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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
违法行政行为检察监督实践分析与机制构建
【作者】 刘华英【作者单位】 最高人民检察院办公厅
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政不法;法律监督;监督原则;机制构建
【文章编码】 1000-5072(2016)08-0080-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 8
【页码】 80
【摘要】

行政执法权的良善运行呼唤检察机关的规范监督,这不仅是行政执法的现实要求,也为检察权性质属性及权力配置关系所决定。当下违法行政行为检察监督实践存在监督方式单一、监督人力不足、监督效力两极分化等问题,必须遵循检察监督的基本原则,在违法行政行为检察监督的立法保障、司法完善等方面下功夫,明确违法行政行为检察监督的法律依据,构建违法行政行为检察监督的柔性监督与刚性制约的综合监督机制,同时在违法行政行为检察监督办案方式上进行诉讼化改造,并建立健全违法行政行为检察监督的激励与制约机制。

【全文】法宝引证码CLI.A.1224667    
  
  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”检察机关督促纠正违法行政行为,是充分发挥检察职能、强化对行政权的监督、推进法治政府和法治国家建设的重要制度安排。本文拟立足于对行政权与检察机关法律监督权力配置关系以及检察监督在保障行政规范执法的功能定位,分析违法行政行为检察监督所应遵循的基本原则、方式、路径以及可能范围,具体包括针对违法行政行为的纠正建议、行政执法中产生的渎职犯罪的侦查预防等相关刚性制约机制构建,以求对违法行政行为检察监督工作的推进有所裨益。
  一、违法行政行为检察监督的现实困境
  (一)违法行政行为检察监督法律依据不足、监督方式仍显单一
  目前尚未就检察机关法律监督工作出台统一的《人民检察院法律监督法》,也未就违法行政行为检察监督出台专门性的规范性文件,违法行政行为检察监督的法律依据散见于我国《宪法》《人民检察院组织法》以及刑事、民事、行政诉讼法条文当中。我国宪法明文规定检察机关是专门法律监督机关,对其他国家机关及其国家工作人员依法履行公职开展监督。但宪法中对检察机关法律监督的定位仍然需要具体的法律制度加以贯彻落实,否则只能由于其过于宏观的原则性规定难以得到有效执行。根据宪法性文件的《人民检察院组织法》的相关规定,各级人民检察院行使下列职权:①对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权。②对于直接受理的刑事案件,进行侦查。③对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。④对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督。⑤对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。[1]同时还规定,人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利,追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。虽然《人民检察院组织法》对行政执法的检察监督并没有规定直接的检察监督权,但是上述关于参与诉讼活动的监督权限在事实上赋予了检察机关对行政执法中是否存在渎职犯罪进行审查的权力。此外,在我国《行政诉讼法谨防骗子》中,也规定有“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉”,“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”。[2]从上述条文看,检察机关对于各级政府及其工作人员在行政执法活动中是否依法办事和廉洁奉公,拥有事实上的监督权。[3]但从实践情况看,囿于违法行政行为检察监督工作还处于试点阶段,行政执法的检察监督权限并未得到充分地行使和运用。究其根源,就在于具体可供操作执行的制度性规定过少,导致违法行政行为检察监督职能的履行缺乏实际可操作的标准。由于最高检察机关没有出台统一性的相关规范性意见,对是否可以立案监督、如何监督以及监督程序等方面都没有明确的法律规定,那么各地检察机关在对违法行政行为的检察监督工作中只能各自为政,边试点边摸索。
  (二)违法行政行为检察监督案源线索少,监督途径狭窄
  从违法行政行为检察监督的实践情况看,当前获取检察监督的线索渠道仍然比较狭窄,主要来源于以下两个方面:一方面来源于行政执法相对人及其利害关系人的控告,通过检察机关控告申诉及检务接待部门汇总收集线索;另一方面来源于检察机关行政检察机构参与诉讼活动的办案工作,通过行政检察机构对法院审理行政诉讼案件的监督工作收集线索。此外,由行政执法机关移送线索、人大机关、政法机关交办、转办的案件线索以及检察机关内部其他业务部门发现并移送的线索数量极为有限。违法行政行为检察监督的线索匮乏存在以下几方面原因:首先,行政执法的检察监督宣传不到位、基层群众缺乏了解。由于违法行政行为的检察监督尚未深入人心,不仅行政执法机关工作人员对检察监督工作存在忽视和偏见,认为是给自己从事公务挑毛病、甚至制造障碍,作为行政相对人的公民、企业等其他组织对检察监督往往也知之甚少,更不要说去寻求检察监督的司法救济功能。其次,检察机关行政检察部门依托参与行政案件诉讼程序挖掘收集线索的能力不足,导致难以有效依托办案启动违法行政行为检察监督。由于缺乏行政诉讼各方当事人的配合,检察机关行政检察部门难以在办案中发现监督线索启动行政诉讼之外的检察监督活动。
