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【期刊名称】 《交大法学》
论我国政府信息公开例外体系构建完善
【英文标题】 Clarifying Exceptions in Chinese Law of Open Governmental Information
【作者】 肖卫兵【作者单位】 上海政法学院经济法学院{教授、法学博士}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 政府信息公开;政府信息公开例外;不予公开;个人隐私
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 128
【摘要】

政府信息公开例外是各国信息公开立法的重心。现有研究侧重单个例外,缺少对政府信息公开例外体系构建方面的思考,无法为例外立法提供整体性建议。我国《政府信息公开条例》实施近十年的实践告诉我们,有必要从实体性和程序性这一视角将实践中产生的诸多政府信息公开例外予以涵盖和归类。通过修改条例,构建起适合我国国情的政府信息公开例外体系并从体系的高度针对其中不同例外所遇问题进行修改。

【全文】法宝引证码CLI.A.1235033    
  目次
  一、国内外现有政府信息公开例外体系研究述评
  (一)我国对政府信息公开例外体系的研究欠缺
  (二)国外对政府信息公开例外体系的研究梳理
  (三)国外研究对我国政府信息公开例外体系的启示
  (四)例外体系在我国政府信息公开实践中的检视
  二、我国实体性例外适用难点分析
  (一)国家秘密
  (二)商业秘密
  (三)个人隐私
  (四)三安全一稳定
  (五)非政府信息
  (六)内部管理信息
  (七)过程性信息
  (八)历史信息
  (九)其他法律法规规定
  三、我国程序性例外适用难点分析
  (一)信息不存在
  (二)非申请
  (三)非本机关
  (四)重复申请
  (五)不符合三需要
  (六)已主动公开
  (七)不符合一事一申请
  (八)第三方不同意公开
  (九)申请权滥用
  四、我国政府信息公开例外修改建议
  (一)实体性例外修改建议
  (二)程序性例外修改建议

北大法宝


  我们讨论政府信息公开,无法忽视通过政府信息公开例外对政府信息予以保护的问题。政府信息公开例外是各国信息公开立法当中的一个当然内容。某种程度上,做好政府信息保护攸关信息公开立法的成功。我国《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)出台时对例外规定不成体系,难以涵盖实践过程中出现的过程性信息、申请权滥用、重复申请、非申请等诸多情形。《条例》正面临第一次修改,对政府信息公开例外体系进行系统研究实属必要;条例实施近十年的丰富实践也为我们构建起适合我国国情的例外体系创造了可能。现有研究侧重于单个例外方面的研究,尚未构建起一套实践性很强的例外体系。本研究试着从实体和程序视角对我国条例在适用过程中所产生的各式各样的例外进行归纳总结,从而提出我国政府信息公开例外体系构建设想。通过对散见于全国各地实践的诸多例外情形予以归类,我们在分析各种例外情形的适用难点基础上,提出针对性的修改建议。这可弥补单一例外研究文章因对例外体系重要性的认识不足,而导致条例修改时考虑不周以及不对具体例外采取区别对待等关键性问题。
  一、国内外现有政府信息公开例外体系研究述评
  (一)我国对政府信息公开例外体系的研究欠缺
