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【期刊名称】 《私法研究》
村规民约与农民集体成员资格认定
【作者】 管洪彦【分类】 物权
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第12卷)
【页码】 289
【全文】法宝引证码CLI.A.1164095    
  目次
  一、导言:农民集体成员资格认定的地位
  二、村规民约对农民集体成员资格认定的影响
  三、村规民约认定农民集体成员资格的原因
  四、村规民约认定农民集体成员资格的局限性
  五、村规民约认定农民集体成员资格的司法审查
  六、结语
  一、导言:农民集体成员资格认定的地位
  农民集体成员的成员权是一种以农民集体成员资格为基础,且具有身份专属性的民事权利,无论其产生、消灭最终都可归结为一个核心问题——农民集体成员资格认定。目前,农民集体成员资格认定已经成为司法实践中颇具争议的疑难问题属于不可争之事实。司法实践中,农民集体成员资格认定经常发生在土地补偿费分配纠纷中,但是不限于该类纠纷,它已经成为处理农民集体成员的成员权的一系列纠纷之关键所在。有学者指出,“农村经济组织成员资格的确定,其意义已经远远超出土地补偿费纠纷的处理。它首先关系到农村土地家庭承包工作的顺利进行。其次,这一问题关系到农户承包土地的多少。再次,关系到农村村民自治机制的运转。最后,农村集体经济组织成员资格的明确化,有利于保护特定人群的合法权益”。〔1〕笔者认为,农民集体成员资格认定事关每个农民集体成员的个人利益和农村社会稳定的大局,应该给予特别关注。一方面,农民集体成员的成员资格认定事关每个农民集体成员的个人利益。这是因为,农民集体成员是否具有成员资格直接关系到农民集体成员能否享有各种成员权。可以说,农民集体成员资格认定表面上是解决成员身份问题,而潜伏在成员身份问题背后的实质上是利益分配问题:具有农民集体成员的成员资格方可享有成员权,失去成员资格将自然导致成员权的消灭。司法实践中众多的土地补偿款分配纠纷、集体收益分配纠纷、集体福利分配纠纷等,最终都归结于一个关键问题:农民集体成员资格认定。另一方面,农民集体成员资格认定关系到农村社会和谐稳定的大局。农民集体成员资格直接关系到每个集体成员是否享有各项成员权益,而农民集体成员的成员权的具体内容,如请求承包集体土地的权利、请求分配宅基地的权利、请求集体收益分配的权利、请求集体福利分配的权利都具有基本社会保障功能,均直接关系到农民集体成员的基本生存利益。基本社会保障与基本生存利益都不再仅仅是集体成员的个体利益保障问题,而是关系到农村社会稳定的重大问题。基于农民集体成员资格认定的重要地位,需要从理论上对与之相关的问题进行系统探讨,本文仅围绕“村规民约与农民集体成员资格”相关的理论和实务问题展开探讨。
  二、村规民约对农民集休成员资格认定的影响
  既然农民集体成员资格认定在农民集体成员的成员权保障以及农村社会稳定方面扮演着如此重要的角色,立法当然应该对其予以特别关注。但是根据作者的调查,事实远非如此。现实生活中大量存在利用村规民约对集体成员资格进行认定的现象。为了更加直观且深刻地展现司法实践中农民集体成员资格认定中的相关问题,笔者选择了100个相关裁判文书作为研究蓝本,下面对该实证研究的有关情况做一阐述。本实证研究主要借鉴使用了农村社会经济调查方法中文献调查法作为基本的研究方法。〔2〕具体调查程序是从“北大法律信息网”之“北大法宝”司法案例数据库中,从“物权纠纷”案由下选择“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”作为检索限制条件,从上述限制条件下检索出的案例中选择100例为研究样本。然后围绕“集体成员资格认定标准”、“是否涉及村民自治或村规民约的适用”等问题进行了实证分析。该调查的结果简要概括如下:
