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【期刊名称】 《中外法学》
金融监管措施是一种新的行政行为类型吗?
【作者】 邢会强【作者单位】 中央财经大学法学院
【分类】 金融法
【中文关键词】 金融监管措施;及时矫正措施;正当法律程序;行政行为
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 730
【摘要】

金融监管措施是金融法的概念,难以作为行政法的概念。金融监管措施与具体行政行为类型属于不同的逻辑和话语体系。试图将金融监管措施与行政法上任何一种定型化的行为类型相提并论的所有尝试都难以成功。我们至多只能将其解析为某几种主要的定型化的行政行为类型。但由于现实世界的丰富性和多样性,总会有一些行为逃逸于现有的行为类型之外。因此,金融监管措施不能被视为一种新的行政行为类型。金融监管措施并非不受任何约束的权力,我国应从正当程序方面对金融监管措施施加限制。金融监管措施应符合行政法上的比例原则。金融监管措施应遵守法律的正当程序,给予当事人听证的机会,但情况紧急或所涉相对人的权益较小的情形除外。

【全文】法宝引证码CLI.A.1184550    
  引言:两则近似案例引发的问题
  2001年12月,中国人民银行向全国各金融机构下发文件(银发[2001]403号),取消时任华夏银行广州分行珠江支行行长唐智勇的金融机构高级管理人员任职资格5年。2002年1月11日,华夏银行广州分行根据该文件精神通知他办理了离职手续。唐智勇及其律师认为,取消金融机构高级管理人员任职资格属于行政处罚,中国人民银行作出该行政处罚未听取唐智勇的陈述和辩解,未告知其作出行政处罚的理据,未向其送达行政处罚决定书,违反了《行政处罚法》的规定。2002年1月15日,唐智勇向中国人民银行提起行政复议申请。中国人民银行就此作出的《行政复议决定书》((银)复决字(2002)第5号)维持原处罚决定。2002年3月25日,唐智勇向北京市第一中级人民法院递交了行政诉状,诉请法院撤销中国人民银行的行政处罚并责成其赔偿100万元。该案的争议焦点是:取消金融机构高级管理人员任职资格是否属于行政处罚?中国人民银行的前述《行政复议决定书》称“取消金融机构高级管理人员任职资格”仅是一项“金融监管措施”,不是行政处罚。但原告方认为,“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于行政处罚。中国人民银行最后请国务院法制办公室作“立法解释”。《国务院法制办公室对中国人民银行给予〈金融违法行为处罚办法〉有关问题的请示的复函》(国法函〔2002〕145号)称“由中国人民银行决定在一定期限内直至终身不得在任何金融机构担任高级管理职务或者与职务相当的职务,不属于行政处罚”。法院采纳了该意见,判决唐智勇败诉。此后,唐智勇提起上诉,法院终审维持原判(以下简称“唐智勇案”)。
  无独有偶,在我国台湾地区也发生过类似案例。2010年6月,我国台湾地区“金融监督管理委员会”(以下简称“金管会”)以金鼎综合证券股份有限公司(以下简称“金鼎证券”)违反“证券商管理规则”及“证券商负责人及业务人员管理规则”的规定为由,依“证券交易法”第66条第2款规定,以“裁处书”的形式命令金鼎证券解除责任人房冠宝的经理人职务(以下简称“原处分”)。房冠宝不服,提起行政诉讼,请求判决撤销原处分。其最主要的理由是,解除职务系属“裁罚性不利处分”之行政罚(相当于我国大陆的“行政处罚”),应适用行政罚3年时效的规定,金管会认定的违法行为发生于2005年间,但金管会却于2010年6月始作成原处分,超出了行政罚3年的时效。我国台湾地区“最高行政法院”审理认为,“证券交易法”第66条第2款规定:“证券商违反本法或依本法所发布之命令者,除依本法处罚外,主管机关并得视情节之轻重,命令该证券商解除其董事、监察人或经理人职务。”其立法目的系为增强对证券商之管理,防止违规与不法情事之发生,而赋予主管机关于证券商违反法令时,除依该法处罚外,并得视其情节之轻重,采取适当之措施或处分。核其性质,乃为实现健全证券交易秩序,并保障投资之行政目的所为之行政管制措施,属于“管制性之不利处分”,此与“行政罚法”第2条所称之“裁罚性不利处分”不同,{1}不属于“行政罚法”所指之行政罚,自无“行政罚法”裁处时效3年规定之适用,因此判决房冠宝败诉(以下简称“房冠宝案”)。{2}
  这两则案例说明,金融法上独特的“制裁措施”不属于“行政处罚”,中国人民银行称其为金融监管措施。那么,何谓金融监管措施?它是一种新的行政行为类型吗?其性质与法律地位为何?金融监管措施之采行是否要遵循法律正当程序(due process of law)?是否要听证?这些问题甚有深入研讨之必要。我们唯有打通、跨越金融法和行政法这两门学科,方能解开这道法律谜题。
  一、金融监管措施的溯源及中国引进
  我国金融法上的监管措施起源于美国的非正式监管措施和及时矫正措施。
  (一)美国法上的金融监管措施
  1.非正式监管措施