  国内关于政府信息公开例外体系方面的研究几乎没有。即使有,也并不系统。更多研究聚焦在单一信息公开例外的完善上。这方面的文章非常之多。我们选择了近年来发表的最为相关文献进行阐述。大家也意识到政府信息公开例外情形的确定是政府信息公开范围制度的关键,[1]直接影响到后续实施。《条例》制定之初,因无具体实践支撑,难以涵盖各种公开例外情形并做出针对性规定,“不周延”[2]问题在所难免。一些研究对政府信息公开例外进行了论述,但也仅停留在实体性例外层面。[3]有的研究更进一步,对实体性例外进行了细分,认为存在国家安全与公共利益例外、第三方利益例外、内部行政信息例外三类。[4]不过,总的来说,现有研究还停留在实体性层面,未充分考虑到我国实践过程中出现的另外一种从程序角度考虑的例外情形。有研究已经涉及程序性例外,从公开主体、申请人资格、存在与否等角度予以提及,[5]但是还不够系统全面。虽然目前研究未过多涉及程序性例外,但是探讨涉及了公共利益衡量等例外保护机制。[6]这为例外体系研究奠定了基础。
  可以说,我国现有研究尚未涉及我国政府信息公开例外体系构建这个不可或缺的话题。随着《条例》修改进程的推进,我们有必要通过梳理我国实践,借《条例》修改契机,构建起一套适合我国国情的完整的政府信息公开例外体系,从体系高度分门别类予以不同程度保护。只有这样,才能避免现有立法的不周延并促进后续实施。
  (二)国外对政府信息公开例外体系的研究梳理
  国外学者对政府信息公开例外体系的理论研究也相对不多,更多的是实践者的经验总结。较为系统的研究应归属于麦克唐纳(Mc Donagh)[7]和帕特森(Paterson)。[8]两者从实体和程序角度对政府信息公开例外情形进行了分类。从实体角度,细分为有无自由裁量的强制式和任意式、是否受制于损害衡量的类别式和损害式,受不受制于公共利益衡量的绝对式和相对式;从程序角度主要分协商式和非协商式以及过程性信息和结果性信息。[9]由对政府信息公开例外体系研究延伸出了向损害衡量、公共利益衡量、第三方协商等政府信息公开例外保护机制方面的探讨。[10]虽然这些研究是从实体和程序两个角度对政府信息公开例外进行的归类,但是所针对的对象还是限于实体性例外。
  理论研究是一方面。国外实践过程中还存在另外一种涉及政府信息公开例外体系的认识。该认识跳出了仅仅围绕实体性例外构建例外体系的局限,将程序性例外也涵盖之内。这在新西兰巡察官(Ombudsman)和英国信息专员(Information Commissioner)出具的信息公开指引当中已有体现。该认识认为,信息公开例外体系由实体性和程序性两类构成。其中实体性例外是指公开过程中基于信息存在基础上的各种免予公开的法定理由,包括国家秘密、商业秘密、个人隐私等例外;程序性例外是指依申请过程中各种免予提供的法定理由,包括非本机关、申请内容不明确、口头申请、超过收费限额的申请、重复申请、申请权滥用、[11]信息不存在、需要实质性加工汇总整理、将主动公开等理由。[12]国外这些理论和实践成果对构建我国政府信息公开例外体系是有益借鉴。
  (三)国外研究对我国政府信息公开例外体系的启示
  基于现有研究,我们认为构建我国的政府信息公开例外体系,不能仅仅关注实体性例外,而需要延伸到程序性例外。这是因为,一是在我国实践过程中,后一种例外的适用比前者更为频繁并且占比颇高,现阶段不能不引起高度重视。二是实体性和程序性例外均是对申请人的否定性或消极性答复,都可引发纠纷。从后果角度来说,具有相似性,有必要进行整体考虑。三是不纳入整体考虑不利于各种例外保护机制的科学合理配置,导致保护失衡。但是,将两者予以一并考虑并不是意味着两者不存在区别。两者区别在于:
  一是所保护的利益不同。实体性例外保护的是公开对象信息背后所体现的包括公共利益和个人利益等在内的正当利益。如个人隐私例外保护的是个人的隐私利益,商业秘密例外保护的是经营者的商业秘密利益。但是,程序性例外则多从操作权限和操作效率层面进行考量,而非所涉信息是否公开方面的实体性判断。[13]非申请和信息不存在主要基于所产生的信息提供不能而做出。不符合三需要判断的是申请人的申请目的因素。重复申请、已主动公开、不符合一事一申请、申请权滥用则基于节约行政资源考虑做出。例如,已主动公开是基于公开形式角度考虑到公开效率决定是否提供。非本机关则基于谁是更具发言权的公开义务主体角度做出。第三方不同意公开是基于尊重被获取主体的控制权角度做出。二是判断基础不同。实体性例外是基于信息存在这个基础上做出的是否公开的实质性判定基准。