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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
综合治理执行难长效机制的实践
【作者】 童兆洪【作者单位】 浙江省高级人民法院
【分类】 民事诉讼法【期刊年份】 2010年
【期号】 13【页码】 29
【全文】法宝引证码CLI.A.1167524    
  多年来,在最高人民法院的监督指导下,在浙江省委、省人大、省政府、省政协和各相关部门的重视支持下,为解决执行难问题,浙江法院积极探索实践综合治理执行难之路,特别是借助全国集中清理执行积案活动的强劲东风,强化组织领导、强化整体合力、强化工作责任,加快构建综合治理执行难长效机制,取得了较为明显的成效。
  一、构建综合治理执行难长效机制的过程与内容
  浙江市场经济活跃,民商事案件多发,法院案多人少矛盾非常突出。2009年全省法院执行收案达到214756件,人均办案150件。浙江法院和全国各地法院一样,长期以来为解决执行难付出了艰辛的努力,但执行难仍未从根本上解决,人民群众的评价还不是很高,繁重的任务迫使我们思考解决执行难的基本进路。从实践看,执行难的集中表现是当事人逃避执行现象严重,自行履行率过低。主要症结是执行查控效率不高,不履行义务的成本太低,使得被执行人逃避执行有机可乘、有利可图。大量的案件进入执行程序,有限的司法资源难以承受,引发了个案执行中的不作为、不规范等现象,这反过来又加剧了执行难。实践证明,执行难既是一个司法问题,更是一个社会问题。法院执行不力、执行不公造成执行难,是司法问题;因为被执行人确无履行能力,地方和部门保护主义干扰,社会信用体系、保障救助体系、财产发现机制不健全等原因造成的执行难,则应当归结于社会问题。司法问题和社会问题缠绕在一起,必须整合资源,综合运用政治、法律、经济、行政、舆论等各种手段,建立完善征信机制,使失信的被执行人如同“过街老鼠”;提高执行查控能力,使被执行人无法逃避执行;加重拒不履行义务的成本,使被执行人不敢逃避执行,努力形成当事人自动履行为主、法院强制执行为辅的局面。由此可见,综合治理是解决执行难问题的必由之路。
  浙江法院在解决执行难问题的过程中,一直在进行综合治理执行难的探索和实践,并逐步使综合治理执行难工作常态化、制度化。2005年12月中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》下发后,2006年9月浙江省委转发了省高院党组《关于切实解决人民法院执行难问题的报告》。同月,省委政法委和省高院召开全省综合治理执行难工作会议,要求各级党委、政府加大对执行工作的领导和支持,有关部门加强协作、形成合力,综合治理执行难工作机制在全省推进。到2007年底,全省初步形成了由执行工作领导、执行情况通报、执行协调配合、公安机关协作、社会力量协助、综合治理考核、强制执行惩戒、执行司法救助、执行工作宣传等构成的综合治理执行难工作机制。2008年11月开始的全国集中清理执行积案活动,又一次为加快建设综合治理执行难长效机制提供了重大契机,为完善综合治理执行难长效机制强化了思想基础和实践基础。活动中,浙江各级党委和政法委高度重视,各成员单位全力配合;全省法院秉承协同执行的理念,贯彻落实2009年7月最高法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》和2009年9月浙江省人大常委会《关于加强全省法院民事执行工作的决定》(以下简称《决定》)。经深入调查、系统总结、精心提炼,形成浙江综合治理执行难工作体系。今年2月,浙江省综治委转发《关于完善全省综合治理执行难工作体系建设的意见》(以下简称《意见》)。这一体系包括执行征信、执行查控、执行惩戒、执行监督、执行保障等五个工作系统,主要内容是:
  ——执行征信系统。该系统旨在建立执行失信信息的管理、发布、共享机制,为运用信息技术提升执行查控能力、实行执行联动威慑、完善执行管理提供基础。管理被执行人失信信息主要是依托全省法院三级联网的执行管理系统实现,被执行人相关信息、执行案件节点信息均录入系统,在省高院数据中心形成执行失信信息数据库,数据库中的信息在各级政务网、浙江信用网及金融等征信系统中公布,供查询、检索,实现信息共享。对被执行人为国家机关以及党员、公务员、人大代表、政协委员等特殊主体的案件,还向被执行人所在单位、主管部门、纪检监察机关等通报。
  ——执行查控系统。该系统的核心内容是,就被执行人的户籍、旅馆业登记、出入境记录、银行存款、车辆、不动产、法人登记等信息的查询和责任财产控制事项,与公安、金融、国土、建设等部门建立内网点对点查控机制,改变以往个案查控、上门查控的传统做法,使执行查控更加便捷、高效。同时,强化财产报告情况核查措施,提高被执行人报告财产的主动性;探索委托律师调查制度,健全执行悬赏和奖励机制,完善基层执行协助网络,发动社会力量查找被执行人及其财产。
  ——执行惩戒系统。强调使拒不履行行为付出应有的成本,不仅运用罚款、拘留等法律手段施以惩戒,同时发挥各职能部门的优势,使拒不履行的债务人在融资、投资、出境、获得荣誉、从业任职资格等方面受到限制或禁止。其中,协同检察、公安部门加大对拒执犯罪的惩戒力度,加快实现失信信息与工商、国土、建设、金融等部门管理信息的接轨,纳入企业信用监管、征信等级评定、信誉行风考核等是这一系统的核心。
  ——执行监督系统。目的是通过落实内部监督机制和畅通外部监督渠道,防止执行不作为、乱作为和违纪违法现象。系统包括当事人监督、分权制约监督、上级法院监督、法律和民主监督、纪检监察监督、舆论监督等六个方面的内容。
  ——执行保障系统。其功能是通过加强组织保障、队伍保障、经费保障、智力保障等,使综合治理执行难工作体系全面建立和有序运行。内容包括各地建立健全综治委解决执行难协调工作领导小组工作机制,各级法院建立执行指挥中心,法警编队派驻执行机构参与执行实施,人民陪审员参与执行,执行业务装备经费纳入年度预算,建立稳定的执行救助资金来源渠道等等。法宝
  在设计和构建执行工作五个系统中,我们主要突出了三个着力点:
  一是突出内容的协同性。把执行体制、机构设置、职权配置、执行措施、工作管理、评估考核、监督制约、社会协助等方方面面都融入五个工作系统中,基本涵盖了当前执行工作的所有内容。在此基础上,围绕转变执行工作模式的目标,将健全执行联动威慑机制作为重点突破的内容,着力完善执行征信、执行查控和执行惩戒系统。
  二是突出功能的有效性。把五个工作系统作为一个有机整体来安排,使执行征信、执行查控、执行惩戒三个系统环环相扣,执行监督、执行保障两个系统相辅相成,以利于理顺法院内外部关系,整合资源,形成合力。尤其是通过将公安、工商、金融、国土等十多个部门的社会管理手段整合到执行工作之中,对于提高执行查控效能,促进案件自动履行有着重大现实意义。同时,完善了对执行权力的监督制约,以利于促进公正、廉洁执行。
  三是突出机制的可操作性。每个系统都设定了具体的工作目标和责任部门,点与面有机结合,便于落实和检查。比如,执行征信系统中明确了执行失信信息管理、发布、共享的具体路径和方法,执行查控系统中提出利用信息网络技术建立内网点对点查控机制的目标,明确了协助查控的具体部门和工作内容等等。
  二、综合治理执行难五个系统的推进与成效
  今年3月2日,省综治委解决执行难协调工作领导小组召开全省电视电话会议,省委领导到会讲话,省纪委、公安厅、银监局等单位负责人发言,对贯彻《意见》进行全面动员和部署。4月1日,省高院在临海市召开现场会,推动《意见》的落实。5月份开始,组织为期3个月的全省法院重点案件集中执行活动,在实战中推进五个系统建设。5月25日,召开全省法院电视电话会议,各中院汇报系统建设进展情况。各地精心组织实施,工作措施步步深化,使得综合治理执行难工作在原有的基础上取得了新的明显进展。