  美国《1978年金融机构管制和利率控制法》要求成立联邦金融机构审查理事会(FFIEC),统一对几乎所有金融机构进行审查,为在联邦投保的存款机构建立一个统一的监管和检查政策,建立一个统一的银行评级体系。《1989年金融机构改革、恢复和加强法》(FIRREA)在联邦金融机构审查理事会下建立了评估委员会。FFIEC首先对银行的运作作出评估,然后根据运作评估作出综合评级,对银行作出等级确定。{3}对于问题银行,监管机构可采取非正式的和正式的整改措施。正式的措施带有法律的制裁措施,但是通常没有必要采取这种方式。非正式的监管行动包括:道义劝告,监管机构要求提供银行董事会决议、银行承诺书、谅解备忘录和其他形式的银行与货币监理署之间的旨在促进银行稳健经营的书面交流文件。虽然非正式监管行动没有法律效力,但不遵守非正式监管要求的行为,通常被认为是需要采取正式行动的强有力证据。{4}
  由于FIRREA要求银行监管部门将所有行政命令、对这些命令的修改或者终止都公诸于众,因此,银行宁愿监管部门选择非正式的监管行动,以避免引起负面效应。如果银行出现的问题不是致命的,而且银行的管理层能够采取合作的态度积极迅速地解决问题,监管部门也愿意采取非正式行动。如果银行不愿合作,监管人员可能采取下列正式行动:吊销营业执照、中止银行保险、发布书面协议、停止和终止程序、民事罚款等。正式的行动可以通过联邦法庭执行,拒不执行者可能会受处罚。
  2.及时矫正措施
  及时矫正措施(PCA)是指根据金融机构自有资本比率的实际状况,将金融机构进行评级、分类,并采取相应的矫正措施,敦促其达到规定的自有资本金比率的一种监管方法。美国《1991年联邦存款保险公司改进法》(FDICIA)依据资本充足率将银行划分为五个等级,并授权联邦银行监管部门(以下简称“监管部门”)对不同级别的银行采取差异化监管。{5}具体而言,处于前两级的银行只接受常规检查;当某银行的资本水平降至第三级时,监管机构便会加强监管强度,要求其减少或停止红利、股息和管理费的支付,限制其资产的增长,如其建立分支机构、合并以及从事新的业务则必须获得监管机构的批准;当某银行的资本水平降至第四级时,监管机构除了采取对第三级银行的监管行动外,还要限制支付给高级管理人员的补助,限制银行的存款利率水平,要求其立即增加资本或被兼并等;当某银行的资本水平降至最后一级时,监管机构除了采取上述对第三、四级银行的监管行动外,还会要求其停止支付次级债务的利息,甚至可能会接管、出售或强制其与其他银行合并等。{6}继美国之后,不少国家或地区以美国FDICIA为蓝本,建立了自己的及时矫正制度。
  3.金融监管措施在美国行政法中的定位
  “因为语言和法律的紧密联系,语言是法律中极为决定性的智能力量。”{7}美国法没有采用“金融监管措施”这一用语,而是采用了“正式的行动”、“非正式的行动”等称谓,其逻辑定位与在我国大陆法系行政法中的定位显著不同。美国行政机构采用各种法定的或非法定的、正式的或非正式的程序所作出的所有行政决定,在美国联邦行政程序法上被称为“裁决令”(Vorder),作出“裁决令”的过程被称为“裁决”或“裁判”(adjudication)。{8}在实践中,行政机构的大多数决定都是通过非正式裁判程序作出的;依正式裁判程序(或称“审判式听证程序”)所做出的行政决定只是行政机构所作决定中的一小部分,但这一小部分行政决定涉及的均是直接和严重影响相对人权益的事项。{9}在我国大陆法系语境中的行政处罚如吊销许可证等,在美国法中大都需要经由正式裁判程序,在行政法官的主持下,以两造对抗(行政机构为一造,相对人为另一造)、言辞辩论、公开审理等方式作出裁决,反对单方面接触和偏见。通过正式裁判程序所作出的“裁决令”仅为初步裁决或建议性裁决,只有当当事人不上诉、行政首长不加复议的情况下才能成为终局裁决。{10}因此,FIRREA所规定的“非正式监管措施”都是通过非正式裁判程序作出的,FDICIA所规定的“及时矫正措施”大都可归入“非正式监管措施”之中。主要规定及时矫正措施的《1950年联邦存款保险公司法》(FDIA)第38条被FDICIA修改之初很少规定程序问题,因此,及时的矫正措施在当时几乎不受正当法律程序的限制。
法小宝

  (二)我国金融法中监管措施的引进与发展
  语言是历史的产物。我国在引入美国金融法上的非正式措施时,为了遵从历史习惯,无法采取美国法上的“非正式行动”、“非正式监管措施”等用语,也没有采取“及时矫正措施”的用语,而是进行了“词汇创造”。我国1995年制定的《商业银行法》规定了既不同于行政处罚,也不同于限制人身自由、查封、扣押、冻结等行政强制措施的监管措施,中国人民银行称之为“金融监管措施”,不过其数量很少,仅有责令改正、责令停业整顿、接管和撤销等。2003年12月制定的《银行业监督管理法》则大幅度地增加了这类措施。{11}1995年制定的《保险法》规定了责令提取或者结转各项准备金、责令办理再保险等十余项监管措施。{12}2002年修订的《保险法》在监管措施方面增加了“限制业务范围”。2009年修订的《保险法》更是大幅度地增加了12项监管措施。{13}1998年制定的《证券法》中的监管措施也很少,但2005年修订的《证券法》大幅度地增加了监管措施。{14}此外,在证券规章和证券监管实践中,监管机构也引进和发展了不少监管措施。{15}
