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【期刊名称】 《理论探索》
人民法院内设机构的特色及其改革路向
【作者】 周山【作者单位】 中国政法大学
【分类】 法院
【中文关键词】 法院内设机构,科层制,扁平化,审判团队
【文章编码】 1004-4175(2018)04-0122-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 122
【摘要】

人民法院在国家司法体系中的地位决定了其必将处于新一轮司法改革的重心。其中,人民法院内设机构改革是涉及层面最广、利益触动最大的内容之一。在现行体制下,人民法院内设机构在运行上呈现出“紧密型”的科层制结构与集体决策,内设机构数量的不断增加与职能交叉,依案件类型划分审判庭与精细分工的特色。客观而言,人民法院内设机构设置和运行上具有很强的“行政化”色彩,对司法公正的实现和司法威信的提高造成了很大危害。“去行政化”既是人民法院内设机构改革的重要动因,也是改革的具体进路。考察和反思实践中各地方在法院内设机构改革上的种种尝试,组建“审判团队”是法院审判业务机构改革的最佳模式,而在非审判内设机构改革上,宜采用“大部门”的模式。

【全文】法宝引证码CLI.A.1241730    
  新一轮司法改革由最高决策层以“顶层设计”的方式直接启动,目前已驶入深水区。人民法院在国家司法体系中的地位决定了其必将处于本轮司法改革的重心,而人民法院内设机构改革则是涉及层面最广、利益触动最大的内容之一,改革的难度可想而知。这就要求人民法院内设机构的改革既要契合司法改革的总体目标,也要符合司法规律和当前司法实践的要求。
  一、人民法院内设机构运行的特色
  人民法院内设机构改革,特别是关于审判组织的改革历来都是司法改革的重要内容。迄今,有关人民法院改革的“五年纲要”已经发布到了第四个。仔细考察会发现每次“五年纲要”都会涉及到法院内设机构的改革。这一方面体现了高层对人民法院改革的重视,另一方面也反映出以往内设机构改革的不彻底。在此,我们有必要对人民法院内设机构的运行有清醒的认识,对其运行中呈现的特色作出理论上的分析,并反思其存在的问题。法院内设机构的改革是当前继续推行人民法院内部运行机制改革应当面对的难题。
  (一)“紧密型”的科层制结构与集体决策制
  1.“紧密型”的科层制结构。研究西方法治发达国家的法院内设机构,会发现其组织样态基本呈现“松散型”的特点。而我国各级法院的内设机构恰恰与此相反,呈现出的是一种“紧密型”的科层制特征,其中最为诟病的就是“行政化”或者“官僚化”特点。简单来说,我国人民法院是按照与行政机关相同的模式来设置的,法官按照公务员的方式加以管理,法院的人、财、物也依赖于地方行政。人民法院整体呈现出向党政机关看齐的趋向,无论是审判业务机构,还是非审判业务机构,都具有浓厚的行政管理色彩。
  王利明教授早前曾就人民法院内部管理体制做过总结,虽时过境迁,但其分析在当前仍然适用。“人民法院正、副院长构成院级行政领导层。案件的审理,由法院内部各审判业务庭完成,庭长是主持审判业务庭工作的中层负责人。法院内部集体领导审判工作的组织机构是审判委员会,具有对重大疑难案件的讨论决定权。合议庭和独任庭则是人民法院具体承办案件的审判组织”{1}。由此可见,我国法院在组织样态上呈现的是一种金字塔结构特征。在此种结构中,从院长、副院长、庭长、副庭长再到法官构成了一套上命下从的组织态势,尤其要引起反思的是,大多数承担案件审判职责的法官则处于金字塔结构的最底端。由此而生的问题便是,当承担案件审判职责的法官的个人意见与上级领导产生分歧时,甚至是当二者意见完全冲突时,如何才能保证审判的独立性。