  关于“集体成员资格认定标准”。经调查发现,只要是涉及成员资格认定的案件,100%的案件都将户口或者户籍作为认定集体成员资格的参考要素,但是仅仅只有5%案件将户口或者户籍作为唯一认定标准。另外,调查发现,法院在具体裁判过程中还参考了生产生活关系(或基础)标准、生活保障标准、就业渠道标准、权利义务关系标准、是否存在土地承包关系、是否享有农村最低生活保障待遇、是否在所在集体具有房屋等标准。还有极少数法院认为,“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,在法律无明文规定的条件下,人民法院的司法行为不宜对此作出认定”。〔3〕从该项调查结果来看,司法实践中农民集体成员的成员资格认定是非常混乱的,一方面是认定与不认定的问题,绝大多数法院给予认定,还有极少数法院拒绝给予认定。另一方面,认定的参考标准和参考因素较为混乱。关于“是否涉及村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项”,在选取的样本中有48%的案件涉及村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项。从该项调查结果来看,有近半数的案件涉及“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项”,可见村民自治、村规民约对农民集体成员资格认定和集体成员权益具有较大的影响。
  实务界人士做的调研结果与笔者的上述调查结果不谋而合。从村民视角看,“对集体经济组织成员资格取得依据上,整体上偏好于选择‘村规民约’,比例达78.12%;在资格取得方式上,户口登记已不再是取得集体经济组织成员资格的重要方式,超过73.53%的人选择了依‘村民大会决定’。我们发现,越是经济收入较高的村民对‘村规民约’和‘村民大会决定’的选择偏好越强,分别达到82.81%和86.46%”。另外,在集体经济组织的视角下,“选择结果与村民的较一致,对‘村规民约’‘村民大会决定’的认同度分别高达66.67%和55.56%。‘依户口登记’已不再是确定取得集体经济组织成员资格的主要方式,超过一半的集体经济组织认为成员资格应根据具体情况,结合本村实际,由村民代表大会表决决定”。〔4〕可见,实践中以村规民约对农民集体成员资格的现象非常普遍,村规民约对农民集体成员资格的认定具有重要影响。
  值得注意的是,在实践中大量存在利用村民规约、打着村民自治的幌子侵害农民集体成员权益的现象。如有的村规民约规定,“出嫁至本村外的出嫁女,不论其户口是否迁出,均不视为本村村民,不得在本村分配征地补偿款等款项”。〔5〕重庆大足县北禅村二社的村规民约竟然规定,“要想领到土地转让补偿,要先到医院作‘贞洁鉴定’”。其理由是“有的社员怀疑她们出去嫁了人,没回来下户口,继续赖在社里享受福利”。“凡是经检查仍是处女的,该分的钱一分不少,社里还要支付其往返路费;一旦检查出不是处女的,社里不会支付任何费用。”而且按照村里的“村规民约”,女子嫁人后一律不得享受村社的福利。有些地方的规范性文件中也肯认了现实生活中存在利用村规民约剥夺集体成员的成员资格的事实,中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》的通知(粤委办[2006]142号)中明确提及,“部分村通过村民代表会议或村民会议决议、村规民约或股份合作制组织章程,使有些结婚后户口未迁出并在本村生产生活的妇女及其子女被剥夺了集体经济组织成员资格或股东资格,丧失了土地承包经营权或集体收益分配权”。可见,现实生活中普遍存在利用对村规民约对农民集体成员资格进行认定的现象,而且在实践中大量存在利用村民规约、打着村民自治的幌子侵害集体成员权益的现象。从理论上进一步探究隐藏在该现象背后的深层次原因,并提出解决问题针对性的对策应是关键所在。
  三、村规民约认定农民集体成员资格的原因
  如何认识现实生活中大量存在利用“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定”侵害集体成员权益的现象,笔者认为,这种问题的本质上就是如何处理村规民约与农民集体成员资格认定的关系问题。《村民组织法》第20条的规定,“村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表大会讨论决定的事项”可以统称为我们通常所理解的“村规民约”。〔6〕那么,现实生活中为什么村规民约对农民集体成员资格的认定具有如此大影响呢?笔者认为,主要是基于下列原因:
