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【期刊名称】 《刑事法评论》
检控分离制度研究
【作者】 王新环【分类】 刑事诉讼法
【期刊年份】 1999年【期号】 1(4)
【页码】 359
【全文】法宝引证码CLI.A.1180492    
  
  修订后的我国《刑事诉讼法》进一步完善了控审分离和控辩对抗制度。随着刑事诉讼对抗制庭审方式的建立、完善和发展,对检察机关刑事检控功能重新定位及其加强对公诉理论研究更显重要。在英美法系及大陆法系国家,刑事检控经过百年演进,尤其是近20年来刑事法律对人权保障立法浪潮的涌现,已形成一套相当完备的法律制度,理论研究也相当深入。相形之下,检察制度在中国的发展却是一波三折、命运多舛。因而我国的刑事检控制度显得先天不足。从表面观察,刑事诉讼法对公诉制度的规定数量明显不足;从深层考察,立法者在公诉制度的价值判断和功能定位上亦有偏差。诸多因素制约和影响着检察功能尤其是出庭公诉水平的正常发挥。为了更好地适应刑事诉讼法修改后控辩双方对抗力度加大、程度加深的庭审方式,建立和推行检控检察官分离制度是一种可尝试的刑事检察办案制度。该制度的内容是:在现有法律框架内,通过对检察机关内部机构设置的某种调整及对检控检察官职务、职责的定位,建立一种主控检察官、事务检察官和检察官书记官组成的刑事检控检察官分离制度。在这种制度下,主控检察官与事务检察官具有不同的分工:事务检察官主要面对侦查,对侦查进行动态的制约;主控检察官主要面对法庭,在庭审中形成与辩方的有力对抗,从而形成一种以庭审公诉为中心,以起诉制约侦查的合理办案机制。实行检控分离制度可促使审查起诉制度发生功能性变化,有利于建立专职稳定的公诉人队伍,使之与刑事诉讼法确定的控辩对抗庭审方式相协调,以便能够在最大限度上满足指控犯罪的客观需要,出色地完成刑事检控任务。事实上,在当前庭审中刑事检控不力的情势下,我们应该深思和研讨这样一些问题:检控制度应当并且能够在何种程度上以及何种意义上满足现实社会检察工作指控犯罪的客观需要?如何面对滞后的检察理论、法律规定和刑事检察实践的脱节部分以及中西检察制度的巨大差异?怎样推进刑事法治的历史进程以及与之相关的刑事司法制度的改革?本文未拘泥于单纯从检察系统内部机构的刑事检控检察官的工作分工和机构设置进行论证,而是以一种冷静与理性的态度,审视与考察现行的检察机构设置及其人员配置的社会现实与刑事诉讼法所要求的高水平公诉的不相协调性,从而立足现实,建构刑事检控理论,以对刑事检控检察官制度的确立和完善发挥一定的指导作用。
  一、检控分离制度概述
  检控分离制度是对检控检察官的职能定位与分配。同时,对于检控分离制度的研究,必然始于对检控检察官的界定。
  (一)检控检察官的概念
  刑事检控,是指在刑事诉讼中由检察机关对侦查终结的刑事案件承担审查起诉和出庭支持公诉及实施法律监督活动的总称。检控检察官是检察机关将刑事被告人交付法院进行审判的控诉职能承担者,它包括主控检察官、事务检察官和检察书记官三类。
  在法庭上承担控诉职责的检察官的称谓目前有以下几种表述:公诉人、主办公诉人、主诉公诉人、主控公诉人,等等。我们认为,将出庭公诉人称为主控检察官更能准确地体现其诉讼控诉职能。其理由有两个:(1)公诉是代表国家行使追诉权的检察机关向审判机关提出控告,请求法院通过审判确立被告人犯有被指控罪行并给予相应的刑事制裁。从诉讼职能上讲,公诉活动属于行使现代刑事诉讼三大主要职能之一的控诉职能,而出庭公诉人是承担控诉职责的实际担当者。(2)《刑事诉讼法》第169条对庭审法律监督的方式和途径作了修正。出庭公诉人在庭审中发现人民法院审理案件有违反法律规定的诉讼程序情形时,不能当庭径直提出纠正意见,而应当由人民检察院在庭审后提出。因而,出庭公诉人的职责主要是受检察长指派而担负控告和论证犯罪。主诉公诉人之“主诉”,控告分量略显不够;主控公诉人之“主控”与“公诉”内涵有重叠之意;“公诉人”之谓太显泛化而欠准确。所以,主控检察官最能准确地表明出庭公诉人的身份和职责特征,既符合法理,又与《检察官法》相协调。
  相对于主控检察官而言,相应设置事务检察官以及检察书记官类别。事务检察官从事刑事检控中的审查起诉的具体事务而不承担法庭公诉职能。检察书记官是准检察官,辅助主控检察官和事务检察官负责具体文字记录和档案归整工作。
  (二)主控检察官、检察事务官和检察书记官的职责定位
  1.主控检察官的职责定位
  主控检察官是专职的出庭公诉人,专司出庭,其主要职责为指控和论证犯罪,兼及庭审法律监督(由于这是一个更为复杂的问题,本文暂不予深入论述)。主控检察官以其坚强的政治素养、深厚的法学理论功底、广泛的社会阅历、机敏灵活的应变能力、严密的逻辑思维能力、极具雄辩的口才、良好的心理素质,承担出庭指控和论证犯罪的职责。
  主控检察官在刑事诉讼中担负着三种主要职能:
  (1)领导、指挥检察事务官依照普通程序处理刑事案件的审查起诉工作。案件是否补侦及补侦的具体内容由检察事务官在主控检察官的直接指导下完成;对检察事务官制作的起诉书进行审核。