程序性例外并不依赖这个基础,信息不存在就是其中一个例证,其并不对信息是否公开作判断;非政府信息公开申请则针对是否适用《条例》这个基础进行判断。三是针对对象不同。实体性例外针对公开这个行为。程序性例外针对提供这个行为。公开和提供的区别在于公开这种行为既可针对申请人这类特定对象,也可针对大众这种不特定对象,如在主动公开情形下。而提供一般针对特定对象即申请人,不涉及公众这种不特定对象。四是立法技术不同。实体性例外一般系统规定在信息公开法当中的信息公开例外篇中,相对集中;程序性例外则散见于信息公开法当中的多个条款,相对分散。五是利益衡量不同。不同于商业秘密、个人隐私等实体性例外,行政机关启用程序性例外时,不必受制于公共利益衡量。
  基于如上分析,我们认为,我国的政府信息公开例外体系由两大类共十八小类构成。具体来说,第一类是实体性例外。该例外可分为国家秘密、商业秘密、个人隐私、三安全一稳定、非政府信息、[14]内部管理信息、过程性信息、历史信息[15]和其他法律法规规定九种。对于实体性例外,一个方向是大多数例外都应受制于损害衡量和公共利益衡量。在具体保护时,需要照顾到不同例外的保护程度,分别归入强制式或任意式、类别式或损害式、绝对式或相对式例外予以保护。同时,对损害式例外,也需照顾到保护程度不同,从损害可能性和损害后果严重性程度予以差异化保护。第二类是程序性例外。该例外包括信息不存在、非申请、非本机关、重复申请、不符合三需要、已主动公开、不符合一事一申请、第三方不同意公开、申请权滥用九种情形。和实体性例外保护不同,程序性例外一般不受制于损害衡量和公共利益衡量。但是,对于程序性例外,则需要通过任意式要求,鼓励行政机关答复时的便民利民,提升公众满意度。
  (四)例外体系在我国政府信息公开实践中的检视
  如上构建的例外体系系基于我国过去实践。可找寻的依据是全国各地为弥补《条例》例外立法缺失所发布的各类指导政府信息公开实践的文件和司法解释。这些文件包括国办历年下发的系列文件,最高法院的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,北京市、上海市和浙江省高级法院发布的关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答和上海市政府办公厅发布的指导性文件。这些文件实践指导意义很强,是检视我们如上构建的政府信息公开例外体系的重要文献。结果发现,九大类实体性例外分别在不同文件中有所提及。九大类程序性例外,除了申请权滥用外,均有所涉及(见表1)。列入申请权滥用是考虑到一起申请权滥用案例,即陆红霞诉南通市发改委政府信息公开案,被收入2015年最高法院公报案例。还有一个可用来印证我们体系的材料是各地信息公开年度报告。这其中以国务院办公厅2014年下发的《关于加强和规范政府信息公开情况统计报送工作的通知》最为突出。该通知对信息公开情况统计提供了样表。该样表涉及大多数实体性和程序性例外,一并将两者置放在依申请公开情况栏目下进行统计。这些文件印证了我们构建起的例外体系具备系统性和完整性。
  (表略)
  二、我国实体性例外适用难点分析
  基于前述例外体系,我们有必要基于实践角度,对这些例外的适用难点进行分析。根据观察,我们发现,不同例外均存在不同程度的适用困难。我们有必要逐一分析,并考虑在修改条例时树立起体系思维,区分不同例外采取不同保护机制。
  (一)国家秘密
  国家秘密作为一种强制式、类别式和绝对式例外,受《条例》第14条保护。国家秘密适用难点在于:一是处理细节上的疏忽导致适用瑕疵。如行政机关在适用国家秘密答复申请人时,未能做到明确告知申请人。[16]在处理细节上,将内部文件作为做出国家秘密理由依据不予公开所申请信息等。[17]同时,还存在滥用国家秘密情形,即将不属于国家秘密的涉及企业年检的信息认定为国家秘密。[18]二是与三安全一稳定例外在适用上存在竞合。申请人申请系中国民用航空局与国家保密局联合发文的《民航工作国家秘密范围的规定》。根据规定,中国民用航空局征求了国家保密局的意见。在收到国家保密局复函后,依据“三安全一稳定”理由决定不予公开所申请决定文件。[19]《条例》第14条第3款实际上规定的是对不能确定为国家秘密情形的处理办法。但是,行政机关却将其作为“三安全一稳定”理由的判断依据。两者存在适用上的混淆。
