查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《金陵法律评论》
历届三中全会的法制改革与法治中国建设
【副标题】 从十一届三中全会说起【作者】 谢冬慧
【作者单位】 南京审计学院法学院【分类】 法理学
【中文关键词】 三中全会;经济发展;法制改革;法治建设
【期刊年份】 2014年【期号】 1(春季卷)
【总期号】 总第26期【页码】 119
【摘要】

十一届三中全会的召开,正式启动了中国法制改革和法治中国建设的进程。自此以后的历届三中全会,伴随着法制改革,都直接或间接推动了我国法治建设的步伐。可以说,我国的法治建设经历了多次改革的洗礼,其契机就是自十一届以来的历届三中全会。而历届三中全会所确立的法制改革,又与经济政治改革的需求、党的思想路线的引领以及学界法学研究的推动是分不开的。随着党的十八届三中全会的召开,中国新一轮法制改革拉开了序幕,它将法治中国建设推到了历史的最佳时期,标志着中国正朝着法治国家的目标大步迈进。必须把握历史机遇,全面深化改革,早日实现法治中国理想。

【全文】法宝引证码CLI.A.1216199    
前言
  十一届三中全会开启了中国改革的航船,踏上了改革的征程,于是,历届“三中全会”成了国家重大“改革”的信号和标志。就法制改革而言,随着党的十八届三中全会的召开,中国新一轮法制改革拉开了序幕,它将法制发展推到了历史的最佳时期,也标志着中国向法治国家迈进了一大步。回望过去,我们百感交集,尽管中国的法治进程由于种种原因,进行得不那么顺利,但它毕竟在不断向前推进,靠着一代又一代“智者”的努力,我们的法治事业在曲折中前行,其中的规律性如何?今后的法制改革向何处去?这些都是萦绕在我们心头的问题。如何解答,必须回到历史,正如列宁所指出的那样在分析任何一个社会问题时,马克思主义理论的绝对要求,就是要把问题提到一定的历史范围之内。”[1]
  一、十—届三中全会:法治中国建设的进程启动
  1978年12月,中共党的十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策,开辟了社会主义现代化建设的历史新时期。同时,十一届三中全会也提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的重大任务,这就意味着中国法制改革的进程正式启动,犹如学者所言,“十一届三中全会虽然结束了,但中国改革的步伐才刚刚迈动”[2],而法制改革是其中的一个不可分割的部分。因此,党的十一届三中全会被称之为中国“依法治国”的起点[3]。
  (一)中国共产党第十一届三中全会召开的法制背景
  1978年12月18日至22日在北京召开的中国共产党第十一届三中全会,是在极其特殊的历史背景下召开的。除了政治经济等方面的因素之外,法制也史无前例地被提到了重要的位置上来,必须回到法制的轨道上,才能彻底扭转政治局面。
  中国自1956年之后,以“文革”为主力的一系列政治运动,彻底破坏了中国在世界的政治形象和经济地位,直到1976年10月粉碎“四人帮”后,国内百业待举。此时,世界范围内新科技革命和经济全球化浪潮正蓬勃兴起,国内需要将“乱世”尽快回复到正常的发展轨道,广大民众强烈要求纠正“文化大革命”的错误,彻底扭转“十年内乱”所造成的损失,使中国重新奋起,改变世人的看法,追赶时代前进潮流。
  然而,粉碎“四人帮”后的一段时间里政治形势仍不协调,于是在邓小平的主导下,中央开始对党和国家的未来进行观察与思考。正如学者所指出的那样:中国再不能在周期性的“政治折腾”中走下去了。[4]必须尽快扭转方向,实现全党工作重心的转移。同时,“政治体制改革问题实际就已经被提出来了。”[5]而政治体制改革的重心是民主与法制建设。对此,1978年10月3日,邓小平约谈了胡乔木等一批老干部,其中谈到一个很重要的意见:
  现在关于民主的问题讨论得不够,这个问题很重要,要展开讨论。民主和法制实际上是一件事情。法制确实需要搞,民法、刑法要搞,都没搞成。没有法确实是不行,没有法,他就乱搞。现在是领导人说的话就叫做法,不赞成领导人说的话就叫违法,这种状况不能继续下去了。没有法,光凭领导人的话来量刑,量刑就没有标准,人们也不知道什么叫做守法。(乔木同志:唐太宗时,长孙无忌提出要立法,唐太宗说,干吗要立法?我讲的话还不算法吗?长孙无忌说,这不行,因为你的话一次一次不一样,究竟以哪个为准?唐太宗被长孙无忌说服了。)这对的嘛!谁讲话也会前后有所不同的,就是讲得对的,这次和那次讲的也不会一样,因为时间、地点、条件不同,何况讲的不见得都对,不能是百分之百的对,起码也不完备。现在报纸上的宣传,理论上的讨论,要换个题目,把民主、法制这个问题讲一讲。这个问题多年没有讲了,现在人们根本没有法的观念,连普通常识都没有。学校也没有这门课,想教课也没有教材。就以毛泽东在七千人大会上的讲话作为依据,展开讨论。法这个东西要找个什么机构来搞一搞,就是你们来搞吧。[6]