  (2)专门出席法庭支持公诉。由检察机关向审判机关提起公诉以后,在法院开庭审理时,对重大、复杂、疑难的案件都由主控检察官出席法庭公诉。指控犯罪的目的是查明案件事实和证明案件事实。对于法官来说,案件事实往往都是发生在过去的事件,而且是他们无法直接感知的事件。他们只有通过庭审控辩双方的争辩来查明这些事实,才能保证其行为的科学性和决定性的正确性。查明案件事实与证明案件事实,是两个既有联系又有区别的概念,通常对侦查机关来说,查缉案犯后,查明案件事实就意味着已完成案件调查的全部任务,而对于检察机关来说不仅要自己明了案件的真实情况,而且要用合法的证据来证明案件的真实情况。证明案件事实的前提与基础是查明案件事实,查明案件事实并不等同于证明案件事实,证明案件事实往往比查明案件事实的要求更高且难度更大。主控检察官的职责是惟一的、代表检察机关用充分确实的证据,论证被告人有罪、罪重,应承担刑事责任,主控检察官要具有临庭驾驽、审讯被告人的能力,尽可能使被告的陈述向合议庭展示犯罪的整个过程。接着,由于公诉方提出的指控并负有举证责任,公诉人在其主控中必须提出证据包括言词证据和实物证据,来证明所控的犯罪的每一个法律要素、犯罪要素是在刑法及其司法解释中规定的,其中也规定有该犯罪所应受的刑罚。例如,盗窃罪的要素包括:①拿取;②带走;③属于他人所有的;④财产;⑤且具有据为己有的特定目的。主控检察官在执行其举证责任时必须提出可采信证据来证明所有这五个要素,并且达到确实充分的证明要求。所以要精心安排举证顺序,证据的描述通常都按时间顺序进行。举证前要向法庭陈述每一证据的来源及其要证明什么问题。这种陈述的目的仅在于向合议庭概要地说明期望这种证据能证明什么。证据来自于本案中的被害人、证人和实物证据。证据将一件一件地向合议庭举出,先是某个证人的证言,接着一件诸如杀人凶器等物品展示,然后是另一位证人,等等。用这种方式,主控检察官便勾画出希望其证据将揭示的拼接的图画,期望合议庭能通过主控官的举证、示证看到一整张很大的完整的图片,这张图片就是再现的犯罪事实。促使法官对本案在举证完毕后对本案形成固定的看法。不但如此,主控检察官还要保持头脑的开放性,直到听完被告人及其辩护人向法庭提供的证据时止。最后便是法庭辩论,法庭辩论是检控、辩护双方对刑事案件的证据和定性事实以及法律适用等问题,提出论点,发表意见,进行论证和互相辩驳的活动。其目的是通过辩论,双方各自对证据和案件情况发表意见,消除疑问和矛盾,使合议庭兼听以公正裁判。主控检察官发表公诉词是法庭辩论的前奏,公诉词质量影响着法庭辩论效果,发表好公诉意见是掌握法庭辩论主动权的重要途径。主控检察官主要运用证据和适用法律先论后辩,即从犯罪构成要件来论证被告人的行为符合该罪的法律特征。答辩是出庭支持公诉的高潮和关键。因为法庭活动受时间限制,庭上出现的所有问题都要求主控检察官必须在短暂的时间内迅即作出反应。辩论焦点一般围绕在定性、证据和适用法律方面,尤其是对证据形成要特别注意。辩才对于主控检察官尤为重要。控辩式诉讼模式中,判决的结论取决于控辩双方庭上举证及辩论结果,所以控辩双方庭上演讲是一门崇高的艺术。控方的指控与辩方的辩护所指方向迥异,似乎相差甚远,但有一点是共同的,那就是都试图说服法官采纳自己的意见,从而实现自己的诉讼主张。一位能吸引合议庭组成人员的主控检察官的意见,便可能获得合议庭评议时的赞成,而主控检察官中最具口才的人即可能赢得合议庭成员的信任。但是,能以声音和姿势吸引、取悦及煽动合议庭的公诉人,须必然具备思考敏锐、辩才无碍和明智决定公诉案件大计的能力。以往对公诉人的风采形象并没有引起检察机关的注意,其实风采包括声音和姿势具佳的公诉人确能保证该公诉人胜任指控犯罪的公诉工作。将出庭经验丰富、能言善辩、风采仪表具佳的高素质主控检察官队伍作为窗口推出去展现风采,必将出色地担当起出庭控诉犯罪的职责。
  (3)部分承担法庭庭审过程的监督职责。在刑事诉讼法修正之前,由于法官在法庭上占据绝对主导地位,需公诉发言的机会相对较少,公诉人能够胜任支持公诉与法律监督二职能。但在刑事诉讼法修正之后,出庭检察官不仅需要讯问被告人、询问证人、出示证据,而且需要准备随时与被告人及其辩护人就案件事实与证据进行辩论,因而公诉人注意力主要集中于支持公诉的活动,对此刑事诉讼法对出庭检察官的庭上职能作了相应调整。尽管刑事诉讼法将“出庭的检察人员发现审判活动有违法情况,有权向法庭提出纠正意见”改为“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见。”但是,检察机关的法律监督职责没有变,而这项职责的履行主要靠的是主控检察官,因为只有出庭支持公诉的检察官才真正了解审判过程是否违反诉讼程序。对此及时纠正也有利于案件的公正审理,亦符合诉讼程序原则。诫然,主控检察官在控辩制庭审中,出庭公诉的任务很重,对合议庭违反诉讼程序的行为应采取不同的监督方式。对合议庭严重违反诉讼程序审理案件的,主控检察官应当及时向法庭提出纠正意见,指出违法问题,并说明如不纠正,检察机关将依《刑事诉讼法》第169条的规定向法院提出纠正意见,请法庭记录在案;对合议庭一般程序违法而不至影响定罪量刑的情况,主控检察官应在休庭时向合议庭提出纠正意见。
  2.事务检察官的职责定位
