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【期刊名称】 《经济法论丛》
我国国有企业改革理论评析及其应然路径选择
【英文标题】 The Theoretical Analysis of the State-owned Enterprise Reform and Its Inevitable Selection
【作者】 漆思剑【作者单位】 江西师范大学政法学院
【分类】 经济主体法【中文关键词】 国有企业;国家调节经济;国家调节说
【英文关键词】 State-Owned Enterprise; State Regulation of the Economy; State Regulation Theory
【期刊年份】 2011年【期号】 2(第2期)
【总期号】 总第二十一卷【页码】 275
【摘要】

目前,国有企业改革依然是我国经济体制改革的中心环节。我国国有企业改革一定要有正确的理论为指导,应当围绕国家调节经济这一原初性目的而展开。我国曾经有过的国有企业改革理论,诸如产权论、竞争论、结构调整论等,都没有把握国家调节经济这一核心。现在,我们国家经济职能正在经历由统制、主导到调节的转变,这也是我国国有企业改革的方向所在。国家调节说把握了国家调节经济这一本质,是我国国有企业改革的应然指导思想。

【英文摘要】

Currently, the state-owned enterprise reform remains the central link in economic restructuring in China. The reform must have a correct theory as a guide and it should focus on the original purpose of state regulation of the economy. The past theories on the reform, such as property rights theory, competition theory, structural adjustment theory, etc, did not grasp the core of state regulation of the economy. Now, our country’s economic functions are transforming from control, leading to regulation, which is also the direction of the reform. State regulation theory grasps the essence of state regulation of the economy and is the inevitable guiding theory of the reform.

【全文】法宝引证码CLI.A.1253513    
时至今日,国有企业改革依然是我国经济体制改革的中心环节。近年来,我国国有资本的调整和国有企业的重组正在深入进行。可是,2008年后为应对世界性金融危机对我国可能发生的影响而出现的“国进民退”,使人们对我国的国有企业改革有所担忧。国有企业改革一定要有正确的理论为指导;国家投资经营调节经济的原初性目的是设计国有企业制度的前提。
  一、统制、主导到调节——国家管理经济职能的转变
  管理经济是国家一项重要职能,开办国有企业是国家管理经济职能的重要手段。对国家管理经济职能的认识及其定位,直接关系到国民经济整体的发展;也关系到国有企业改革路径的选择。
  从世界经济模式的来看,国家管理经济无外乎统制、主导和调节三种形态。由于政治体制原因,我国有着多年的国家统制经济的历史。目前,我国计划经济体制下的国家统制经济理念已被扬弃,社会主义市场经济就是对该模式的否定。然而,对于国有经济在国民经济中应该起主导性作用还是调节作用,目前还存在一些争论。
  我国有观点认为,在我国目前的政治体制和经济体制下,国有经济应该在国民经济中占主导地位。何谓主导?根据《现代汉语词典》的解释,主导通常被理解为控制。国有经济之主导地位意即国有经济在国民经济中的控制地位。
