委和政府的支持。特别是立案登记制下,许多信访案件转化为诉讼,如果地方党委、政府对未来的涉诉涉访案件袖手旁观,敷衍塞责,法院孤军作战,很难应付上述局面。[2]同时,在省保障体制下,由于资金、法律、政治和上层建筑的复杂性,基层法院基础设施建设可能仍然由地方政府承担。省统管使基层法院失去地方政治资源支持,在地方政治生态中被边缘化。据某些试点法院反映,改革试点方案还未正式下达,在地方财政预算调整时就已经对法院检察院不予考虑了。某省高级法院就改革试点工作开展情况调研时发现,许多基层法院所在的地方政府对法院的财政支持政策改革前后波动很大(见表1)。
  表1 某省部分基层法院改革前后地方政府支持政策比较[3]

┌───┬──────┬──────────────────────────┐
│法院 │项目    │地方政府支持政策                  │
│   │      ├─────────────┬────────────┤
│   │      │改革前          │改革后         │
├───┼──────┼─────────────┼────────────┤
│法院1 │3个法庭   │2013年召开联席会议,形成会│重新规划市政建设,对政法│
│   │改建工程  │议纪要,对政法单位建设作总│单位建设规划作重大调整,│
│   │      │体规划,法院3个法庭审判办 │对公安机关优先考虑,法院│
│   │      │公楼改建工程纳入规划。  │、检察院有待研究。   │
├───┼──────┼─────────────┼────────────┤
│法院2 │审判庭建设配│2013年政府专门行文解决专项│将223万元配套资金收回。 │
│   │套资金   │配套资金223万元。     │            │
├───┼──────┼─────────────┼────────────┤
│法院3 │两庭建设历史│2014年政府承诺分配给法院中│书面回复不再拨付    │
│   │债务化解  │央政法化债资金182万元。  │            │
├───┼──────┼─────────────┼────────────┤
│法院4 │中心工作支出│2015年前,政府每年预算外追│2016年法院多次请示汇报,│
│   │预算外追加拨│加拨付25万元,专门解决法院│该笔资金未得到落实,政府│
│   │付     │处访、扶贫、维稳等中心工作│也未明确答复。     │
│   │      │支出。          │            │
└───┴──────┴─────────────┴────────────┘
此人家庭地位极低
  上表反映在司法体制改革收归省统管调整时期,地方党委、政府个别领导认识不到位,支持力度不够,导致改革被边缘化、孤立化。
  隐忧2:“统而不管”,保障“缺口”变形保障“真空”
  从司法体制改革试点法院调研情况来看,实行省统管在具体操作中,存在漏管、脱管现象。如上划基数的核定问题,改革试点过程中,一项重要环节是对近几年经费保障的统计进行测算,在此基础上核定上划基数。在测算过程中,法院没有专业的财务经验,也没有决策上的话语权,而地方财政考虑自身利益,会尽量地进行压缩和降低上划基数,导致核定的划到省级财政的“经费基数”与法院实际经费开支存在较大差异,一部分公用经费处于真空状态。以某改革试点基层法院为例,其改革前后经费保障情况比较如下(表2):
  表2 某改革试点基层法院改革前后经费保障比较[4]
  单位:万元