  事务检察官对侦查终结的公诉案件专司书面审查事务,负责提讯犯罪嫌疑人、阅读预审卷、拟写案件审结报告和初步制作起诉书以及处理其他一些与审查起诉有关的事务性工作。刑事诉讼实质是一种回溯的活动,根据现有的证据材料回溯案件的原貌。事务检察官的任务应当查明对犯罪嫌疑人的指控是否构成刑法上的犯罪行为,审查指控是否合理,审查指控是否有事实与法律的根据。事务检察官并非要确定被告人的罪行,而是要保障起沂合法合理,避免多余或草率的起诉。对于不起诉的案件,事务检察官确实起到起诉屏障的作用。审查起诉后的交付审判和不起诉这两种不同结果是“过滤”的最明显体现。
  事务检察官在刑事诉讼中担负着三种主要职责:
  (1)动态的监督批捕后的侦查取证工作。因检察事务官供职于审监部门,因而应加强与检察机关批捕部门的联系。于批捕犯罪嫌疑人的同时介入,掌握批捕案件中的诉讼证据材料要满足提起公诉最低标准。对批捕后的刑事案件,检察事务官要动态监督侦查部门的调查取证工作。现行《刑事诉讼法》把逮捕的条件之一修改为以“有证据证明有犯罪事实”,主要是因为在正式逮捕前的刑事拘留期限一般较短,要求查清主要犯罪事实,并足以对被告人判处徒刑以上的刑罚,确实要求过高过急,通常难以做到。但是,无罪推定原则的确立及整个《刑事诉讼法》的修正,虽然从原《刑事诉讼法》第96条与现《刑事诉讼法》第137条规定没有丝毫变化,我国的起诉证据标准和审判的证据标准却相应提高了,放宽逮捕条件后还有两个月的时间继续侦查、预审。事实上,查明有证据证明犯罪事实并足以判处徒刑以上刑罚,就与移送起诉的条件相当接近了,然而批捕与起诉在证明要求方面应当是差距较大的。可见,修正后的刑事诉讼法规定已经把批捕与起诉的条件明显区分开来,因此,批捕的案件并不必然提起公诉。
  (2)分流简易程序案件和普通程序案件。由于司法制度受人力、物力和时间等方面因素的严重制约,所有案件一律严格依照正式程序处理是不大可能的,所以,现行刑事诉讼法确立了既简略迅速又能保持公正的简易审判程序和适用复杂案件的普通审判程序,依照犯罪的性质、轻重等情况区别对待。“宜简就简,宜繁则繁;节省资源,保障重点”地相应采取简易程序和普通程序,以繁简分流的方式来处理案件。刑事诉讼法规定公诉案件可以采用简易程序和普通程序向法院提起公诉,究竟采取哪种方式除法律明确规定外,事务检察官有自由裁量某刑事案件适用何种程序的权力,有权直接决定适用简易程序的案件。土豪我们做朋友好不好
  (3)对于适用普通程序案件,为主控检察官的出庭公诉提供法庭审判所必需的证据材料和相关材料。事务检察官应提出足够证据以证明指控罪名有可以成立的理由。事务检察官要主动接受主控检察官的指导,为其准备一切出庭所需要的刑事检控材料。必要时与主控检察官共同出庭,负责庭审时的举证工作。
  二、检控分离制度论证
  (一)检控分离制度建立的背景
  背景之一我国的检察制度是在前苏联检察制度的影响下建立和发展起来的,是遵循列宁关于检察监督理论并结合中国国情建立的有中国特色的检察制度。把检察机关作为法律监督机关这一总体思路,来源于列宁的法律监督理论,他说在一个法律和文明尚不发达,违法违纪现象普遍存在,地方影响严重的国家里,必须实行有力的法律监督。”前苏联及东欧社会主义国家解体后,按照列宁法律监督理论构筑的检察机关职权日渐萎缩。面临这样的挑战,在我国随着社会主义市场经济的建立和逐步完善,加强审判机关职能与地位的呼声日高。{2}今日中国的政治、经济、文化现状和列宁时代已相差甚远。各种事实和迹象表明,中国将坚定不移地走上通过借鉴和移植西方发达国家法律制度“同国际接轨”的道路。国际与国内捡察事业发展趋势要求我国检察制度必须作相应改革。
  背景之二党的十五大明确把依法治国确定为党领导入民治理国家的基本方略。实行和坚持依法治国,对保证国家经济生活、政治生活和社会生活的有序进行,对维护社会稳定和保障国家长治久安,对把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪,具有极其重要而深远的意义。同时指出推进司法改革,要从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权、检察权。实行依法治国,建设社会主义法治国家必须追求形式合理性,特别是执法程序上的公正。因为程序的公正才能使实体的公正得到有力的保障,实体的进步更主要的是得益于程序的进步。刑事诉讼作为实现国家刑罚权的活动,国家要求刑事诉讼不但有效地追究犯罪,而且不冤枉无辜。在刑事诉讼中依法进行,不仅应当依据实体法,而且还要遵循程序法。在此前提下,为推进依法治国提供科学的理论支持,要密切联系实际,加强调查研究,结合检察工作实际,认真分析立法,执法和司法实践中的新情况、新问题和新矛盾。充分利用各种有利条件,发挥各种优势,本着既着眼于刑事检控的长远发展,又立足于当前实际的原则,及时向立法、司法部门提出切合实际的建议,以现实行动努力推进依法治国的进程。
