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【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
危险废弃物风险的社会共治及其制度回应
【英文标题】 Social Co-Governance and Institutional Response to the Risk of Hazardous Waste
【作者】 蒋云飞
【作者单位】 重庆大学法学院{博士生}重庆行政学院法学教研部{讲师}
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 危险废弃物;风险治理;社会共治;制度建构
【英文关键词】 hazardous waste; risk management; social co-governance; system response
【文章编码】 D912.6A0088-06
【文献标识码】 A DOI:10.19525/j.issn1008-407x.2019.05.011
【期刊年份】 2019年【期号】 5
【页码】 88
【摘要】

由危险废弃物引发的环境污染与资源浪费问题已成为制约我国社会经济可持续发展的重要瓶颈。对危险废弃物的风险管控应依循社会共治路径,以多元主体共治为治理范式,以参与、协同、法治为基本要素,以实现环境风险最小化与资源利用最大化为价值旨归。由于受管制型环境治理模式的影响,当前我国政府主导的危险废弃物风险共治机制在实践中面临诸多困境,诸如治理主体单一、风险交流滞涩、法制保障不足等。通过构建危险废弃物多元共治模式、建立危险废弃物信息公开与交互机制、完善相关立法与执法监管机制、健全危险废弃物环境责任体系等方式,可以有效矫治这些问题,实现对危险废弃物风险的社会共治。

【英文摘要】

The problem of environmental pollution and waste of resources that is caused by hazardous wastes has become an important bottleneck for the sustainable social and economic development in China. The risk management of hazardous wastes should follow the path of social co-governance. It requires multi-agent governance, participation, synergy and rule of law. It seeks to minimize environmental risk and maximize resource utilization. Due to the negative effect of regulatory environmental governance, the government-led risk manage mentmechanism has encountered many difficulties in its implementation in China, such as single governance subject, stagnation of risk exchange and lack of legal protection. This paper suggests that the multi-agent governance, information disclosure and exchange, legislation supply and compulsory enforcement, and responsibility system should be improved to solve these problems, thus making social co-governance of dangerous waste risk possible.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281662    
  
  

一、问题提出

危险废弃物,是指具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或者感染性等一种或者几种危险特性的废弃物。危险废弃物含有大量有毒有害物质,对其风险的有效管控关乎公众健康、关乎生态安全,是生态文明建设与绿色发展的重要内容。就我国情况看,目前危险废弃物处于增量发展与增速扩张态势,2015年仅“医疗废物和电子类危险废弃物就多达263.32吨,同比增长了14.45%”{1}66-67。值得关注的是,近年来因危险废弃物不规范处置而引发的“毒地”“废弃医用针头伤人”“废电池爆炸”等致害事件频频曝光,使得长期隐匿于社会经济发展中的危险废弃物问题逐渐映入公众视野。如何有效预防危险废弃物风险?如何切实管控危险废弃物风险?如何公平配置危险废弃物风险责任?这些问题已成为保障公众安全健康、实现绿色发展亟待解决的现实问题。

对于危险废弃物治理问题,国外学者较早予以关注。1962年,美国海洋生物学家蕾切尔·卡森在其《寂静的春天》一书中率先论及杀虫剂、洗涤剂、农药对人和自然的潜在威胁以及废弃后的处置问题{2}170-171。其后,Lindhqvist{3}、Sheu{4}、Darby{5}等学者分别从清洁生产、逆向物流、回收利用等视角对部分危险废弃物(如废弃电池)的处置问题展开分析,并基于生产者责任延伸原则提出建立“押金—返还”机制、租约与服务经济机制、税收激励机制等具体方案。我国相关研究始于20世纪末。童昕{6}、张兴林{7}、胡华龙{8}等学者本着“问题需土产,理论应自立”{9}68原则,提出了延伸生产者责任、发展逆向物流、强化行政管控等应对之策。总体上看,既有研究似乎倾向于将危险废弃物治理视为一项经济议题,对引发这一问题的社会因素关注甚少。

危险废弃物治理不仅是与回收、物流、运输、贮存、处置、资源再生利用相关的经济议题,还是寓于社会关系和社会结构之中,与社会公众和社会组织紧密关联的社会议题。从风险来源看,危险废弃物风险既来源于废弃产品中固有的致害因子,亦来源于产品废弃后被“人为”随意丢弃以及非法转移、拆解与处置。显然,危险废弃物风险问题极为复杂,单纯依靠“延伸生产者责任”或“强化行政规制”,将社会力量置于治理大门之外,势必难以有效管控风险。申言之,危险废弃物风险的泛在性、多因性与人为不确定性,需要动员多元化社会力量多层次地共同参与治理。这是因为,“环境保护并非仅是国家的责任,也非仅靠经济或社会一方的力量可以达成,欲达成此目的还需要所有相关力量的共同合作”{10}336。基于此,本文立足于社会共治视角,分析危险废弃物风险社会共治的具体意涵,结合我国实践剖析治理的现实困境,尝试从社会共治的制度层面提出完善建议。