┌─────────┬─────────────┬─────────┬───────┐
│经费支出项目   │改革前经费支出情况    │2016年确定的上划基│经费缺口   │
│2013年      │             │数(以2013年-2015年│(以2015年经费 │
│         │             │测算统计为基数  │支出为基数)  │
│         ├────┬────┬───┤         │       │
│         │2014年 │2015年 │   │         │       │
├─────────┼────┼────┼───┼─────────┼───────┤
│人员经费支出   │528   │576   │621  │590        │31      │
├─────────┼────┼────┼───┼─────────┼───────┤
│公用经费支出   │321   │344   │361  │358        │3       │
├─────────┼────┼────┼───┼─────────┼───────┤
│业务经费支出   │558   │642   │645  │615        │30      │
├───┬─────┼────┼────┼───┼─────────┼───────┤
│自负经│合同工、聘│75.8  │78.2  │81.8 │省统管前均未纳入经│81.8     │
│费支出│用临时工经│    │    │   │费预算,由诉讼费返│       │
│   │费    │    │    │   │还解决,省统管后均│       │
│   │     │    │    │   │未纳入上划基数,成│       │
│   │     │    │    │   │为经费保障“真空”│       │
│   │     │    │    │   │地带       │       │
│   ├─────┼────┼────┼───┤         ├───────┤
│   │扶贫、维稳│23.8  │25.2  │31.4 │         │31.4     │
│   │等中心工作│    │    │   │         │       │
│   │支出   │    │    │   │         │       │
│   ├─────┼────┼────┼───┤         ├───────┤
│   │自筹基本建│221   │155   │172  │         │在建工程2016年│
│   │设支出  │    │    │   │         │需支出195万元 │
├───┼─────┼────┼────┼───┼─────────┼───────┤
│合计 │     │1727.6 │1820.4 │1912.2│1563       │372.2     │
└───┴─────┴────┴────┴───┴─────────┴───────┘

  从上表可以看出,由于地方财政的压缩,该改革试点基层法院所确定的2016年上划基数低于2015年的实际支出。同时,合同制聘用人员、临时工等经费支出以及扶贫帮困、慈善助残、信访维稳等“中心”工作支出属于法院“自负”费用,统管前未纳入部门预算,由基层法院挤占公用经费和利用诉讼费返还予以解决。省统管后,这些支出没有纳入上划基数范围,基层法院收取的诉讼费全额上缴省财政,没有诉讼费返还。这部分公用经费保障踏空,导致该改革试点法院2016年公用经费预算比上年减少19.5%,加上没有了诉讼费返还,2016年下半年该院经费运转相当困难。
  隐忧3:“行政主管”,“小地方化”升级“大地方化”
  在地方保障体制下,地方政府将法院当作政府职能部门,司法经费预算被纳入行政经费预算的整体规划中,行政一定程度上主导、控制司法预算,法院缺乏话语权。
  法院为了争取更多的财政预算,不得不积极与地方政府建立和维系关系,容易导致司法地方化。法院人财物省统管,减少市县两级法院对同级财政的依赖性,但人财物的管理权上提,能否真正消除外来不当干扰有待论证,一些基层法院院长在与笔者访谈交流时流露出种种忧虑。
  访谈材料一:
  某基层法院院长甲:说实话,我们并不希望财物省统管,我们县经济比较发达,县政府非常重视和支持法院工作,不仅经费预算拨付充足,每年还有可观的预算外收入。实行省统管后,表面看起来,经费保障并没有减少,但实际上因为没有了预算外收入,经费保障反而大不如从前。原来经费紧张时,向县委政府汇报,很快得到解决,现在如果资金出现困难,需要花大量的精力和时间与省级单位协调。
  访谈材料二:
  某基层法院院长乙:我们是贫困县,法院经常是入不敷出,省统管改革使我们法院财政得到了较大的改善,但同时也带来诸多问题,
  以前有地方财政和省级财政两个“婆婆”,解决问题的途径多,方法灵活,地方政府会帮助我们到省级财政跑资金。现在资金困难时只能靠我们基层法院自己找省级关系,其中院长的人脉关系可能影响一个法院的财政状况,所以院长压力很大。
  访谈材料三:
  某基层法院院长丙:政法转移支付是我们基层法院的重要财政来源,政法转移支付的分配带有主观因素和政策偏好,自由裁量权相对较大,每年我们为了争取专项转移支付资金,不得不花费大量人力、物力与省级政府相关部门建立和发展关系。法院财物省统管后,基层法院与省级政府有关部门之间的关系得到空前强化,更需要经常联络感情。
  上述访谈材料反映出这样一个事实:在制度运行中,资源的竞争与分配存在一种非正式的关系网络途径,即通过个人或团体的私下“关系行为”去争取更多的资源。[5]各地基层法院为争取更多经费和相应的财政配套资金,千方百计与相关部门和人员联络感情,建立关系。法院财物省统管,其目的是消除司法的地方利益,但相对国家统一的司法权而言,“省一级”依然是地方,不过是较大的地方,财物统一到省管理,只是场域和参与主体改变。[6]基层法院不得不从长久以来建立的原有地方关系中抽身出来,与省级政府有关经费保障部门建立新的关系。虽然相对来说来自同级地方政府的司法干扰有所减少,但并不意味着司法从此完全排除行政干扰。
  隐忧4:“垂直统管”,司法行政“绑架”司法监督
  省统管并非“垂直管理”[7],尽管顶层设计者已对此作出界定,但实践操作中不可避免地被刻上“垂直管理”的烙印。法院财物省统管,改变了法院现行司法行政管理内外权力运作模式,省级法院司法行政管理权限得到空前扩张,高级法院“两权混合”的“合一制”结构得到进一步加固,这种体制结构在很大程度上是建立在法院组织科层模型之上的。在新的体制下,先前寻求同级政府财政支持的中、基层法院转向寻求影响本院经费的新决策者的支持,其结果是导致司法体系内部官僚政治倾向进一步增加。上下级法院审判业务上的监督指导关系可能因此而演化为行政领导关系,形成唯省级法院是从的权力格局,陷入审级模糊化和“再行政化”的风险。
  三、路径探索:域外经验的比较与借鉴
  近年来,许多专家学者围绕司法财务管理和司法经费保障作了深入研究和探索,并对域外经验进行了多角度考察。根据这些研究成果,笔者拟从国外主要法治国家法院司法财务管理模式和经费保障体制比较分析中获得某些启示。
  (一)国外法院行政事务管理模式优劣比较
  国外司法行政管理模式有四种类型[8],其优劣比较分析如下(见表3)。
  表3 国外法院行政事务管理模式优劣比较