  (二)商业秘密
  商业秘密作为强制式、类别式和相对式例外之一,受《条例》第14条保护。商业秘密适用难点有:一是商业秘密判断上的困难。《反不正当竞争法》10条第3款界定的商业秘密是否可直接套用到《条例》所规定的商业秘密。判断一项信息是否构成商业秘密需要考虑哪些因素,以及特定类型的信息是否应作为商业秘密适用的除外情形,和《企业信息公示暂行条例》之间的协调等都有待明确和细化。二是仅凭第三方意见能否视为构成商业秘密问题。法院对此并没有形成一致观点。反对的认为行政机关在不作审查的情况下,以第三方不同意公开作为信息不予公开的理由,于法无据。[20]三是商业秘密保护存在扩大化倾向。和商业秘密保护配合启用的部分公开机制并未得到有效发挥。行政机关倾向于只要涉及商业秘密,就全部不予公开所涉信息。另外,虽然有公共利益衡量机制,但是却未发现有案例真正启用了该机制。还有就是将商业秘密本身作为类别式例外进行了更高程度的保护以及仅凭第三方不同意公开意见就认为构成商业秘密这类做法都扩大了实践过程中商业秘密的适用。
  (三)个人隐私
  个人隐私作为强制式、类别式和相对式例外之一,受保护的法律依据是《条例》第14条。个人隐私适用难点在于:一是个人隐私判断上的困难。判断一项信息是否构成个人隐私需要考虑哪些要件,以及特定类型的信息是否应作为个人隐私适用的除外情形等都有待明确和细化。二是仅凭第三方意见能否视为构成个人隐私问题。和商业秘密一样,法院对此并没有形成一致观点。既有支持的,也有反对的。三是个人隐私保护存在扩大化倾向。和个人隐私保护配合启用的部分公开机制未得到有效发挥。行政机关倾向于只要涉及个人隐私,就全部不予公开所涉信息。另外,虽有公共利益衡量机制,但却很少发现有案例真正启用了该机制。和商业秘密理由一样,绝对化保护个人隐私以及仅凭第三方不同意公开意见就判断构成了个人隐私都在一定程度上扩大了个人隐私的适用。
  (四)三安全一稳定
  三安全一稳定作为一种强制式、损害式和绝对式例外,受保护的法律依据是《条例》第8条。三安全包括国家安全、公共安全和经济安全,一稳定指的是社会稳定。由于《条例》第8条所规定的“三安全一稳定”例外比较原则,这给行政机关带来了不少挑战,体现在:
  一是适用困难。这是因为行政机关在适用三安全一稳定理由答复时,难以说理举证,导致慎用甚至不用。发生在上海浦东的两起诉讼充分反映了“三安全一稳定”理由在具体适用上的困难。[21]案件主要争议集中在“三安全一稳定”例外的判定是否一定需要主管部门书面批准件。上海出于限制第8条滥用方面的考虑,在其颁布的《上海市政府信息公开规定》6条第2款设置了要报本级政府信息公开主管部门审查的门槛。行政机关在非滥用情形下启动第8条答复时,主管部门的同意却难以获取,从而得不到法院支持。
  二是适用混乱。有时候行政机关将本不是本机关公开职责权限范围的也适用三安全一稳定理由答复申请人,结果导致败诉。[22]同时,也有的行政机关在申请人申请内容不明确的情况下,以三安全一稳定理由做出了不予公开答复,最终被法院认为答复不甚妥当。[23]也有时候将本属于《条例》第14条所规定的国家秘密的信息纳入第8条所规定的三安全一稳定例外进行保护。[24]
  三是刻意扩大“三安全一稳定”的适用范围,出现了滥用。行政机关认为申请人申请获取的高评委相关组成人员名单的信息会危及社会稳定,故不能公开。理由主要有三:一是根据规定,评审委员会名单在本期评审工作完成之前不能对外公布;二是公开可能引发不正之风,影响评审工作公平、公正性;三是公开可能引发打击报复,对评审本人生活和工作造成影响。[25]对此,法院认为上述三点理由并不能充分地推导出公开相关高评委专家名单可能危及社会稳定的结论。判断标准不明的“三安全一稳定”例外存在滥用可能。
  (五)非政府信息