  2.集体决策制。从应然的角度而言,法院审判的理性状态应当做到“审理者裁判,裁判者负责”。但在我国法院的运行机制中,现实往往并非如此。伴随着法院内部管理的科层化、行政化,审判工作也呈现出“集体决策”的特点。可以说,这也是中国法院审判的特色。“一些案件从立案、审理、裁判到执行等各个程序阶段或环节,都可能分别或全部采取某种程度的‘集体决策’方式。”{2}应当承认的是,“集体决策”也并非一无是处,其在法院审判机制运行中也确实发挥着一定的积极作用。但不同于法官个体裁判个体负责的责任确定方式,“集体决策”会导致司法责任认定的分散性或者不确定性。当某一案件经过层层审批或请示后,案件最终的裁决结果已经不能说是判决书上署名的法官个人或者合议庭的内心确信,因此司法责任的问责也将变得十分困难。夸张地讲,“集体决策”下的问责甚至最终变成了无人担责。这在司法实践中已经在很多案件中得以体现。
  人民法院科层制的组织架构以及与之相伴的集体决策方式,与司法规律相悖,从而遭到了法学界的普遍批评。“总体上讲不符合司法规律,可能损害主审法官判案的独立性,压制其工作责任心和积极性,不仅拖延了办案时间,也未必真正能起到把关作用,而且没有任何法律依据。”{3}
  (二)内设机构的不断扩张与职能交叉
  1.内设机构的不断扩张。纵观各级人民法院内设机构的设置,无论是审判业务机构还是非审判业务机构,均经历了从简单到复杂的转变。虽然经过历次机构改革,但结果不尽如人意,甚至产生了越精简越膨胀越臃肿的怪象。
  分析各级法院内设机构的数量,则呈现出不断增长的态势。其中,尤其是非审判业务机构不断增加,在很多地方甚至已与审判业务机构平分秋色。法院层级越高,分工越细,往往内设机构也就越多。据不完全统计,以北京第一中级人民法院为例,其内设机构多达29个,其中审判庭19个,综合部门10个;以朝阳区人民法院为例,其内设机构多达23个,其中审判庭11个,综合部门12个{4}126。
  分析各级法院内设机构的类型,则呈现出不断扩张的趋势。考察各级人民法院内设机构的名称可以看出,无论是传统的三大审判庭,还是非审判业务庭的综合部门,或者是顺应审判“专业化”要求的各专业审判机构,均呈现出不可阻挡的扩张势头。
  仔细分析法院内设机构不断增加和扩张的原因,固然与国家经济的快速发展和整体司法环境的变化有关,但不可否认的是,更多地则是与法院行政化的管理体制以及为了解决法院干警职级待遇有着密切的关系。
  2.内设机构的职能交叉。令人困惑的是,法院内设机构数量的不断增加和类型的不断扩张,并没有解决“案多人少”的矛盾。相反,内设机构的不断扩张反而造成了机构之间的职能交叉、重叠,甚至造成了部门之间职能的冲突。
  一方面,人民法院内设机构往往承担着多种职能,例如本应承担审判职能的审判机构却主要发挥着行政管理作用,或者是本应负责行政管理事务的办事机构却也负责案件的审理与裁判职能。实践中也存在内设机构在法院机制运行中的职能定位模糊,甚至出现纯粹为了与地方党政机关的对接而设立有关机构的荒诞现象。
  另一方面,人民法院内设机构的不断增加也造成了法官向非审判业务机构的分流。本应承担审判职能的法官,由于流向了非审判业务机构,便不再从事审判业务。而且,现实中长期存在着法官的职级待遇与行政级别挂钩的现象,也使得法官更愿意从事相对而言比较轻松的行政管理事务。
  (三)根据案件类型划分审判庭与法官精细分工
  1.根据案件类型划分审判庭。应当说,审判庭是各级法院里最核心的机构。长期以来,人民法院审判庭的设立主要是根据案件类型而进行的。“通过依案件性质对案件分流强化司法的专门化程度”是当前法院增设审判庭的正当性基础{5}9。老婆觉得我剪头发浪费钱
  根据案件类型的不同,各级法院审判庭基本上划分为民事、刑事和行政三大审判业务庭。但基于法院受理案件数量的增加以及“专业化”以外因素的考虑,实践中各级法院的审判机构则又表现为按照数字序号排列的审判庭。但研究后会发现,这些按数字顺序排列的审判庭,相互之间并没有明显的职能区分。更甚者是,这种按数字序号排列设置审判庭的管理模式,又被法院中的其他内设机构所效仿。