┌─────┬─────┬────────┬─────────┬─────────┐
│优劣比较 │代表国家 │特点      │优点       │缺点       │
│模式类型 │     │        │         │         │
├─────┼─────┼────────┼─────────┼─────────┤
│行政型管理│英国德国 │法院行政性事务主│司法权与司法行政事│司法部对司法的专业│
│模式   │     │要由司法部管理 │务管理权外部分离,│性不熟悉,产生运行│
│     │     │        │法院专职承担司法职│摩擦,增大协调成本│
│     │     │        │务,专注司法业务 │和监督执行成本  │
├─────┼─────


  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

[1]陈文兴:《论司法权国家化—以治理司法权地方化为视角》,载《河北法学》2007年第9期。

[2]碧翰烽:《一位法院院长对司法改革后的四大担忧》,载“华声论坛”,http://bbs.voc.com.cn/ topic-5748336-1-1.html,2016年7月7日最后访问。

[3]表内资料来源于中部某省一改革试点法院《省以下法院财物统管改革情况工作汇报》,未刊稿。

[4]表内资料来源于西部某省一改革试点法院《司法改革财物统管、诉讼费管理启动情况汇报》,未刊稿。

[5]张云昊:《基层政府运行中的“过度关系化现象”——一个政府行为的组织制度与关系网络的竞争逻辑》,载《华南农业大学学报》2010年第3期。

[6]社论:《新一轮司法改革,独立审判仍是核心》,载《南方都市报》,2013年11月20日。

[7]何帆:《法院人财物统管并非“垂直管理”》,载《新京报》,2013年11月18日。

[8]参见康为民:《大陆法院人事制度改革回眸与展望》,海峡两岸司法交流资料;徐汉明:《论司法权与行政事务管理权的分离》,2014年度教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“司法管理体制改革”(项目批准号:14JZDO24)的阶段性成果。

[9]表内资料来源参见贾新怡、唐虎梅《:借鉴有益经验,构建符合我国国情的司法经费保障机制》,载《财政研究》2006年第4期;陈春梅:《由中央统一保障的法国法院经费制度》,载《人民法院报》2016年2月19日;陆强:《国际比较视野下的法院经费管理体制改革探索》,载《中国财政》2014年第24期;邵毅超:《域外司法财务管理体制对我国的启示》,载《天水行政学院学报》,2015年第5期。

[10]陈永生:《域外司法经费:管理相似保障充足》,载《检察日报》2015年3月3日。

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