  在邓小平看来,民主必须以法律制度为其实行之规约和保障。“要制定一系列的法律、法令和条例,使民主制度化、法律化。社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主,不要党的领导的民主,不要纪律和秩序的民主,决不是社会主义民主。”[7]邓小平的这些意见,对于十一届三中全会前后在有关民主与法制方面取得的成果,可以说起了直接的促进作用。1978年11月10日,十一届三中全会前召开的中央工作会议,在彻底否定“两个凡是”的基础上作出了全党工作重点转移的决策,同时确定了解放思想、实事求是的思想路线,提出了多方面改革的设想,其中包括健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务。中央工作会议实为十一届三中全会的预备会,会上,法制建设被正式提出,成为今后国家建设和发展的重要任务。并立即付诸实际行动,随即平反了“天安门事件”。1978年10月,中央政法小组开始活动,召开座谈会商讨加强社会主义法制建设问题,研究制定一批重要法律问题。
  按照中央常委的安排,十一届三中全会应由华国锋、邓小平、叶剑英三人代表中央讲话,分别作开幕致辞,谈重点转移及加强法制问题。1978年10月中下旬,邓小平即开始考虑讲话的起草问题。同年12月2日,邓小平亲笔书写了提纲,共列七个问题:一、解放思想,开动机器;二、发扬民主,加强法制;三、向后看为的是向前看;四、克服官僚主义,人浮于事;五、允许一部分先好起来;六、加强责任制;七、新的问题。很明显,邓小平对讲话的基本设想改变了。[8]但一个中心没变,就是加强法制建设。在邓小平意见的影响之下,其他老干部也纷纷重视法制这件事。1978年12月13日,叶剑英在中央工作会议闭幕会上讲话,指出:
  林彪、“四人帮”从反面给了我们血的教训、使我们懂得,一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性。它们是人民制订的,代表社会主义和无产阶级专政的最高利益,一定要具有极大的权威,只有经过法律程序才能修改,而不能以任何领导人个人的意志为转移。检察机关和法院,在自己工作中一定要忠实于法律和制度,忠实于事实真相,一定要保持应有的独立性,这样才能完成自己的神圣职责。在人民自己的法律面前,一定要实行人人平等、不允许任何人有超于法律之上的特权。[9]
  叶老的讲话将法律的内涵和实质做了精辟的解读,也反映了老一代国家领导人对法制的重视程度。毋庸置疑,十一届三中全会将法制作为一个重要的议题,与之前邓小平等一批老干部的极力倡导和呼吁,以及由此形成的浓厚的法制氛围是分不开的。之前的国家动荡不安、经济衰落以及人为的政治迫害时有发生,主要是法律制度的缺失,才导致管理失范,甚至太多的冤假错案。欲要杜绝历史悲剧不再重演,必须加强民主,实行法制。
  (二)十一届三中全会重要文献关于法制改革的表述
  仔细浏览1978年12月22日通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》,就会发现十一届三中全会对法制改革的重视,公报从头至尾都有关于法制改革的表述:
  第一,在(一)部分提到:“对于社会主义社会的阶级斗争,应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决,按照宪法和法律规定的程序去解决,决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限,决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面。”该表述强调依法处理社会矛盾。无论是对敌人的专政还是对人民的民主,都要依靠法制,遵法而行,这是自十一届三中全会之后处理社会两类不同性质矛盾最突出的特点。