  法律是在语言中并通过语言而生存的。当它从一种语言移植到另一种语言时,由于不同语言系统的结构体系、思维定式不尽一致,要想找到一种完全对等的表达是异常困难甚至是不可能的。{16}美国的“非正式行动”、“及时矫正措施”在我国被称为“金融监管措施”,证实了这一观点。但问题随之而来:这些监管措施在我国行政法中属于何种行政行为?处于何种地位?遵循何种程序呢?唐智勇案使这一问题得以凸显。
  二、金融监管措施在我国行政法中的性质与地位
  (一)金融监管措施与行政处罚
  “金融监管措施”仅是学理概念而非立法语言,在我国的法律法规中还没有直接出现“金融监管措施”这一用语。其实,“金融监管措施”以及“行政处罚”均属不确定之法律概念。“在法律中,绝对确定的概念是罕见的。”{17}大多数法律概念至少是部分地不确定。德国学者黑克将不确定性法律概念区分为“概念核”和“概念晕”。{18}“概念核”是确定的,而“概念晕”则是不确定的。在唐智勇案中,我们发现“行政处罚”的“概念晕”是不确定的,这样就出现了争执:原告律师认为,“从理论上讲,‘监管措施’是个母概念,行政处罚只是‘监管措施’的方式之一。”{19}但根据中国人民银行当时的观点,“金融监管措施”是行政处罚之外的一种新的行为类型。
  1.我国台湾地区对于金融监管措施与行政处罚关系的认识
  同为我国大陆法系的我国台湾地区没有采用“金融监管措施”这一用语。其“银行法”中也引进了美国法上的及时矫正措施,不过其称谓较为模糊,采用了“处分”、“处置”等术语。例如“银行法”第61-1条规定,银行违反法令、章程或有碍健全经营之虞时,主管机关除得予以纠正、命其限期改善外,并得视情节之轻重,为下列处分:撤销法定会议之决议,停止银行部分业务,命令银行解除经理人或职员之职务,解除董事、监察人职务或停止其于一定期间内执行职务,以及其他必要之处置。第62条规定,银行因业务或财务状况显著恶化,不能支付其债务或有损及存款人利益之虞时,“中央主管机关”得勒令停业并限期清理、停止其一部业务、派员监管或接管或为其他必要之处置,并得洽请有关机关限制其负责人出境。“中央主管机关”于派员监管或接管时,得停止其股东会、董事或监察人全部或部分职权。我国台湾地区行政法中之“处分”或“行政处分”,{20}与我国大陆行政法中之“行政处分”的概念迥异,前者实际上是指“单方行政行为”。{21}“行政处分”或“单方行政行为”是“行政罚”的上位概念,二者是种属关系。
  在我国台湾地区,不少监管措施被认为是非裁罚性不利处分。我国台湾地区“‘行政罚法’倡导讲习手册”指出,判断是否属行政罚,应视处分中是否具有“裁罚性”及“不利处分”等要件。例如“证券交易法”第59条第1项规定:“证券商自受领证券业务特许证照,或其分支机构经许可并登记后,于三个月内未开始营业,或虽已开业而自行停止营业连续三个月以上时,主管机关得撤销其特许或许可。”此处的“撤销”即不属“行政罚法”规范的裁罚性不利处分。{22}与金融监管措施类似的是航空领域对身体检查不合标准的飞行员的限制、暂停或终止执业。依我国台湾地区“司法院大法官释字第510号”解释,为保障民航安全及公众利益,基于航空人员之工作特性,就个人职业选择自由应具备条件所为之限制,非涉“裁罚性”之处分。
  我国台湾地区将上述非裁罚性不利处分称为管制性不利处分。学者认为,行政管制虽为不利处分,然非“裁罚性”不利处分,而不得适用“行政罚法”之各项原理、原则。行政管制不以相对人是否具备责任能力为要件,而行政罚则须以相对人具备责任能力为要件。秩序行政之管制措施与行政处罚系对过去不法行为所施加之制裁,迥然有别。行政管制重在危害管制排除,具有“向将来性”,不以“过旧”之制裁为要,尚具有终止或除去不法结果、恢复合法状态之多面向功能。{23}
  但是,我国台湾地区“行政罚法”第2条规定:“本法所称其他种类行政罚,指下列裁罚性之不利处分:①限制或禁止行为之处分:限制或停止营业、吊扣证照、命令停工或停止使用、禁止行驶、禁止出入港口、机场或特定场所、禁止制造、贩卖、输出入、禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。②剥夺或消灭资格、权利之处分:命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。③影响名誉之处分:公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。④警告性处分:警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。”据此,在我国大陆语境中的“金融监管措施”范围内的限制或停止营业、停止开展新业务、停止部分业务、整顿、命令歇业、命令解散、撤销(行政关闭)、撤销或废止许可或登记、吊销证照、公开谴责、撤销任职资格或从业资格、出具警示函、责令进行业务学习等,在我国台湾地区看来都属于行政罚。结合房冠宝案,责令解除其经理人职务不属于行政罚,但如果是取消其任职资格就属于行政罚了。