  背景之三适应刑事诉讼法确定的控辩对抗庭审制的需要。对抗性主要指控诉职能与辩护职能的对抗。在现代诉讼中,控诉职能一般由国家检察机关来行使,侦查机关亦被看作是行使控诉职能的机关。因而侦查是起诉程序的基础,起诉书是在对侦查所收集的证据和认定的案件事实进行分析审查的基础上得出的结论。因此,侦查的质量与起诉的质量是紧密相关的,如果侦查收集的证据不全面,起诉程序的结论就可能受到影响。因此,侦查必须做到全面收集证据。尽管侦查程序与审判程序之间有起诉程序相隔,但侦查程序的目的也在于为审判程序做准备。首先,侦查程序所收集证据最终是为审判程序服务的;其次,侦查程序终结后将案件向检察机关移送的目的,是要求检察机关提出公诉而引起审判程序。起诉程序对侦查程序的发展应当体现在证据与结论两方面。在起诉程序中,检察机关首先应对侦查程序所收集的证据进行审查,如果检察机关认为侦查机关所收集证据不充足,可将案件退回公安机关补充侦查或自行侦查。也就是说,起诉程序将侦查所收集的证据发展到一个新阶段。再次,起诉程序对侦查程序所作的决定进行发展。侦查程序中侦查机关对侦查终结的案件只能提出起诉的建议,而起诉程序将在此基础上,决定起诉或不起诉,从而将刑事诉讼程序向前推进。由此看来,侦查程序与起诉程序在性质上有着很大的一致性。侦、诉一致表现为:两者目的都是为了引起审判程序;两者所进行的收集证据、审查判断证据活动皆为审判程序的进行做准备。但是,深入分析我国对抗制庭审之所以困难重重、步履维艰,主要是因为只强调法庭上的形式对抗,未对公安刑事侦查进行调整与规范,导致庭审抗辩制大廈成为建立在“沙滩”之上的改革。其具体表现在以下几个方面:
  第一,侦查体制与审判体制相冲突。目前侦查体制已严重制约着我国庭审改革的进行,刑事诉讼法典未能对公安侦查细加规范,公安刑事侦查的目的有时不甚明确,致其侦查的材料不能在法庭上使用。检察机关作为公诉机关对公安刑事侦查制约、监督不力,表现为:(1)未能对国际通行的侦检合一制的合理部分予以吸收,致未能理顺检控与侦查关系。同为控方的公安机关的侦查与检察机关的刑事检控之间的非协同性,使侦查获取的证据在质和量上不能满足公诉机关交付审判的需要。据实践部门反映,修正后的刑事诉讼法实施后,公诉案件大量减少,辽宁省全省中级、基层法院在1-2月份新收各类案件2046件,比去年同期下降29.8%;上海市法院在1-4月份受理各类刑事案件3168件与去年同期相比下降7.58%。其他地区也存在同样问题。这种并非源于犯罪率下降的公诉案件的减少现象反映了我国刑事诉讼存在着公诉人在现有条件、法定期限对案件的质量没有保障,对支持控诉的能力缺乏信心,不敢起诉,{3}案件在侦查阶段中证据的质和量存在问题,许多案件证据过少或者粗糙,或者来源不合法,证据真实性降低,矛盾加大,经不起质证。侦查与起诉同属于控方,但两者有起伏,分主次。检察机关是控诉的代表,应拥有对侦查的控制权和制约权。(2)公安机关将未侦查终结已届满诉讼期限的刑事案件移送到检察机关,使两次补侦不能很好运用。(3)退回补充侦查成为流程式的文来文往,未能使补侦发挥实效,没有建立完善的证据规则。(4)对刑事侦查活动及预审活动没有任何制约与监督,不利于民主法制建设,对刑事警察在刑事诉讼中权限进行有效控制是国际通行做法。(5)刑事警察的侦查方向、侦查目的不明确,特别是证据材料等能否在庭审中运用,主观目的不明确,未有证据意识。如果说庭审方式采用普通法系对抗制是司法制度改革选择的切入点的话,这项改革向纵深发展的必然逻辑推理便是侦检合一。很明显,支持对抗制的一个必要司法前提是以法院的审判为中心,假如允许警察的刑事侦查为独立诉讼阶段而不受制约与监督,必然导致侦查体制与审判体制的矛盾。
  第二,检察机关的刑事检控职能部门与批捕职能部门之间的非协同性,对捕后的侦查补足证据的工作监督不力,造成批捕与公诉工作相脱节。侦查与起诉存在的这种分离关系使侦查终结的公诉案件证据缺乏,在我国刑事诉讼中,侦查被视为相当重要的诉讼阶段,它与起诉、审判紧密联结。对公诉案件而言,侦查是提起公诉和审判的基础和前提,侦查任务完成的程度极大地影响着公诉和审判的质量?在司法实践中,侦查结论为审判机关所认同的可能性也很大,检察机关的起诉书指控内容往往是从公安侦查预审卷的证据材料中衍推出来的。
  第三,检察机关的刑事检控与控辩对抗制庭审的非协同性,表现为:(1)讯问被告人方式、方法把握的不够好,对被告人作有罪供述后讯问过细,有“大预审”之嫌。庭上讯问被告人是公诉人揭露、证实犯罪必须的法定程序,是实现成功追诉的必经步骤。公诉人应紧紧围绕起诉书所指控的犯罪事实及该罪构成要件展开讯问被告人工作。对拒不供述犯罪的要分解细化、分层次多角度巧妙地对质发问,善用各种策略和方法,突破拒供伪供的心理防线,使其如实提供证据,以达到证明犯罪的目的。(2)示证与质证不当、无力。检控方对已指控犯罪的事实负庭审举证责任和说服责任。指控是检控方向法院提出的对被告人定罪的诉讼请求。控方为成功追诉必须向法院提供证据。提供证据不充分,可以补充证据,以达到法院作出有利指控的裁判的目的;如果举证不充分,法院将会作出指控罪名不能成立的无罪判决,负责举证的控方要承担不成功控诉的风险。被告人不负举证责任,一项可以排除他犯罪的反证的存在就足以推翻全案。检控方必须在庭审中能够娴熟地运用各种证据,合理恰当地组织和出示证据。举证过程就是在法庭上查明案件全部客观事实的过程。举证过程意在说服法官,让他确信检控方所举的每一个证据的分量和价值,从而形成一种被告人确有其罪,理当受罚的“心证”。(3)公诉意见过于程式化,答辩过程中说理不够。