  国有经济的主导地位是我国执政党和政府的一贯主张。我国《宪法》第7条对国有经济主导地位也给予了明确规定。1999年的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,对国有经济主导作用进行专门阐释,把国有企业发展定位于“更好地发挥主导作用”。2001年制定的《国民经济与社会发展第十个五年计划》关于国有经济的表述为:“发挥国有经济在国民经济中的主导作用,发展多种形式的集体经济,支持、鼓励和引导私营、个体企业的健康发展。关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股”。党的十六大《报告》、十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》都重申了1999年《决定》中的观点。国有资产管理委员会(以下简称国资委)于2006年出台《关于国有资本的调整和国有企业的重组的指导意见》(以下简称《指导意见》)也把国有经济定位于主导作用,划定了国有企业绝对控股和一般控股范围。在上述主导理念下,国有经济在关系国家经济命脉领域处于绝对支配地位,以此来保证国有经济在国民经济中的控制地位。
  经济法学界不少学者与党和政府的经济政策保持高度一致,也强调国有经济的主导(控制)地位。[1]他们从国有经济控制力角度来论证我国国有经济应该居于主导而非调节地位。其实,从控制力角度来论证国有经济的合理性以及分布领域,仍然夹有很多非经济成分,具有一定政治体制因素,不利于最大限度发挥国有资本的影响力和带动力。
  当然,也有学者以市场经济为语境,从国有经济产生的根本原因出发,主张国有经济在国民经济中应该发挥调节而非主导作用。早在1996年,漆多俊教授就提出应“控制国家投资的总体规模、方向和重点,适当减少国家投资和降低国有企业在整个国民经济中的比重”。考虑到传统思想的转变需要一个过程,漆多俊教授仍然使用了主导一词,但该主导已经不是等同于控制力的主导了,而是被赋予了调节的含义;提出“主导与主体是不同概念,发挥主导作用不一定就要成为国民经济主体。这犹如先锋队不等于主力军……因此,这里不发生降低国有经济地位的问题,倒是更加恰如其分地维护了国有经济的地位”。[2]可见,其主导已经不是从控制力角度来理解,而应当具有调节经济之意。有学者认为主导就是“要把有限的国有资本集中起来,投入到真正需要国有经济进入和加强的领域和行业中”。[3]这里的主导也是调节之意。也有学者对主导的理论误区、对主导的反思,以及为何及如何实现主导到调节的转变做了专门论证。[4]国有经济的调节而非主导地位已经为越来越多的学者所认同。
  我国国家管理经济模式之争也体现在对国有企业性质的认识之上。关于国有企业的认识,理论界是从多个角度展开的。有学者从国有企业性质来认识国有企业;也有学者主张是从国有企业功能来认识国有企业。而国有企业之中的国家资本最低比例要求,也是认识国有企业的一个重要角度。我国理论界对国有企业必需的国有资本比例主要有三种观点,那就是“全部说”、“绝对控制论”和“控制论”。[5]三种观点基本是按照时间顺序出现的,其实是对我国国有企业改革里程的总结,反映了国有经济从统制、主导、逐步到调节的理念演化历程。[6]以上三种观点,第三种观点较为准确。它既符合国家控制企业的要求,又尽量保持国有企业的发散力、带动力和影响力。国有资本只要达到能控制国有企业的限度,就能发挥国有经济的扩张作用和调节作用,从而也最大限度地发挥民间资本的作用。
  虽然政府把国有经济定位于在国民经济之中占据主导地位,可是,我国国有企业改革历程却折射了国有经济调节理念的兴起。1992年以前,国有企业改革主要围绕着政府与企业之间的权利分配和企业内部管理方式这两个中心进行。1992年,中共“十四大”首次提出社会主义市场经济体制的目标,确定了国有企业改革的经济体制前提;并提出将国有企业塑造成合格的市场主体,建立产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学的现代企业制度,国有企业改革由此进入“现代企业制度建设”的阶段。但是,总体而言,当时的改革是在微观层面进行的;主要是针对市场主体而进行的微观改革。1997年,中共“十五大”提出对国有经济重新定位,实行有进有退,有所为有所不为的方针,收缩过宽的国有经济战线,确保国民经济战略重点。国有企业改革进入了以重新确立国有经济边界,对国有经济进行结构调整和重组的历史新阶段。对国有经济战略调整、重新定位的改革方针无疑是国有经济改革历史过程中的又一个重大突破,它表明政府已经放弃了通过改革提高全部现有国有企业效率的改革目标,转而树立了另一个改革目标,即通过产权改革、国有经济退出等战略措施实现盘活现有国有资产,改变国有经济的产业布局,从而达到保留国有经济在整个国民经济中的主导地位,提高国有经济对整个国民经济控制力的目的。国有企业改革从微观领域转向宏观领域,把国有企业提到了逐步调节国民经济的高度,充分反映了国家调节经济理念和管理经济职能的变化。[7]夫妻本是同林鸟