  现行立法的缺失是导致利用村规民约对农民集体成员资格进行认定的最为主要的原因。具备农民集体成员资格是农民集体成员享有成员权的前提,农民集体成员资格认定也就自然成为确认和保障农民集体成员的成员权之关键问题。正如有学者所言,“在集体组织中一旦将成员的利益与集体组织的利益密切联系在一起,尤其是确定了集体组织的成员权以后,必然会提出一个现实的问题,即如何确定集体经济组织的成员或成员资格”。〔7〕但目前我国尚无统一的有关农民集体成员资格认定标准的立法,而实践中大量存在的土地补偿费分配纠纷、集体福利分配纠纷等,又必须以农民集体成员资格认定为前提。有关农民集体成员资格认定的法律缺位是客观存在的,正如有学者精辟地指出,“国家一方面通过对土地、自然资源的集体所有的确认将村民们制度性地凝聚在一个小共同体内;另一方面又没有给这个小共同体提供相关的秩序型构规则”。〔8〕根据《村民委员会组织法》第24条第7项、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的规定,农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。在这样的背景下,为了征地补偿费分配等在集体内部顺利进行,现实生活中农村集体经济组织或者村民委员会,甚至村民小组开始根据村民自治的规定,通过制定村规民约的方式对农民集体成员资格进行认定。最高人民法院在起草《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》过程中曾试图对农村集体经济组织成员资格问题做出规定,并设计了七个条文的初步意见。但是最终最高人民法院审判委员会讨论后认为,“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。因此,应当根据《立法法》第四十三条规定,就农村集体经济组织成员资格问题,建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定”。〔9〕但是,至今全国人大常委会尚未做出立法解释,也没有做出相关规定。
  但是,由于农民集体成员资格认定事关农民基本民事权利和生存利益,在实践中属于不可逾越的难题。特别是在解决农村土地补偿款的分配、集体福利分配等成员权益纠纷过程中,它已经成为一个必须解决而无法忽视的现实问题。迫于解决纠纷的现实需要,国内多省市的高级法院对农民集体成员资格认定已经制定了相应的司法认定标准。比较典型的如《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》(津高法民一字〔2007〕3号)、重庆市高级人民法院印发《关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》的通知(渝高法[2009]160号)。另外,重庆市高级人民法院还制定了《重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定的指导意见(征求意见稿)》。各省为实施《农村土地承包法》的相关规定中对农民集体成员的成员资格认定也规定了相应的规则,如《陕西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《江西省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等。在上述法律文件中,有的对农民集体成员资格认定既做了一般原则规定又做了特殊情形规定,有的仅对农民集体成员资格认定的特殊情形或者具体情形做了规定,这些规定暂时解了燃眉之急,对于解决现实纠纷起到了积极功效。但是,长期使用上述法律文件对农民集体成员资格进行认定也具有较大缺憾,这些法律文件或为地方性法规,或为省级法院的司法指导意见,在法律渊源体系中的位阶较低,虽然对于纠纷解决起到了一定指导意义,但是相对于农民集体成员的成员权的重要性而言,其权威性相对较低则不言而喻。较为理想的方案是国家最高立法机关应当及时做出积极反应,尽快制定出全国性的统一规定。
  经济利益的驱动是导致现实生活中大量存在利用村规民约对农民集体成员资格进行认定的又一原因。一个特定农民集体或者集体经济组织实际上是一个成员具有同质性的利益共同体,这个利益共同体以集体内部集体所有的土地等自然资源为基本生存保障基础。特别是在土地等自然资源被征收的情况下,这些生存保障基础对集体成员来说可能会永久性丧失,而事实上征收土地等所得的补偿费却是特定不变的,具有成员资格的人数的多少就成了每个集体成员所能分享利益大小的关键因素。在这种背景下,特定利益共同体的集体成员会采取各种措施来确立集体内部成员平等分享利益,而排斥外部成员或者在同质性方面较差的成员的分享利益权利。其中一个重要措施就是通过村规民约的方式否认某些集体成员的成员资格,进而达到排除其分享利益的目的。