  这些问题首先是检察机关在检察司法实践中的批捕、退回补充侦查、审查起诉、庭审公诉的司法过程中发现的。同时社会有关方面诸如法官、辩护律师和旁听群众对出庭检察官乃至检察机关形象亦有所反映。刑事检控功能定位及其操作不但在法律上应该详加规范,而且具体运用尚需很强的技术性。而法律制度作为社会理想与实现之间的调节者,很难臻于完善。因而,洞悉检察司法实践中问题的存在,找出症结所在,寻求一条在不突破现行司法体制和法律规定的框架内合乎理性而可行的检控制度就显得十分必要。为此,检察机关应以法庭审判为“中心”,以出庭公诉为“龙头”,重新配置刑事检控系统,细化刑检部门的检察官类型,分设主控检察官和检察事务官,设置检察书记官作为主控检察官和检察事务官的助手和后备队伍。
  (二)检控检察官分离制的必要性
  1.庭审中刑事检控质量不高,需要调整配置检察机关办案系统
  这是因为系统配置不科学、欠合理,不符合修正后的刑事诉讼法的需要。在此前职权主义庭审方式下,“重审查、轻庭审”是起诉工作的特点,根据修正后《刑事诉讼法》第155156157160条规定,讯问被告人以公诉人为主进行,询问证人以公诉人和辩护人为主进行;出示证据由公诉人和辩护人出示;法庭辩论可与法庭调查交叉进行,在法庭审判中,法庭调查与法庭辩论以公诉人、辩护人为主进行。控辩式庭审制确立后,法庭讯问、举证、质证、辩论的“主角”由出庭检察官担任,庭审成为指控和证实犯罪的关键。庭审工作要求公诉人是专门的人才,要求检察机关以庭审为中心重新配置和细化检察官类型,专设主控检察官专司出庭公诉,提高庭审中刑事检控的水平。
  由专职公诉人代表人民检察院实施控诉职能,能有效地惩罚犯罪与保障人权。控诉职能是刑事诉讼三大职能之一,其作用在于提出追究犯罪的要求并进行论证。修正后的刑事诉讼法把庭前审查制度与法庭审判方式进行了改革,控审分离和控辩对抗,人民法院的裁判更多地依赖控诉职能与辩护职能的发挥。如果控诉职能行使不力,人民法院就难以通过法庭审判查清案件事实真相,亦很难正确定罪与量刑,从而影响刑事诉讼使命的实现。而在公诉人兼具承担公诉与对公安、法院法律监督双重职能的情况下,由于精力分散,庭上控诉职能的行使必然受到削弱,案件公诉质量也就难以保障。而在检控检察官分离工作分工的情况下,主控检察官专心于支持公诉,控诉职能就能得到充分发挥。
  2.存在批捕与起诉程序脱节而影响公诉质量的现状
  对此,应完善批捕与起诉环节配合机制,加强批捕后至起诉前检察机关对侦查和预审工作的监督,提高原始证据的质量。批捕固然是对犯罪嫌疑人采取的一种强制措施,但从程序上讲却又是为起诉做准备的。刑事诉讼法典对批准逮捕的条件适当放宽,而起诉的证据标准却提高了。在犯罪嫌疑人被批准逮捕后至案件移送审查起诉前,相当一部分案件需要补充完善证据材料,但目前检察机关对该阶段的预审工作缺乏应有的制约与监督,从而导致某些刑事案件在移送审查起诉时尚未达到起诉要求,影响审查起诉进程。从理论上讲,逮捕仅为强制措施,是在刑事诉讼中为侦查服务的,对捕后的犯罪嫌疑人不符合法定条件而作出不起诉决定是检察机关起诉裁量主义的体现。但目前的治安形势和国情及公民承受能力情况下应慎用不起诉。这势必导致审查起诉中的“宽捕严诉”的矛盾。而且目前公安机关往往在检察机关作出批准逮捕后,对案件证据的收集、调查也没有如报捕前收集证据那样尽职尽责。今后应通过检察事务官来加强侦查监督部门和审查起诉部门间的配合来强化对公安机关预审工作的制约与监督。检察事务官要求侦监部门批捕时要保证该案件符合检控提起公诉的最低标准。负责批捕的检察官在批捕后附表说明对该案提起公诉时尚需补充的证据材料,拟写报告移交给检控部门的检察事务官。检察事务官要动态监督、制约捕后的侦查取证工作,使检察监督实质化、主动化和制度化。待该案侦查终结被移送检察机关审查起诉时,如果经核查预审卷宗未补足有关证据材料,检察事务官作出决定暂不收案,以保证案件质量,奠定检控工作的坚实基础。
  由事务检察官提前介入制约、监督刑事警察的侦查活动,并非我们一时的灵感,而是历史的发展要求和现实的需要。20世纪60年代以来,刑事犯罪发生了变化。一方面,从总体上说犯罪数量普遍上升;在暴力型犯罪大幅度上升的同时,智能型犯罪的比重更大了;毒品犯罪和恐怖犯罪大量出现并呈集团化和国际化趋势;等等。这些客观事实告诉人们,忽视侦查的犯罪控制功能是不现实的。另一方面,第二次世界大战后,特别是60年代以来,人类文明和社会民主化的大趋势,导致对诉讼中的人权问题更加重视,只强调审判中的人权保障作用是远远不够的。因为对嫌疑人、被告人权利的侵犯,往往不只是在审判阶段,侦查阶段才是“最危险和最可怕的阶段”,只有完善侦查和起诉阶段的法制,加强检察机关对刑事警察的侦查、预审制约与监督,才能充分保护公民基本人权不受非法侵犯。这些观念要求刑事诉讼法学有更加开阔的领域,才能给刑事诉讼法学注入新的活力和社会适应能力。
  检控检察官分离制度的目的之一在于事务检察官通过行使检察权以制约侦查权的方式及时发现并纠正错误,提高侦查质量,完成控诉任务。权力不制约就会被滥用,大量的侦查实践表明,要想保障侦查权力的正确行使就必须对其制约,这种制约源于当事人和检察机关。我国的检察机关同国外检察机关不同之处在于,它是我国的法律监督机关,它的一切权力均源于法律监督权,这种法律监督权应当监督法律的正确实施,既包括使犯罪者受到惩罚,也包括使无辜者免受伤害。公安机关在侦查行为中拥有拘留、执行逮捕、预审等强制性权力,这些权力行使如果缺乏制约或制约监督不力,同样会面临滥用的危险。因此,以检察权制约侦查权,以防止侦查中超期羁押、刑讯逼供等权力滥用现象,保障控诉目的实现。