  总之,在我国大陆语境中的“金融监管措施”在我国台湾地区看来有一部分属于“裁罚性不利处分”,有一部分属于“管制性不利处分”,即部分属于行政罚,部分则不属于行政罚。
  2.我国大陆地区关于金融监管措施与行政处罚关系的观点
  在唐智勇案中,原被告双方对取消高级管理人员任职资格是否属于行政处罚各执一词。原告方认为“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于行政处罚,理由是:其一,《中国人民银行关于对部分商业银行分支行违规办理业务有关责任人员处罚情况的通报》,主题词就有“处罚”二字。其二,中国人民银行条法司编写的《中国人民银行行政执法指南》第69至70页载明,取消金融高级管理人员任职资格属于“金融行政处罚”。其三,“取消金融机构高级管理人员任职资格”属于《金融违法行为处罚办法》设定的行政处罚种类之一。{24}当时中国人民银行认为“取消高级管理人员任职资格”不属于行政处罚,理由主要有三:其一,法律法规没有明确规定其为行政处罚。其二,高级管理人员任职资格不属于公民基本权利和民事权利,而是在特殊行业中担任领导职务的资格,取消这一资格是一种职务管理行为,具有内部管理的性质,不符合行政处罚的基本特征。其三,在制定《金融违法行为处罚办法》时,立法原意本来就没有将取消高级管理人员任职资格作为行政处罚,而是作为一个行政管理措施。{25}最后,法院采纳了后一种观点,还专门给下级法院发函以统一裁判口径。{26}
  其实,早在唐智勇案之前,根据我国金融监管部门的规章和有关规范性文件,金融监管措施与行政处罚就存在着一定的“交集”。2001年发布的《中国人民银行行政处罚程序规定》对行政处罚种类的规定基本上遵照了《行政处罚法》。根据该规定第8条、第13条,吊销经营金融业务许可证、责令停业整顿、撤销金融机构的代表等属于行政处罚。显然,它们也属于“金融监管措施”。其实,早在1999年,《中国证券监督管理委员会行政处罚听证办法》第2条就规定“暂停或取消证券、期货从业人员资格”属于行政处罚,但没有明确与此类似的“取消高级管理人员任职资格”是否属于行政处罚。同时,该办法规定的一些“行政处罚”也都可以归入“金融监管措施”之中。{27}
  唐智勇案之后,鉴于该案的教训,2004年发布的《中国银行业监督管理委员会行政处罚办法》第7条明确规定行政处罚的种类包括责令停业整顿和取消董事、高级管理人员任职资格。第27条规定,银监会或其派出机构在作出重大行政处罚决定前,应当在《行政处罚意见告知书》中告知当事人有要求举行听证的权利。而“重大行政处罚”包括取消董事、高级管理人员任职资格5年以上直至终身。在此,取消董事、高级管理人员任职资格被定性为行政处罚,这推翻了国务院法制办公室的前述“复函”,也推翻了中国人民银行以前的看法。
  《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》第2条对行政处罚的种类作出了明确规定,除了《行政处罚法》明确规定的处罚种类外,还包括限制业务范围、责令停止接受新业务、责令停业整顿、吊销业务许可证、撤销外国保险机构驻华代表机构、撤销任职资格、从业资格、吊销资格证书、责令撤换外国保险机构驻华代表机构的首席代表、禁止进入保险业等。显然,它们也属于“金融监管措施”。根据该“规定”第45条,案件审理部门拟作出上述“金融监管措施”的,应当在《行政处罚事先告知书》中一并告知当事人有要求举行听证的权利。可见,保监会对行政处罚种类的扩展超过了其他金融监管机构。
  从以上规定可知,中国人民银行、银监会、保监会、证监会(“一行三会”)关于行政处罚种类的规定不尽一致,同样性质的监管措施在此机构看来不属于行政处罚,而在彼机构看来却属于行政处罚;有的行政处罚或措施在此机构看来可以要求举行听证,而在彼机构看来却不可以要求举行听证。它们的监管规则极为不一致(参见下面的表1前9列)。例如,银监会规定,取消董事、高级管理人员任职资格5年以上直至终身的,才可要求举行听证。证监会和保监会则规定,凡取消董事、高级管理人员任职资格的,都可要求举行听证。此外,我国大陆的规定与我国台湾地区相比,也不尽一致(参见表1后两列)。
  表1某一行为是否属于行政处罚及是否可听证

┌──────┬───────────────────────────────┬───────┐
│行为种类  │我国大陆                           │我国台湾地区 │
│      ├───────┬───────┬───────┬───────┤       │
│      │人民银行   │银监会    │证监会    │保监会    │       │
│      ├───┬───┼───┬───┼───┬───┼───┬───┼───┬───┤
│      │是否属│是否可│是否属│是否 │是否属│是否 │是否属│是否 │是否 │是否 │