二、危险废弃物风险社会共治的基本意涵

1.危险废弃物风险社会共治的本质是环境风险的合作规制

危险废弃物种类繁多、成分复杂,且广泛来源于家庭、学校、科研单位、医疗机构、写字楼、行政机关、工厂等不同场域,也决定了危险废弃物治理的复杂性。既需要具备高度专业的知识技能来应对科技发展与决策下的“不确定风险”,亦需要兼顾多元主体的不同利益诉求,还需要综合平衡环境污染防治与资源再生利用的关系。基于此,无论是政府、市场还是社会都不具备解决上述问题的全部知识、工具与资源,因此“要求行政法的转型,要求必须结合国家和社会的力量,进行有效率的风险规制”{11}。作为风险规制的新型模式,社会共治意味着政府不再对危险废弃物治理大包大揽,不再让社会公众袖手旁观,而是鼓励全社会力量共同参与;从治理进路看,不再是“命令与控制”、“管理与服从”的简单推进,而是各社会主体在平等对话的基础上展开合作;从治理目标看,不再是单纯追求GDP增长或个人私益,而是“在凝聚共识、融合公私利益的基础上实现社会共享”{12}69。

从国内外危险废弃物治理情况看,多元主体共治正成为风险规制的主流趋势。日本于1975年、1991年、1997年、2000年等数次修订《废弃物处理法》,并先后于1998年、2008年通过《家用电器循环利用法》和《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,其重点均是为转变传统以国家治理为中心的控制命令模式,形成国家、地方公共团体、企业、国民合作共治的危险废弃物治理格局。美国在1986年至1992年间3次修改《超级基金法》,其议题之一都是为构建州政府与私主体“上下协同合作”的危险废弃物治理体系。就我国而论,国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》明确将“社会共治”作为生态环境保护的基本原则,提出构建政府、企业、公众共治的环境治理体系,为实现危险废弃物风险社会共治格局指明了方向。

2.危险废弃物风险社会共治的基本要素是参与、协同和法治

从系统论角度看,危险废弃物治理是一项兼顾分类、回收、贮存、物流、处置及资源再利用的综合工程,对其风险的有效管控渗透于以上各个环节之中。危险废弃物风险社会共治的关键节点有:一是社会力量的广泛参与,政府、企业、公众、社区、媒体、专家体系、环保NGO、行业协会等均应参与其中;二是环境信息的充分交流,优势信息源主体譬如政府与企业应强化对风险信息的收集、制作、公开与互动,健全环境信息交互平台;三是制度规范的有效供给,国家应当健全相关法律、法规与政策体系,为治理提供程序和制度保障;四是执法监管的有力保障,针对治理中的潜在违法犯罪行为,监管部门须在法治的框架内严格执法,强化环保、公安、检察三部门在案件移送与证据转换等方面的衔接工作。

综上论析,参与、协同、法治显然是危险废弃物风险社会共治的基本要素。参与是社会共治的前提条件。危险废弃物共治决策系统是通过多元主体自由进入、平等交流、表达诉求、协商对话形成的公共领域,无参与则无对话、无合作,更无所谓共治。协同是社会共治的核心要义。社会共治不是简单的力量叠加,而是力量的协同增效,要求多元主体在危险废弃物的回收、运输、处置、再资源化等复杂活动中保持高度协同。法治是社会共治的制度保障。危险废弃物风险社会共治是一个集体行动的过程,多元主体的权利、义务、责任必须以法治为基础,且必须在制度框架内。

3.危险废弃物风险社会共治的价值旨归是实现环境风险最小化与资源利用最大化

作为保障公众健康安全、践行绿色发展的一项重要内容,危险废弃物治理表面上看似是推进危险废弃物的规范化处置,但实则是实现环境风险的最小化,即危险废弃物生产量的最小化与危害性的最小化。进言之,危险废弃物治理要解决的关键问题不在于如何优化治理技法,不在于如何公平配置环境责任,而是在于如何通过治理将环境风险尽可能降至最低。虽然危险废弃物治理不太可能实现“零风险”或“绝对安全”,但却可以借由社会共治及其配套保障制度的实施,促使企业走清洁生产、绿色发展之路,从源头上减少危险废弃物的产生量、贮存量与危害性(如推广无汞温度计、无镉化铅蓄电池),降低危险废弃物对人和自然的客观威胁,同时还可有效规训个体行为,以减少因危险废弃物不规范处置而导致的“人化”风险。从国外治理情况看,美国《资源保育暨回收法》与欧盟《第二次环境行动计划》(1977-1981)”均明确提出:“危险废弃物源头避免是优先级的治理目标,若无法避免,则尽量减少其生产量”。{13}18