  3.检控检察官分离制有助于合理使用刑事检控力量,实行检察官之间的优势互补
  检察机关系统内部机构的检察官的工作分工亦缘于检察官个体素质差异。鉴于供职于起诉部门的检察官队伍个体素质存在差异,目前,有相当部分公诉人在专业理论素养、应变能力、答辩水平等方面,不能适应控辩式庭审方式的要求。对刑事检控人员进行细密的分工,既有利于加速选择符合条件的检察官承担主控检察官职务,提高专业化程度,也有利于扬长避短,优势互补,合理分工,共同履行法律赋予的指控职责。
  4.由于我国刑事案件发案率呈上升趋势,提高审判效率的要求日益迫切
  刑事诉讼作为实现国家刑罚权的活动,国家对其要求体现在:首先,刑事诉讼不仅应当要有效地追究犯罪,而且应当有不冤枉无辜。其次,刑事诉讼应当依据实体法和程序法。这种要求自然也包括当事人在内。在当今刑事诉讼中,追求诉讼时间效益乃大势所趋,人心所向。在公诉案件中,国家希望及时惩罚犯罪、增强刑罚的社会效果。刑事检控检察官的分离能够确保办案质量和提高办案效率的初衷。
  5.细化刑事检控检察官类别的分工符合现代检察工作中刑事检控人才细密化、分工专门化的发展趋势
  对依照普通程序处理的重大复杂的刑事案件,检察事务官主动接受主控检察官的指导,使退补行为与制作起诉书在主控检察官的直接指导下完成。主控检察官娴熟地掌握把审前周密调查与讯问、举证质证中切中要害的提问结合起来的技巧,指导检察事务官进行补侦,核实固定证据和进行必要的调查,这种工作方式可避免临时抱佛脚,靠在庭堂上灵机一动,凭经验对付辩护律师技高一筹。善辩的口才是一个主控检察官必备条件。善辩的口才要求主控检察官有准确、清楚、简洁、生动的口语表达能力。当然,善辩的口才还需要充实的论辩内容的支持。这就是说,法庭中技巧固然需要,但没有坚实的证据材料垫底,最好的主控检察官也可能败诉,因而事务检察官的审查起诉各环节事务性工作是主控检察官成功控诉的基础与前提。因而主控检察官要督导检察事务官的工作,但不能代行检察事务官的工作。如此看来,主控检察官和检察事务官之间虽有分工但更重配合。
  6.可保障起诉的质量
  在刑事诉讼法修正之前,我国的庭前审查实际是制约起诉的一道屏障,但是修正后的刑事诉讼法对庭前审查的范围作了调整,将以往的实体审查调整为程序审查,显然并未改变我国庭前审查的性质,但庭前审查所起到擎制起诉的作用已大不如从前。此,在新的情况下如何保障起诉质量,应成为刑事诉讼法学者首先研究的课题。我们认为,人民法院对起诉的外部制约相对减弱之后,应当通过加强内部制约的方法达到正确起诉的目的。为此,检察事务官其实质是负责起诉决定的初审,主控检察官相当于检察机关内部的“复审”机构,负责对起诉决定进行复查,以保障起诉质量。(1)检察事务官认为构成犯罪应当依法起诉的案件提交给主控检察官;(2)主控检察官可审查所有案卷材料,以保证全面了解案情;(3)检察事务官认为不应当起诉或暂不能起诉的撤销案件,或退回公安机关补充侦查或自行侦查。
  7.可进一步完善和加强对侦查、审判的动态性实质化监督,发挥检察机关在刑事诉讼中的职能作用。
  三、检控分离制度的理论基础
  检控检察官分离制度的构造,是基于对目前检控现状,包括检控内部与外部关系的缜密分析,并以检控的职责定位作前提,力图优化刑事检控模式。从诉讼法理上考察,建立刑事检控分离制度,需要理顺下述关系:
  (一)控审关系
  控告原则和控审分离是现代刑事诉讼控审关系的重要内容。作为保障诉讼职能区分的重要机制,控审职能分离并不仅仅等于控诉与审判两种职能的简单分开,而且还包含着对控诉与审判、检察官与法官之间关系的合理整调问题。
  控审分离原则的内容在于两个方面:其一是起诉权与审判权相分离,起诉机关与审判机关相独立;其二是不告不理,只有当起诉机关提起诉讼后,审判机关才能进行审判活动。控审分离原则作为检察官活动的基本原则之一,调整的是起诉与审判之间的关系。控诉权与审判权分离,由不同的机关行使是该原则的基本要求。而且,控诉方所收集的证据、认定的事实,通过适用法律而得出的结论等,均对法院没有预定的效力。
  采用控审分离原则,审判机关无权主动追究犯罪,国家的刑罚权的行使在很大程度上依赖于国家专门起诉机关。控审分离在检察机关与法院之间形成一种相互制约的机制。检察机关的纠举权或控告权受到法院审判权的限制;法院的审判权又受到检察机关公诉权的限制,在这种制约机制中,公正的审判得以实现,人权受到保护。