  非政府信息作为一种强制式、类别式和绝对式例外,受保护的法律依据是《条例》第2条。实践过程中主要基于“非政府信息”和“非申请”两种视角理解《条例》第2条中所规定的政府信息概念。现有第2条并不仅仅作为概念界定条款存在,而是作为诸多例外的直接依据,很大程度上成为界定政府信息公开范围的附属品。实践过程中,非政府信息适用困难体现在:一是是否属于行政机关履职范围的判断标准复杂多样,难以把握。这里可归类的有内部管理信息、过程性信息、民事信息、刑事侦查、其他法律法规规定、受委托和新中国成立前。还有一些难以明确归类的情形。这些类别已经跳出了我们单纯从“履行职责”概念上理解的范畴,拓展成从内外、性质、时间、相关性等多维度进行解释。这足以证明“履行职责”的理解就像个大口袋,在标准不明情况下,不仅存在行政机关判断困难和不统一,而且也存在随意解释情形,进而引发争议。二是本属法定例外的过程性信息和内部管理信息在我国条例规定缺失的情况下,行政机关只能援引第2条从政府信息概念出发予以适用,无形中增加了该条负担。同时,因概念界定本身的过于简单也给实践造成了适用困难,加上缺乏损害衡量机制,易使这类例外被绝对化。三是党政混合信息的公开也是实践过程中的判断难点。从产生主体来看,不同于纯粹由党委部门所制作的文件,行政机关也是联合制作主体之一。并且这类信息在我国大量存在。未来在条例当中如何实现这类信息的公开突破是我们必须面对的。四是对加工汇总的理解过于简单,不易被大众所接受。实践中因此产生的争议也不少。在现如今信息化日益向纵深发展的时代背景下,从电子文件中抽取申请人所需要的关键信息并不会给行政机关带来巨大负担。我们过往理解的简单的加工汇总是否还得坚持值得重新审视。五是咨询类申请争议大。可以说,咨询类申请从一开始就伴随着条例的实施。咨询类申请在实践过程中不仅不可避免,而且还占了一些行政机关申请受理工作的不少比重,所发生的诉讼比例也较高。
  (六)内部管理信息
  内部管理信息,也有称为内部信息,并没有在《条例》当中明确规定。可找到的法律依据是《条例》第2条规定,但也有争议。另外,《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第2点规定也是实践过程中支持内部管理信息作为强制式、类别式和绝对式的依据。爬数据可耻
  内部管理信息的适用难点包括:一是有关内部管理信息的认定标准并不统一。有的将之界定为行政机关在从事内部管理活动、履行内部管理职责时所产生的信息。[26]该界定强调内部管理信息的内部性。也有的对内部管理信息的类别进行了列举,如行政机关内部的人事管理、财政管理、机关管理、物资设备及其他后勤管理事务中的信息。即使是信息类别上,也有分歧。有的认为内部管理信息类型表现为不作为行政管理依据的属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料。[27]这些都是从内部管理信息的效力范围标准上对内部管理信息的认识。也有案例从信息属性上认为内部管理信息轻微而琐碎,申请人申请公开此类信息,只会增加行政机关的工作,无助于公共利益。[28]两种分类标准都在实践中有所适用,究竟何种更为合适或者两者都有适用空间值得进一步研究。二是内部管理信息有绝对化保护倾向。只要符合内部管理信息的信息属性或效力范围特征,就当然认为会造成不利影响,进而不予以公开。同时,仅从形式上考虑是否构成内部管理信息,未考虑到内部管理信息向外部信息转化问题。如会议纪要,其不绝对是内部管理信息。若会议纪要涉及行政相对人的权利义务,就不应该视为内部管理信息。三是和过程性信息不易区分。请示、批复类信息属于过程性信息还是内部管理信息在实践中认识并不统一。行政机关在不易区分两者时,就笼统以都涉及或以“内部过程性信息”予以答复,造成答复理由不清晰。[29]四是现有依据《条例》第2条作为内部管理信息的法律依据存在不妥之处。第2条针对的是非政府信息和非申请。内部管理信息不一定就不是政府信息。遇到属于政府信息的内部管理信息,若答复还是以非政府信息做出的话,行政机关又会遭遇败诉风险。
  (七)过程性信息