  国有企业改革向宏观层面展开后,政府对于国有经济地位的表述也在悄悄转变。在“十一五”规划(2006年)之中,不再一味强调国有经济的主导地位,而是主导和调节交替使用;虽然也强调国有经济的主导作用,但也强调国有企业的影响力和带动力。而影响力和带动力正是调节之义,发挥国有经济的影响力和带动力就是发挥国有经济的调节作用。因此,从措辞可以说明,政府对国有经济的态度也正处于由主导向调节的转变之中。
  国有经济在国民经济之中到底应该占据主导地位还是调节地位呢?从国有经济产生的原初性目的来看,在现代市场经济体制下,国有经济不应该主导国民经济,更不应统制国民经济;国有经济只能是起着调节作用。国家调节经济之目的是为了弥补市场调节不足;国家调节不是基础性而仅仅是补充性调节。在民间资本不足的时候,国家选择一定的投资经营方式,举办国有独资、国有控股或者国有参股等形式的国有企业。而当民间资本充足时,国家资本就应该退出,让位于民间资本。国家资本通过弥补市场缺陷,从而促进国民经济持续、稳定、健康发展。如果把国有经济定位于主导地位,势必喧宾夺主,把国家调节凌驾于市场调节之上,影响市场机制的正常发挥。
  国有经济在观念和实践上发生的由统制转变为主导,再由王导向调节转变的过程,也折射了我国经济法的产生和发展脉络。经济法由当初的囊括民法和商法,调整一切经济关系的“经济的法”,发展到厘清了与民法、商法和行政法之间的关系,逐步向“一定的经济管理之法”靠拢,最终必将纯正为“国家调节经济”之法。
  二、我国国有企业改革理论评析
  在今后较长一段时期内,国有企业改革依然是我国经济体制改革的重点。由于国有企业是国有经济的主体,因此,对于国有经济在国民经济中地位的认定,就直接影响到国有企业改革的路径选择。
  我国的国有企业改革开始于20世纪70年代末。我国国有企业改革是一个经济实践过程,也是一个理论探讨过程。在国有企业改革之初,主要是借鉴了农村经济体制改革的经验,采用了承包制、租赁制、代表制等多种经营方式。由于这些经营方式存在较大缺陷,20世纪90年代后,我国开始试点和推行股份制改革。在股份制改革过程中,经济学家一开始就牢牢把握了话语权。他们把西方国家的理论移植到我国,忽视了对“什么是国有企业的本质”等关键问题的思考;没有正确把握国有企业存在目的;关注企业的经济效益胜于关注社会问题。因此,多年来,在经济学家开出的药方调理下,我国的经济体制改革虽然取得了巨大成就,但我们也为此付出了许多不必要的代价,引发了许多社会问题。因此,我们有必要对我国国有企业改革理论进行反思;在此基础上对我国国有企业改革理论进行重新定位。
  (一)国有企业改革的“产权论”
  为了克服承包、租赁等国有企业改革模式的弊端,理论界开始寻求新的改革方案。一些经济学家,特别是有国外留学背景的经济学家,提出了国有企业改革的“产权论”。持这一改革观点的主要代表人物是包括了董辅轫、厉以宁、刘伟、张维迎、樊纲等著名经济学家在内的学者,其主要观点是认为所有制改革是中国经济改革和国有企业改革的核心。张维迎是产权论最为主要的代表。[8]
  产权论理论渊源于科斯为代表的产权经济学派。1961年,科斯发表的题为《社会成本问题》的论文奠定了产权经济学的基础。该理论的核心是“科斯定理”。[9]科斯认为,经济学供求法则对法律制度也适用,最低交易价格等于可供选择的价格或机会成本,而且交易者有使资源获得最高利用价值的倾向。除了上述叙述外,科斯本人对“科斯定理”并没有做出精确的解释。[10]国外学者们对“科斯定理”的解释也莫衷一是,没有形成共识。