  执行征信系统初步建立。省高院执行局与省信用中心建立省公共联合征信平台联建共享机制,将全省法院超过6个月未结案件和所有程序终结案件的失信信息在省公共联合征信平台上发布,从2009年3月至今已发布信息23余万条。因有不良记录,信用等级下降,有的建筑企业在重点工程招标中失去了投标资格,有的当事人在向银行贷款时被拒绝。被执行人浙江某建设集团有限公司在杭州市西湖区法院和诸暨市法院有5件未结案件,标的金额120万余元。失信信息在信用浙江网上公布后,该企业无法参加省重点工程投标。为消除不良信用记录,被执行人到法院主动履行了债务。据省信用中心统计,信用浙江网公布的17万余件案件中,目前已执结近5000件,其中相当一批案件系被执行人自动履行。6月26日,省高院执行局与省信用中心联合召开新闻发布会,新华社、中央电视台、中新社等20多家媒体都作了报道,社会效果良好。从今年7月起,失信信息发布范围将扩展至立案后超过3个月仍未履行的执行案件(包括程序终结案件)。各地法院也积极行动,宁波中院与宁波市企业信用信息中心实现了信息共享;金华市两级法院与当地人民银行建立了联动机制,全市未结执行案件的被执行人信息记入人民银行县(市)支行征信系统;嘉兴、湖州、衢州、台州等中院以及诸暨、开化、景宁、临海等基层法院都和当地人民银行或工商部门建立了相关机制,执行失信信息纳入了征信系统,被执行人在贷款融资、法定代表人变更、股权转让、驰名商标评定等方面受到限制。全省已经有32家法院在当地政务网上发布了执行案件信息。对于特殊主体案件,省高院与省纪委、省监察厅于2006年9月建立通报制度,全省法院已经通报此类案件1600余件。
  执行查控系统全面突破。在全省公安、工商、国土、建设以及金融等部门的大力支持下,我省的执行查控系统正在形成多种有效、便捷的查控模式:一是法院依托政府门户网站,连接各相关单位,在内网上向协助单位查询被执行人的银行存款、房地产、车辆等信息。这一模式在杭州市余杭区等政府门户网站较为成熟的地方得到了应用。二是法院在当地行政服务中心设立执行联络点,对接公安、国土、房管等部门的工作窗口,实现执行信息的及时、集约查控,执行联络点通过设立法院内网专线传递信息。由于各地都设有行政服务中心,已有较多法院建立了这一模式,并在继续推开之中。三是法院与各金融机构确定专人,通过电子邮件、传真等方式集中查询存款信息,有效地提高了工作效率。在法院内部,省高院建立了当事人信息查询系统,将省征信平台汇集的全省70多万家企业的信用信息接入执行管理系统,各级法院可通过内网查询本省企业被执行人的基本信息;同时建立了当事人关联查询系统,可查询被执行人在全省各地法院的涉案情况,包括其所涉及的诉讼案件和执行案件情况,从中评估被执行人的履行能力,发现和控制可供执行财产。
  省高院与省公安厅分别于2006年、2007年、2010年三次联合下发文件,特别是今年出台的《关于强化执行查控系统建设有关问题的意见》规定,公安机关为法院查询提供固定场所和终端,赋予相当的权限,法院确定专人可随时前往依法查询被执行人身份(户籍)、住址、车辆、出入境记录等信息。法院已决定司法拘留或涉嫌拒执犯罪的被执行人逃匿的,公安机关可在全省范围内网上布控。已被裁定查封的被执行人车辆,公安机关在巡逻、事故处理、车辆年检等过程中发现的,现场进行控制并通知执行法院。这些规定,全省正在落实之中。金华、衢州、台州、舟山等中院和江干、永康、武义、三门等基层法院都已在公安机关内设立了执行查控室,有效地提高了执行工作效率。去年9月至今年3月,江干公安协助法院布控34名被执行人,执结案件24件,金额256万元。
  为鼓励社会力量查找被执行人及其财产,省高院于2008年出台《

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