在追求环境风险最小化的同时,危险废弃物治理还应当考虑如何通过政策改进与制度安排促进资源利用的最大化。事实上,危险废弃物并非单纯的有害废弃物,还可能具备一定的资源价值,如何“变废为宝”取决于采用何种方式回收利用。以废旧电池回收为例,日本2001年《资源有效利用促进法》要求对电池再资源化率进行“目标管控”,即对电池生产商统一施加电池再资源化义务,规定对镍镉电池、镍氢电池、锂电池、密闭型铅蓄电池的再资源化率必须分别高于60%、55.3%、30%、50%。从现实绩效看,2015年日本电池生产商对上述各类型电池的再资源化率分别为71.5%、76.6%、55.9%、50.1%,均实现了立法预设目标{14}。由此,在资源约束日渐趋紧的当下,危险废弃物社会共治不但要降低危险废弃物环境风险,还要充分挖掘其资源价值;不但要考虑危险废弃物治理的环境利益,还要综合平衡其经济效益;不但要明确多元主体的环境风险防范责任,还要明晰其资源再生利用责任。

三、危险废弃物风险治理的现实问题

由于受管制型环境治理模式的影响,目前我国政府主导下的危险废弃物治理机制在实践中遭遇诸多困境,使得社会共治所追求的环境风险最小化与资源利用最大化目标均难实现。

1.危险废弃物治理主体单一离婚不离婚是人家自己的事

在命令控制环境治理模式下,我国危险废弃物治理呈现出单极化特征,地方政府单方面主导着危险废弃物分类、回收、运输、处置与再资源化等方面的决策与监管,社会力量仅仅是被动、低度、形式化的参与。从北京、天津等城市近些年开展的“绿色照明工程”看,政府既要组织废旧荧光灯管的分类回收,又要出资进行无害化处理;既要制定相关制度规范,又要展开环境执法监管;既要组织宣传教育,又要提供技术服务。若政府对治理活动总揽一切,市场将难以发挥其自我调节的机能与活力,社会力量也可能因公权力的“挤压”而缺乏参与的意识、机会与能力。

从应然层面看,危险废弃物治理在分类、回收、处置以及再资源化的全过程都应当保障多元主体的参与权利,并且应采取多种方式提升其参与的意识和能力,使之主动参与对环境风险的决策,增强社会力量的话语权。但现实境况并非如此。2009年国务院颁布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》(国务院第591号令)明确规定:“制订废弃电器电子产品处理基金的征收标准和补贴标准,应当充分听取电器电子产品生产企业、处理企业、有关行业协会及专家的意见。”该条款尽管规定政府有“充分听取意见”的义务,但并未明确违反义务所应承担的责任,加之社会参与的方式、程序与结果均由政府掌控,导致现实中企业、公众、行业协会以及专家体系均无法有效参与。

2.危险废弃物风险交流滞涩

科学技术的日新月异使得危险废弃物的种类、成分、危害性以及处置信息均大大超乎社会公众、政府、企业以及专家的知识框架与风险认知。以生态环境部、国家发改委与公安部新近联合发布的《国家危险废物名录》(2016版)为例,该名录规定了46大类别479种危险废物。但现实中,针对新版《国家危险废物名录》中的废旧电池、废旧节能灯、过期药品等废弃物,绝大部分民众既不清楚其危害性,也不知如何回收处置,与专家学者所期望达到的“理性认知”目标存在较大差距。可见,“认识的差异使当事者对环境风险表现出不同的态度”{15}121。而之所以出现这种认知偏差,在于各主体享有危险废弃物信息的不对称,以及风险交流渠道的严重滞涩。

政府作为信息披露与风险交流的主导者,理应疏通危险废弃物信息发布与交互渠道。诚如美国法理学者凯斯·孙斯坦所言,“风险治理的第一步是政府要提供足够的信息,使人们能够做出明智的判断”{16}323。但目前我国危险废弃物信息公开面临诸多因素掣肘:一是信息发布的单向性,危险废弃物风险信息往往从政府向社会单线条传递,严重忽视了企业、社区、媒体、专家、环保组织、行业协会在信息发布中的价值;二是信息发布的滞后性,因技术、能力、认知等因素所限,政府难以事先对所有存在潜在致害性的产品进行风险评估与风险预警,在产品废弃后也难以及时向社会公众传递其安全处置信息;三是信息发布后缺乏互动,由于现有环境信息交流平台不够完善,政府在信息公开之后难以与民众展开互动,民众亦缺乏表达利益诉求以及获取其他信息的渠道。

3.危险废弃物法制保障不足

危险废弃物治理不应是无序博弈,而应是规则之治、良法之治。基于法治的多元主体共同治理能够以明晰的制度规范来约束多元主体的行为,有助于克服管制型环境治理模式之随意化、不稳定等缺陷。就我国情况看,目前危险废弃物治理从立法到执法监管再到刑事司法都存在不同程度的问题。



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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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