  产权理论其实是在财产法领域运用经济分析方法的结果。在法学看来,产权是所有权、经营权、使用权、收益权、处分权的总称。可是,我国的产权论倡导者抛弃了产权的其他含义,只选择了其所有权(即财产私有化)部分;认定“产权是指一种权利”、“清楚的权利界定是市场交易的先决条件”为科斯定理的核心内容。其中心意思是:只有“清晰产权”才有“经济效率”。我国的产权论推崇者们则认定只有对国有企业实行“私有”,“清晰产权”才有“可能”。[11]
  产权论的产生有其特定的历史背景,它也是对国家统制经济的否定。由于长期的计划经济体制,造就了大量的国有经济。而一旦国有经济的发展出现了弊端甚至在某种程度上成为经济发展的桎梏时,人们往往习惯于对之全盘否定。这种思维,是一种“荡秋千”式的思维方式,是我国长期“一分为二、非此即彼”的传统文化的典型代表。产权论忽视了产权是系列权利的结合,而只抓住了其中的私有权不放。产权论认为国有企业难以解决效率问题;要提高效率,国有企业就必须民营化或私有化。我们承认国有企业确实在一定程度上会导致效率低下问题,但是私有化也并非解决企业效率的灵丹妙药。效益好的国有企业也比比皆是,破产倒闭的私有企业也大量存在。所有制是影响效率的一个原因,但不是关键的、唯一的原因。
  暂且不论对“产权论”只取“私有”的断章取义缺陷,“产权论”还存在以下重大问题:
  第一,企业产权与企业效率之间的关系。产权论的一个重要论点是产权有利于提高企业效率。产权论确实是解决企业效率的一种方式,但就国有企业而言,追求效率不是唯一目的。就连法律经济学的领军人物波斯纳也认为“更高的效率并不一定意味着更好的社会”。[12]况且产权论不是解决企业效率的唯一途径。“决定一个企业有无效率的主要因素并不在于它是公有还是私有,而在于怎样管理”。[13]世界银行1986年发表了一份研究报告,对13个国家和地区国有企业实绩考察发现,不仅国与国之间有着明显的差异,就是一国内部,各国有企业的经营实绩亦不相同。比如巴西公有制企业的经济效益就优于加纳或巴基斯坦的同类行业。印度的斯坦机床公司就充满了活力,并保持良好的业绩,而其他公有制企业与之相差甚远。原因何在呢?因为企业效率不仅受到一国的文化、社会、政治以及国家的宏观经济政策影响,企业自身的素质及经营管理水平也是影响企业效率的重要原因。
  国有制确实存在包括效率低下在内的许多弊病,这有体制方面的原因,更包括许多与所有制无关的因素,诸如产业布局、管理决策等方面的原因。非体制原因是不可能通过产权化来解决的。因此,不能因为某些国有企业效率低下而把国有企业全部私有化。大量实证研究的结果表明,那些与所有制本身没有什么紧密联系的因素在解释公有制企业与相应的私人企业在实绩上的差异时同样是重要的。既然产权因素不是问题的全部,那么仅仅针对所有制进行的改革从逻辑上讲就可能不足以解决问题。
  第二,世界各国经验表明国有企业私有化并不是最好选择。大规模的私有化在世界上许多国家都曾实行过,如在前苏联、东欧以及拉美许多国家,但其结果并不理想,成为否定私有化的反面教材。西方国家私有化也没有完全搞产权模式。况且,西方国家的私有化釆取多种方式,大都采取国有民营化模式,直接卖给个人的很少。即使是卖给个人,也必须先把国有企业治理好。而且,西方国家在出售国有企业的过程中比较注重公平原则,这一点在俄罗斯的私有化过程中就表现非常明显。因此,西方私有化模式并非我国产权论倡导的私有化模式。
  而且,我国经济学家和西方经济学家对产权理解是不同的。在西方经济学家看来,产权指的是个人或企业所有、购买、出售和使用资本品和市场经济中其他财产的权力,而并非把财产私有化。[14]比如,英国有很多国营企业,在撒切尔夫人时代也进行了股改。英国私有化改革的第一步,就是国营企业在国有股股权价格不变的情况之下,由职业经理人来经营。第二步,也就是最重要的一步,那就是改革好的国营企业,才能够进行股改。更为重要的是,其股份不是卖给个别的人,而是由大众持股。
  第三,最为关键的是,产权论完全脱离了开办国有企业的初衷,没有准确了解国有企业调节经济本质。产权论只解决了微观层面问题,确定的产权能使所有者更为关注企业效率。但是,它没有解决宏观层面问题,没有解决国民经济总体运行问题。产权论没有准确把握国有企业作用和本质,不能回答国有企业为什么在西方存在等重大理论问题。如果全部实行私有化性质的产权改革,那么,一些民间资本不愿意进入而又关系到国计民生的重要行业,又该如何发展呢?国有企业不是一般意义上的企业,不能以追求效益最大化为目标。如果产权论真能那么有效,资本主义国家为什么会多次掀起国有化高潮呢?而且为什么至今还保留了大量的国有企业?