  在控诉式程序中,控诉和审判作为两种诉讼职能,分别由两个不同司法机关承担,被告人不再只是法官的纠问对象和诉讼客体,而且有独立的法律地位,并成为与控诉机关平等对抗的诉讼主体。控告原则主要是大陆法系各国普遍采用的一项原则,这一原则对检察官和法官的关系进行了合理、适当的协调,促使法官在启动审判程序方面的主动性。没有控告原则,控诉与审判职能的分离将无法真正实现。{4}控告原则具体含义有:(1)审检机构应当分立。刑事追诉权和裁判权分别由两个国家专门机构各自独立地行使。法官不得实施追诉活动,检察机关作为专门控诉机构,对符合法定条件的案件向法院提起公诉。检察院专门承担刑事追诉职能,而法院则专门审理和裁判的职责,担负起维护法律和正义的责任。(2)不告不理。法院的审判必须在检察机关提出合法的正式起诉的前提下才能开始和进行。在开启审判程序方面,法官是完全被动的:没有正式的控诉请求,法院不得主动地对任何刑事案件进行审判。(3)法院审理和裁判的对象和范围必须仅限于检察官的起诉书所明确记载的对象和范围。检察官的起诉书作为法院开始审判的根据,它所记载的被告人及其罪状是法院审判的对象。法院通过审判所要判定的是检察机关指控的被告人罪行能否成立,它不得超越起诉书的范围,主动对未被检察官指控的人进行审判,也不得对起诉书未载明的案件事实进行调查。法院审判一旦超越了起诉的范围,就会形成一种事实上的越权。因此,在审判过程中,法庭即使发现了检察官未曾起诉的新的犯罪事实或新的犯罪嫌疑人,也不应自行决定扩大审判范围,除非检察官以变更的方式增加诉讼请求这种合法方式扩大控诉的对象和范围。(4)检察机关的意见和结论对法院的裁判不具有预先的约束力,法院的裁判结论须建立在其独立进行的法庭审判基础之上;对被告人的有罪判决,只有控审两个国家司法机关依法定程序得出共同一致结论时,才能最终确定。
  控审分离原则是现代刑事诉讼的重要原则和制度,可以说几乎所有的现代国家都在立法上确认与推行。我国《刑事诉讼法北京大学互联网法律中心》第3条规定:人民检察院负责检察、提起公诉;人民法院负责审判。第136条规定:“凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定”。可见,在我国刑事诉讼中亦采用了控审分离原则。一方面,只有人民法院享有审判权,包括作为公诉机关和法律监督机关的人民检察院在内的其他任何机关不得行使审判权;另一方面,提起公诉由人民检察院负责,人民法院无权提起。进行分析就能得出运用这一原理对司法实践中指控事实与判决事实不一致情况正确的结论。诉讼法理论认为,控辩审是刑事诉讼的基本职能,公诉权、审判权由检察院、法院各自独立行使、并行不悖。法院依法行使审判权所形成的刑事判决,必须是在检察机关指控的犯罪事实经过控辩对抗的庭审查证属实的结果。(1)如果法院判决时所认定的事实是在检控指控时认定的事实基础上作出的不同于起诉指控罪名的判决,亦为审判权的应有之义,符合法律规定。(2)如果法院判决认定的事实是在检控起诉书认定的事实以外的犯罪事实,而检察机关且未变更指控内容增加控告请求,那么,对于这一重新认定的事实就违背了《刑事诉讼法》第136条规定,也就是说未经公诉的事实不受审判,法院的调查证据与裁判,应以起诉所指之行为及起诉所控之人为限。
  从历史上看,控审职能的分离与审检机构的分立紧密相联。控诉式程序实际上就是把国家追究犯罪、实施实体法的活动纳入到诉讼的轨道,使这种追究过程采取诉讼的形式。检察官作为控告一方,与被告人展开平等的对抗,法院则居中进行裁判。检察官所处的控告者地位由几个因素所决定:{5}(1)检察官代表国家担当刑事起诉者的诉讼角色。(2)检察官与被告人及其辩护人处于直接对抗的地位。(3)检察官具有追求有利于国家的裁判结局的心理基础和利害动机。
  控审分离原则的价值在于:⑴检察机关和法院分别行使对犯罪的控诉权和审判权,检审各司其职,各尽其责,可以保证检察官和法官各自正确行使法律赋予的职权,发挥权力之间的相互制约和监督,使程序更为缜密,诉讼结构更为合理,以期在追究犯罪的活动中尽量减少差错,在错误出现时也能及时纠正。(2)从认识论上看,控审分离能够使审判这一认识过程对侦查、起诉阶段形成的认识起着真正的检验作用,发挥纠错功能,正确处理案件;从心理学角度来看,控审分离可以避免由于一个主体同时兼行控诉、审判两种职能所带来的专断的后果。(3)控诉与审判职能的分离,为辩护职能的发挥提供了前提,只有行使审判权的法官真正中立,对控辩双方釆取不偏不倚的态度,才能在听取控辩双方举证、辩论的基础上客观公正地处理案件。纠问式诉讼不允许为被告人辩护,而现代诉讼模式下辩护制度日趋发达即为明证。
  控审分离原则为刑事检控检察官分离制提供了诉讼法理上的依据。控辩对抗要求控辩双方对等,这意味着承担控诉职能的检察官和承担辩护职能的被告人、辩护人在诉讼地位上的平衡和诉讼权利上的对等。刑事诉讼在法官的引导下由控辩双方共同推进。出庭公诉人是检察机关将被告人交付审判机关依法审判而承担指控职能的载体。在庭审阶段,庭审开始后,先由控方宣读检察机关的起诉书和讯问被告人,接着控方就指控事实进行举证,举证过程中的质证便贯穿辩论,然后控辩双方集中进行辩论,法官听取辩论,并检验双方提出的证据后,作出裁断。控辩双方往往尽其所能影响法官。由于法官的裁断取决于双方出证及辩论结果,答辩对法官的影响是显而易见的。被告人为取得诉讼优势便不惜花钱雇请精通法律又口齿伶俐的律师来为自己在法庭上辩护,以求获得法官有利于己的裁判。同理,控方亦在辩才上应有相应要求。相对辩方的“雄辩家”活动而形成一种检控职业和阶层。检察机关通过考试、考核制度遴选具有法律知识的善辩之人担任主控检察官,规定主控检察官可以获得相当丰厚的报酬,促成刑事检控职业群体的形成和刑事检控制度的完善,这样经过严格挑选出的主控检察官通过出色的工作,使其如同律师职业一样,使主控检察官成为倍受社会推崇的职业。
  (二)检察一体关系