  此外,传统思想的根深蒂固也是利用村规民约对农民集体成员资格进行认定的不可忽略的因素。传统思想的影响在“外嫁女”案件中表现的尤为明显。中国传统文化中存在重男轻女的陈旧观念。“家族是传统中国宗法社会的支柱,生下男儿使家族得以一代代传递下去,‘不孝有三,无后为大’”。〔10〕直到目前,有些农村地区仍然普遍存在重男轻女的封建思想,认为“嫁出去的姑娘泼出去的水”,既然妇女已经出嫁,也就自然就丧失了原来所在农民集体的集体成员资格。在这种封建思想的影响下,通过制定村规民约的方式限制“外嫁女”、“入赘婿”等特殊群体的集体成员资格也就变成了很自然的事情。
  总之,立法的缺失、经济利益驱动、传统思想影响等因素的交汇作用,促使现实生活中大量存在利用村规民约认定集体成员资格的做法。不容否认,有些地方的村规民约对农民集体成员资格认定制定了较为合法、合情、合理的标准,有效地弥补了法律的漏洞,对社会关系起到了积极的调整作用。但是利用村规民约认定农民集体成员资格在实践中的效果并不乐观,混乱的村规民约导致部分地方矛盾激化,群众集体上访、重复上访、越级上访的现象不断发生,严重影响了农村和谐稳定的大局。值得思考的是,在目前国家法律缺位的背景下,应该如何认识村规民约对农民集体成员资格的认定?利用村规民约对农民集体成员资格进行认定具有哪些局限性?法院对村规民约如何进行司法适用?
  四、村规民约认定农民集体成员资格的局限性
  村规民约是指村民根据有关法律、法规和政策,结合本村实际制定并需要全体村民自觉遵守的行为规范。有的学者将村规民约分为广义的村规民约与狭义的村规民约。前者泛指一切乡土社会所具有的国家法之外的公共性规则,而后者则仅指在国家政权力量的“帮助、指导”下,由乡民们“自觉地”建立的相互交往行为的规则。〔11〕村规民约的内容主要涉及生产秩序方面、社会治安方面、履行法律义务方面、精神文明方面等。中国乡土社会的特点决定了村规民约在社会规范控制系统中的地位,正如有学者所提出的,“中国的乡民社会是地缘文化和血缘文化的结合体,传统的乡村自治使得当代中国的社会规范控制系统绝不仅仅是国家正式法律的一家独霸,而在广泛意义上被称为‘民间法’或‘乡规民约’的规则体系更在实际地规范着乡民们的日常生活”。〔12〕村规民约在农村社会治理中扮演着重要的角色,具有多种社会职能。正如有学者所言,“村规民约既承载着实现村民自治的宪法使命,同时又具有解决乡村民事纠纷的‘私法’功能,在民事审判中,它往往是法院用来解决民事纠纷的事实上的根据”。〔13〕可见,村规民约对于农村基层社会治理、承载宪法使命、解决司法纠纷等方面均扮演着积极作用。
  但是,不容否认的是利用村规民约对集体成员资格进行认定具有难以克服的局限性或缺憾。具体表现在:
  1.农民集体成员的成员资格地位的重要性决定了其不宜由村规民约规定。一方面,农民集体成员的成员资格,是农民集体成员享有成员权的前提,直接关系到广大农民的基本民事权利,甚至宪法上的平等权等基本权利,对于如此高位阶的权利不应该交由村规民约规定。最高人民法院审判委员会也曾经指出,“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第四十二第(一)项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会,不宜通过司法解释对此重大事项进行规定”。故从立法权限视角而言,对农民集体成员资格认定之如此重大事项更不宜由村规民约规定。另一方面,农民集体成员的成员资格的享有与否决定着集体成员能否享有集体土地补偿款分配请求权、集体收益分配请求权、集体福利分配请求权等权益内容,直接关系到民生问题。特别是在集体土地被征收的情形,农民集体成员资格的享有与否直接决定着集体成员在失地后能否获得基本生存保障,故对直接关乎农民生存保障的重大问题不宜由村规民约加以规定。
  2.村规民约通常存在与国家制定法冲突的内容。村规民约与国家有权机关颁布的制定法同作为社会规范控制系统中的重要,二者之间具有关联性。

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