  其实,早在20世纪90年代以来,以科斯、波斯纳为代表的法律经济分析就遭到了众多经济学家和法学家们的一致批判;认为波斯纳的理论完全是“为富人赚钱献计,不为穷人生计着想”,是富人的法学理论。[15]产权论一味追求效率,忽视了基本的社会正义。产权理论确实可以减少一些交易成本,但为此付出的社会成本该如何计算?私有化确实能减少交易成本,但这些成本却转化为社会成本。其结果是改革的成本由全社会负担,改革的利益却归于少数人。这也是造成我国当今社会收入分配不公的一个主要原因所在。在国有企业改革中,确实要改革产权(财产权利制度),但不能把产权等同于财产私有权。由于学科背景,经济学不注重价值评判。[16]但国有企业是经济制度与政治制度的结合体,不能没有任何价值标准。我们在研究经济问题时,应该与法律权利和法律价值等综合研究,把法律的经济分析引入社会评价体系。
  而2008年的世界各国对金融危机的挽救,是新的历史条件下证明“产权论”观点错误的又一个佐证。在这次金融危机之中,各国纷纷采取国有化措施。比如美国,依据郎咸平的计算从小布什政府到奥巴马政府,共动用了12.78万亿美元救市。更有甚者,美国政府于2008年9月7日接管了房利美和房地美,对两房果断地采取国有化措施。美国政府清醒地认识到,只有国有化才能彻底保证两房的安全。欧洲国家也是如此,纷纷对银行实行国有化政策。[17]最为典型的当属英国。比如,2008年2月,英国国会通过了把北岩银行暂时国有化的法案。2008年10月,英国财政部以200亿英镑换取皇家苏格兰银行60%的股份;另外170亿英镑将注资正在购并的劳埃德TSB银行和哈利法克斯苏格兰银行,并将持有合并后银行的40%股份。[18]曾经是私有化肇始地的英国,其国有化的力度却最大。西方国家尚且如此,我们还有什么理由坚持“产权论”呢?
  (二)国有企业改革的“竞争论”
  在产权论还比较盛行的时候,就有学者对此提出了质疑,提出了国有企业改革的“竞争论”。该观点的代表人物是刘芍佳、李骥等、林毅夫等著名经济学家。刘芍佳、李骥等学者在批判产权论的基础上引入了“超产权论”。“超产权论”认为,产权的作用在于塑造企业的激励和约束制度,而激励的程度不仅取决于激励制度,更取决于企业的外部压力,即市场竞争的程度。认为国有企业改革应该将重点放在塑造竞争环境上,企业只有在竞争中才能增加激励,提高效益。[19]林毅夫等人认为,中国国有企业自改革以来的效益下降、亏损增加、国有资产流失等问题,从根本上来讲是由于国有企业政策性负担过重

  ······我能说我还比较喜欢洗碗吗

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