  过程性信息并没有在《条例》当中明确规定。可找到的法律依据是《条例》第2条规定,但也存有争议。和内部管理信息一样,国办发[2010]5号文第2点规定也是实践过程中支持过程性信息作为强制式、类别式和绝对式例外的依据。
  过程性信息适用难点在于:一是过程性信息的判定标准不统一。过程说和状态说各执一词,导致实践过程中的判定困难重重。时间这个维度是否是过程性信息判定的唯一要素,是否还应考虑其他因素?甚至过程性信息是否是政府信息都存疑。判定标准的不统一导致类似请示、批复这类信息是否该公开都成为实践中经常需要考虑的。二是过程性信息的法律依据不足,导致实践适用过程中有难度。国办文件虽对过程性信息有了界定,但是对于法院来讲,国办文件是否可以在行政机关的答复文书中援引都有不一致看法。三是过程性信息是否应当作为一种强制式、类别式和绝对式例外进行保护。如此保护过程性信息是否有扩大过程性保护之嫌疑,以及是否是造成现如今对过程性信息判断上犯难的主要原因,诸如此类问题都值得思考。四是和内部管理信息的区别不清。有的行政机关在分不清是内部管理信息还是过程性信息时,就采取模糊处理,结果导致败诉。实践中就出现了五花八门的叫法,如“内部过程性信息”“内部工作程序”等。[30]
  (八)历史信息
  历史信息是指《条例》实施前形成的政府信息。条例并没有将历史信息作为一种公开例外予以保护。但是实践过程中却对此有不少争论,围绕法不溯及既往原则的具体理解予以展开。有行政机关主张对条例实施前产生的政府信息不予适用,辩称无溯及力,但是从法院的角度,则大都对此不予支持。
  历史信息的适用难点是历史信息例外并不是一项法定例外,实践过程中,行政机关援引“法不溯及既往”原则将一些历史信息作为一项强制式、类别式和绝对式例外予以保护。但是法院则从政府信息定义、国办发文精神、对“实施前的行为”理解上排除了历史信息作为公开例外之说法。[31]未来修改《条例》是否可以纳入历史信息例外值得研究。
  (九)其他法律法规规定
  其他法律法规规定一般作为强制式、类别式和绝对式例外予以保护。可找到的依据是《条例》第17条规定。可实践中被申请机关很少依据该条答复申请人,更多的还是依据《条例》第2条政府信息定义条款。在《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》出台后,行政机关和法院也通过援引规定第2条第4项和第7条作为涉及档案查询和案卷查询的其他法律法规规定例外的法定依据。
  其他法律法规规定的适用难点有:一是法律依据的缺失。《条例》对此并没有明确规定。第17条更指向的是非本机关例外。第2条就变相成为这一例外的依据。二是对该例外的适用没有限制,容易造成滥用。其他法律法规规定是否只限于法律和法规,不包括政府规章?现有实践是包括政府规章中的特别规定。其他法律法规中的规定也并不明确,实践中将其他法律法规中的主动公开规定作为申请当中是否同意公开的依据是否合适?三是是否应该限定范围,如信访、档案、举报之类的也值得明确。实践过程中启用该例外五花八门,不利于信息公开工作的顺利开展。
  三、我国程序性例外适用难点分析
  (一)信息不存在
  信息不存在的法律依据是《条例》第2条规定和第21条第3项规定。信息不存在的适用难点有:一是答复信息不存在时,行政机关如何证明自己尽到了合理的搜索义务,尤其在查找范围方面,究竟查找到什么部门,哪些地域才算尽到了该义务。二是“政府信息概念构成要素当中的‘产生方式&存在形式’,容易和信息不存在答复混淆。未找到、未制作或获取和尚未制作或获取是我们所理解的信息不存在的几种常见情形。除此之外,无论是未加工汇总导致的非现有,还是制作未保存都应是信息不存在情形之一。如何通过清晰界定信息不存在的具体情形,提升实践过程中对信息不存在理由的明确适用也是需要考虑的”。[32]
  (二)非申请
  非申请的全称是非政府信息公开申请。支持这类答复的法律依据是《条例》第2条规定。非申请的适用难点包括:一是咨询类非申请和非政府信息答复容易混淆。可以说,咨询类申请从一开始就

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