  (三)违法行政行为检察监督缺少内部协作,监督人力仍显薄弱
  违法行政行为检察监督需要检察系统内部上下级机关之间、各业务部门之间相互配合、相互协作,而不仅仅是行政检察部门的专有职能。从实践情况看,违法行政行为检察监督线索既有可能通过控告申诉检察部门向举报人收集,也有可能在自侦、侦查监督、审查起诉办案过程中发现。因此,在检察机关内部的行政检察、刑事检察、自侦部门应当共同组成违法行政行为检察监督的协调机制,形成检察机关的多个部门的违法行政行为检察监督内部协作工作机制必不可少。从检察机关与同级机关以及上下级检察机关对违法行政行为检察监督的协调作用来看,由于在案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享等方面,与党内纪律监察机构、政府法制机构等部门缺少有效衔接,也就无法形成违法行政行为检察监督的上下级联动机制,难以形成“大监督”格局。[4]由于行政执法领域的广泛性特点,违法行政行为的检察监督同样需要具备知识储备的专业性,但由于检察机关行政检察部门缺乏监督经验,在相关工作中尚不具备深挖监督线索的办案能力,也就导致针对违法行政行为开展的检察监督与检察机关所开展的其他法律监督工作相比,工作明显滞后,许多方面尚处于空白。
  (四)违法行政行为检察监督监督范围广、监督效力两极分化
  行政执法包括工商、税务、食品卫生、教育医疗等多家单位,影响到社会民生领域的方方面面,违法行政行为的检察监督范围自然内容庞杂,如何在检察监督工作中做到有所为有所不为,提高检察监督的效力,是需要认真加以思考的问题。从检察监督的效力方面来说,一方面由于违法行政行为检察监督的效力缺乏法律法规作为保障,目前违法行政行为检察监督所使用的法律文书一般为检察建议,而检察建议缺乏刚性约束,没有明确的法律效力,难以实现违法行政行为检察监督的真正目的。检察机关在进行行政执法监督时,缺乏应有的监督底气和保障监督落到实处的行之有效的手段,监督力度不够,这也是当前开展行政执法监督工作所面临的一大难题。另一方面,只有在行政执法存在不当作为或不作为,情节严重涉及渎职犯罪时,才有可能启动行政执法的强势监督,即进行职务犯罪的立案侦查,而这种监督属于启动刑事诉讼程序类的监督,因为其具有较高的立案门槛以及可能造成的追诉犯罪成本,导致监督难以启动,而一旦启动又难以有弹性监督的可裁量空间。因此,违法行政行为的检察监督效力存在两极分化的现象,没有做到刚柔并济。
  二、违法行政行为检察监督的理论根基
  党的十八大以来,我国法治政府建设持续稳步推进,行政机关和工作人员依法行政的法治观念明显增强。不过,行政执法领域仍然存在有法不依、执法不严等问题。行政机关享有广泛的社会事务管理权,涉及社会治理的方方面面,具有覆盖面广、权力先定、自由裁量度大、易膨胀和强制力保障等特点,成为最容易扩张和被滥用的权力,也应是受到更多监督的公权力类型。法治政府的基本要求是依法行政,为强化对行政权的制约和监督,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了包括司法监督在内的八种监督方式,其中检察监督是司法监督的一种重要而有效的方式。对违法行政行为的法律监督是指由专门的法律监督机关,对行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督和纠正的司法活动。行政执法的检察监督本源在于行政权与检察权的不同功能定位,为顺利保障行政权的依法规范行使,必须引入检察权对行政执法部门的违法行政行为进行法律监督,而检察权的性质如何,将从根本上决定包含职务犯罪侦查权在内的检察权如何制约行政权以及以何种方式开展监督。
  我国理论界和司法实务部门对检察权的性质一直存有争议,但立足于本国语境,以国家权力结构模式来分析检察权属性实践意义更为明显。从我国检察机关的权力来源上看,有别于西方国家的三权分立体制,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会分别作为全国或者地方各级的权力机关,集中代表国家行使权力。人民代表大会代表由选民选举产生,对选民负责,这体现了国家权力来源于人民。[5]然而,作为国家权力机关的人民代表大会并不能在日常工作中将一切权力统一行使,必然需要设置特定公权力机关,并赋予其特定公权力,由此也就组成了各级政府、各级检察院和法院,并分别赋予其行政权、检察权、审判权。也就是说,我国检察机关的检察权来源于人民代表大会的权力赋予,而赋予检察机关权力的初衷就在于其能够对其他公权力的行使起到“横向监督”作用。[6]正基于此,检察机关的宪法定位是专门法律监督机关,而检察权的性质是法律监督性质的权力,其具体权能都需要统辖在法律监督这一宪法明文规定的法定职权之中。检察机关无论是参与诉讼活动本身,还是在诉讼活动中监督其他诉讼参与机关,其都是在行使宪法所赋予的法律监督职责的具体表现。正因为检察机关行使的诉讼法律监督权具体表现为以参与诉讼为依托的监督职能和以开展监督为导向的诉讼职能,其监督的内容主要是判断公权力是否依法行使,故检察监督职权的运用,就需要时刻往返于公权力的运

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感觉黑人都特别团结
【注释】                                                                                                     
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