  检察官履行职务,实行检察官一体原则,即独立行使检察权的每个检察官通过首席大检察官、检察长、上席检察官的指挥监督权,形成全国统一、等级有序的组织系统,作为一个整体处理检察事务。因此,在处理检察事务中,遇更换检察官时,离任检察官进行的活动视为接任检察官的活动,不需要像法官更换时那样相应对其程序予以更新或再开始。检察一体原则,表明各级检察机关是一个不可分割的整体。每个检察官的活动是整个检察机关活动的有机组成部分,各级检察机关在工作中要互相配合、协调一致,共同完成检察任务。
  检察一体原则作为检察官履行职务的基本原则,在世界各国得到了广泛的采用,其含义为:(1)不同级别的检察官之间存在领导关系,下级检察官在执行任务时必须接受上级检察机关的领导。(2)检察官执行职务不受其管辖范围的限制,检察官一般应在其管辖区域内行使职务,但如有必要也可在辖区外行使职务,或者直接请求有关司法管辖区的检察官代为进行调查取证、扣押、调查等诉讼活动。(3)检察官在执行职务时可以更换。法官在审理案件时不得更换,如确实需要更换时须重开审理,是刑事审判的一条原则。与之相反,检察官在执行职务时因故不能继续执行时,可以由其他检察官接替,已经作出的诉讼行为依然具有法律效力,不因检察官的更换而需重新审理。这是因为检察机关在诉讼中承担控诉职能,不承担对案件作出最后裁决的任务,没有审判机关各审级间必须保持相对独立性以避免审级设置形式化的约束,不受直接审理、直接采证原则的约束,中途换人,一般不会影响案件的正确裁决。
  西方国家采用检察一体主义,理论基础上视检察机关为国家的司法行使机关。检察机关依职权主动追究犯罪,在查清犯罪事实的基础上对犯罪人提起公诉,是国家追诉机关。犯罪现象往往具有复杂性、隐蔽性,单靠检察官个人的力量可能无法完成追诉犯罪的任务。只有动用整个检察机关的力量,依靠检察官的群体努力和相互协助,才能更好地履行侦查犯罪和提起公诉、支持控诉的职能。行政机关的领导体制与审判机关所奉行的司法独立截然相反,更适合于检察机关。故而这种“上命下从”的检察一体主义得到了广泛的运用。我国检察官在执行职务时同样遵循检察一体原则,但理论基础与西方国家不同。根据宪法规定,人民检察院是我国的法律监督机关,行使检察权,它与行使审判权的人民法院同属于国家司法机关,均由人民代表大会选举产生,向人民代表大会负责并报告工作。作为国家法律监督机关,肩负着行使检察权的重任,需要采用检察一体原则以调动整个检察机关的力量同犯罪作斗争。
  现代各国的检察制度尽管各不相同,但检察机构的双重性质却得到各国的普遍承认:它既是行政机关,又具有司法机关的性质。检察机关的组织体系一般是按照行政机关的模式建立起来的,它按照“检察一体”原则进行活动,每个检察官在执行其职责方面均不具备类似于法官那样的独立自主性,而必须尊重和服从其主管首长和上级机关的指导和命令,全国检察机关作为一个整体,则必须服从最高检察机关甚至检察总长的命令和指挥。这里与检察机关所承担的保障社会秩序和公共安宁、维护社会共同福利等责任是密切相关的。但是,从检察机关所实施的具体活动来看,它又具有司法机关的性质。因为它肩负着调查犯罪事实、对涉嫌犯罪的人提出指控以及确保刑事实体法的公正实施等司法任务,担负着维护法律和正义的使命,它又是国家法律的坚定维护者。与检察机关的上述双重性质有关,检察官既是控告方,同时又是司法官员。
  检控检察官分离制度符合检察一体原则,传统上我国检察机关的刑事案件审查起诉工作自收案后的提讯被告人、退补书的拟写、案件审结报告的撰写,起诉书的制作,直到出席法庭公诉及其对刑事裁决的审查都是由承办检察官独立完成,这种做法在职权主义审判模式中“重审查轻庭审”情势下有其合理性及其优势性,但对于控辩对抗制来说,这种“一竿子插到底”的包办做法,已日显其缺陷,亦愈来愈不能适应控辩对抗制审理方式了。所以对检控检察官的职务进行调整、合理分工,让主控检察官主司出庭公诉,培养出一支专职公诉人队伍;让检察事务官进行书面审查,并制约监督刑事警察的侦查、预审工作,使侦查纳入到为起诉服务、侦查由起诉来检验的轨道之中。
  (三)控辩关系
  在刑事诉讼过程中,尤其是审判阶段,控诉职能与辩护职能必须保持相对的平衡。控诉与辩护作为一对相互矛盾和冲突的诉讼职能,它们的平衡在很大程度上取决于控辩双方诉讼地位的平等和诉法权利的对等。事实上,从整个刑事诉讼过程的情况看,检察官与被告人在参与诉讼的能力方面存在着较为严重的不平等现象,由此导致控辩双方诉讼地位的不平衡。{6}其表现在三方面:(1)检察官以国家的名义行使刑事追诉权,其参与刑事诉讼旨在履行法律所赋予的职责和权力。而被告人参与诉讼是以个人名义并旨在为维护个人利益而进行防御活动,他不拥有国家权力的保障。(2)检察官进行刑事追诉活动,可获得并利用国家提供的司法资源。在侦查活动中,检察官可获得司法警察机关的协助和支持。专门侦查机关拥有为有效收集证据所必需的设备、人力和权力。被告人尽管拥有为有效收集证据的权利,而且可获得辩护律师的协助,但种种限制条件使被告人本人无法充分地从事收集和调查证据的活动,而辩护律师在收集证据时由于不拥有国家司法资源的支持,也不具备国家权力的保障,因而在收集有利于被告人的诉讼证据方面所具有的能力受到很大限制。

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