  此外,为了追求和实现“专业化”,实践中法院还可针对某类特殊案件而设置专门的审判庭。例如组建知识产权审判庭和环境资源专门审判机构,以集中审理相关案件。
  2.法官精细分工。根据案件类型设置审判庭,追求的是法官的精细分工,这有利于实现审判的“专业化”。精细分工也使得法官在某类案件上的专业化水平愈来愈高,由此也出现了很多“专家型”法官。
  但是,我们在分享法官精细分工带来的喜悦之时,令人担忧的却是精细分工携带的潜在风险。最重要的便是精细分工妨碍了复合型法官的养成。在精细分工模式下,法官长期只负责某类案件的审理,其专业知识和水平被限制在某个单一领域之内,从而丧失了对整个领域的驾驭能力。以知识产权案件审判为例,可以想象的是当此类案件出现井喷式增长时,知识产权庭的法官会疲于奔命,而其他民事审判庭的法官则会“袖手旁观”。此外,审判庭的精细分工,实践中也导致不同审判庭工作量的严重不平衡,从而出现了“挪借案件”“挪借人员”的现象。而且,精细分工势必造成审判庭数量的增加和扩张,这往往会造成法院工作效率和工作质量的降低。基于此,甚至引发了学界和实务界关于审判庭改革存废的争议。
  二、人民法院内设机构改革的实践探索与模式评价
  人民法院内设机构的设置及改革,涉及职权配置,涉及人事安排,涉及领导干部的职级待遇问题,因此改革涉及的层面和触动的利益都是非常大的。可喜的是,人民法院系统自身在实践中从未放弃对内设机构改革的探索,并取得了一定的成效。人民法院历次“五年改革纲要”都涉及到了内设机构的改革。《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》提出要推进扁平化管理,逐步建立以服务审判工作为重心的内设机构设置模式。2015年9月最高人民法院发布的《司法责任制意见》中也涉及内设机构改革,尤其是审判组织改革的问题。2016年8月,中央编办与最高法院联合印发的《省以下人民法院内设机构改革试点方案》,就审判业务机构的科学设置和非审判业务机构的有效整合又提出了明确要求。在上述文件的指导下,各地法院在实践中做了很多有益的尝试和探索。对此,需要进行理论上的分析和论证,对于先进经验和做法要予以推广,对试点改革中
  的教训要认真吸取。
  (一)“审判团队”模式
  1.“审判团队”模式简介。“审判团队”机制的组建和改革,旨在优化审判资源配置,明确审判组织权限,并匹配人民法院的司法责任制,《司法责任制意见》第4条[1]是其正当性依据。此种内设机构的改革,取消了法院组织结构中长期存在的“审判庭”。而且,这种模式的适用不受级别制约,从最高人民法院巡回法庭,到基层人民法院,均可因地制宜。其中,深圳市福田人民法院和珠海横琴新区法院的内设机构改革相对成熟。福田法院的改革坚持“突出法官主体地位”的理念,打破传统庭科室的工作机制,庭长、副庭长不再具有以往的管理层级,而是组建了由35个审判长领衔的审判团队,各审判长直接对副院长、院长和审判委员会负责。{6}横琴新区法院成立于2013年12月,汲取港澳台地区法院组织结构和运行机制的成功经验,全院不再设立各类审判庭,取消案件的审批制,内设机构设置为审判管理、人事监察、司法政务三个办公室,一个执行局和一个法警队,即“三办一局一队”{7}。最高人民法院周强院长曾对此予以高度评价。
  这种“审判团队”的组织架构方式,摆脱了审判庭的不当束缚,改变了传统的科层制结构,能在很大程度上实现法院内设机构的整合和精简,突出法官的主体地位,保障人民法院依法独立行使审判权,在审判业务领域初步建立了扁平化的管理模式,而审判业务正是法院的核心领域。但是需要说明的是,此种改革尝试是在新设人民法院过程中进行的,而且一般适用于法官人数较少、受理案件数量不多的法院,如果进一步推广适用于法官人数较多、案件数量众多的基层及中级人民法院,仍然是有难度的。