│      │行政处│听证 │行政处│可听证│行政处│可听证│行政处│可听证│属行政│可听证│
│      │罚  │   │罚  │   │罚  │   │罚  │   │处罚 │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│数额较大的罚│√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │
│款     │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│责令停业整顿│√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│吊销经营金融│√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │
│业务许可证/ │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│取消金融业务│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│许可证   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│限制、暂停相│×  │×  │×  │×  │×  │×  │√  │√  │√  │√  │
│应金融业务许│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│可     │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│限制业务范围│×  │×  │×  │×  │√  │√  │×  │×  │√  │√  │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│撤销外国驻华│√  │×  │×  │×  │√  │√  │×  │×  │√  │√  │
│金融机构  │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│责令撤换外国│×  │×  │×  │×  │√  │√  │×  │×  │×  │×  │
│保险机构驻华│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│代表机构的首│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│席代表   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│责令停止发行│—  │—  │—  │—  │—  │—  │√  │√  │—  │—  │
│证券    │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│因重大违法行│—  │—  │—  │—  │—  │—  │√  │√  │√  │√  │
│为取消其证券│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│上市交易资格│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
├──────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤
│取缔非法从事│×  │×  │×  │×  │×  │×  │√  │√  │√  │√  │
│相应金融业务│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│的机构和场所│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
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│暂停或取消相│×  │×  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │√  │
│应金融从业人│   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
│员资格   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │   │
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│责令停止接受│×  │×  │×  │×  │√  │√  │×  │×  │√  │√  │
│新业务   │   │   │   │   │   │   │  


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