  2.“审判团队”的组成。在《司法责任制意见》第4条的框架内,各地法院在探索“审判团队”模式时,各有特点。概括起来,主要有以下做法:
  (1)随机组成合议庭。法院根据受理案件的类别,通过电脑随机生成的方式,由法官或者法官与人民陪审员组成合议庭。一般而言,案件的承办法官同时担任合议庭的审判长。例如最高人民法院巡回法庭就采取此种方式。“随机组成合议庭”的方式在实现法院的扁平化管理,提高司法公信力和司法权威方面能够发挥重要作用。其弊端则是对于案件数量和法官人数较多的法院而言,在运行中会存在诸多的不便,不利于提高诉讼效率。
  (2)相对固定的审判团队。对于受理案件数量较多的人民法院,则会组建相对固定的审判团队。以上文谈及的深圳市福田法院为例,其依法公开选拔了35个审判长(院内32人,院外3人),采用1+2+3+4的方式,即以审判长(1人)为核心,包括普通法官(2人)、法官助理(3人)、其他司法辅助人员(4人)。“相对固定的审判团队”模式在提高诉讼效率,保证审判质量方面拥有不可比拟的优势。但其缺点也是显而易见的,即团队成员长期固定后容易形成新的利益共同体,不利于监督的落实。
  (3)独任制下的审判团队。基层、中级人民法院审理适用简易程序的案件和法律规定的其他案件时,可以组建由一名法官与法官助理、书记员以及其他必要的辅助人员组成的审判团队,即“1+1+1”的模式。当然,这种模式并不是一成不变的。各地法院根据受理案件数量、案件复杂程度及法院人员组成情况,也可能采取“1+n+n”的模式。
  基于我国各地经济发展、人口分布的不平衡,各级各地法院受理案件数量、案件类型及法院人员组成也存在很大差别,因此在适用“审判团队”时也不可能全国实现“一刀切”。究竟采取哪种审判团队的组建方式,宜由各地高级人民法院根据该地区实际予以统筹规划和指导。
  (二)“审判庭+审判团队”模式
  与上一种模式相比,此种内设机构的改革并不取消法院内部审判庭的设置,而是继续予以保留。当然,审判庭的保留也是有限度的,并不是原有审判庭的全部保留,而是在优化现有审判资源配置的基础上进行的。以江苏省泗洪县法院为例,其成立了立案庭、民事审判第一庭及第二庭、刑事审判庭、行政审判庭和审判监督庭。该院组成了25个审判团队,共43名办案法官,占在编干警36.4%。审判长团队由审判长和1-2名助理法官、1名书记员组成。主审法官团队由主审法官和1-2名书记员组成,初步实现了从金字塔形向扁平化的转变。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王利明,姚辉.人民法院机构设置及审判方式改革问题研究(上)〔J〕.中国法学,1998(2):11.

{2}王亚新,李谦.解读司法改革——走向权能、资源与责任之新的均衡〔J〕.清华法学,2014(5):103-113.

{3}陈光中,龙宗智.关于深化司法改革若干问题的思考〔J〕.中国法学,2013(4):5-14.

{4}林艳.人民法院内设机构配置的偏轨与重构〔C〕//深化司法改革与行政审判实践研究(上)——全国法院第28届学术讨论会获奖论文集.北京:人民法院出版社,2017.

{5}左卫民,等.最高人民法院研究〔M〕.北京:法律出版社,2004.

{6}梁展欣.深圳福田法院审判长制度改革〔J〕.法制资讯,2013(9):56-57.

{7}章宁旦,袭晶文.横琴法院不设审判庭取消审批制〔N〕.法制日报,2013-12-30(05).

{8}左卫民.最高法院若干问题比较研究〔J〕.法学,2003(11):3-19.

{9}林娜.应祛除法院工作“行政化”〔J〕.环球法律评论,2013(2):29-30.

{10}左卫民.中国法院院长角色的实证研究〔J〕.中国法学,2014(1):5-25.

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