  第二,在(二)部分一处提到法制改革问题,即“全会提出了当前发展农业生产的一系列政策措施和经济措施。其中最重要的是:人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护;不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资;公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则,按照劳动的数量和质量计算报酬,克服平均主义;社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分,任何人不得乱加干涉;人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度,稳定不变;人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。”这些改革措施强调对公私财产的法律保护问题。
  第三,在(三)部分有四处涉及法制主题。其一,会议认为,过去那种脱离党和群众的监督,设立专案机构审查干部的方式,弊病极大,必须永远废止。其二,会议对民主和法制问题进行了认真的讨论。会议认为社会主义现代化建设需要集中统一的领导,需要严格执行各种规章制度和劳动纪律。其三,重视宪法的权威,宪法规定的公民权利,必须坚决保障,任何人不得侵犯。其四,谈到民主与法制的关系,为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。
  第四,在(四)部分提到法制改革的指导思想。会议一致认为,只有全党同志和全国人民在马列主义、毛泽东思想的指导下,解放思想,努力研究新情况新事物新问题,坚持实事求是、一切从实际出发、理论联系实际的原则,我们党才能顺利地实现工作中心的转变,才能正确解决实现四个现代化的具体道路、方针、方法和措施,正确改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑。
  第五,在(五)部分开篇即提到:“根据党的历史的经验教训,全会决定健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪。”后面又强调党员和干部的守法问题:“国要有国法,党要有党规党法。全体党员和党的干部,人人遵守党的纪律,是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。党的各级领导干部必须带头严守党纪。对于违犯党纪的,不管是什么人,都要执行纪律,做到功过分明,赏罚分明,伸张正气,打击邪气。”党的一切活动要按党章、党规办事,使党认识到党内民主建设必须制度化。
  可以说,公报中涉及法制的内容、对法制的重视是史无前例的。从十一届三中全会关于法制改革的表述中,不难理解,十一届三中全会拉开了中国法制建设或者法制改革的序幕。正如邓小平所指出的,“这次会议以后,要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有,要制定;经济方面的很多法律,比如工厂法等,也要制定。我们的法律是太少了,成百个法律总要有的,这方面有很多工作要做,现在只是开端。”[10]的确,十一届三中全会的召开,正式启动了中国法制建设和改革的进程。
  (三)十一届三中全会以后法制改革的各项举措分析
  有学者指出,十一届三中全会是一系列反省的开始,它对法制建设的认识具有里程碑的意义。在这次全会上得出一个重要结论:就是必须加强国家的法制建设,使我国尽快地走上法制的轨道,以避免“文化大革命”的悲剧重演。[11]因此,新中国正式的法制建设及改革是从1978年年底的十一届三中全会开始的。1979年7月五届全国人大二次会议重新修订的地方组织法对我国立法体制进行了重要改革,赋予省、自治区直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。十一届三中全会结束之后,开展了一系列法制改革的举措:
  第一,复查平反了冤假错案。本着以事实为依据、以法律为准绳的法制原则,经过大量切实的调查研究,平反了一批冤假错案。在三中全会上,审查纠正了对彭德怀、陶铸、薄一波、杨尚昆等人所作的错误结论。1978年12月29日,中共中央批转中共最高人民法院党组《关于抓紧复查纠正冤假错案认真落实党的政策的请示报告》。此后,平反冤假错案的工作全面展开。中共十一届五中全会为在“文革”中被迫害致死的国家主席刘少奇平反昭雪。到十一届六中全会前,一大批党和国家领导人和各族各界的知名人士的冤假错案也得到了平反。1980年《最高人民法院工作报告》指出:“文化大革命”期间全国共判处刑事案件120余万件,到1980年6月底,各级法院已复查113万多件,改判纠正了冤假错案25万多件,涉及当事人26.7多万人。反革命案件中冤假错案比例约占64%,有些地区达70%~80%,普通刑事案件中冤假错案比例约占9%。在改判纠正的反革命案件中,包括因刘少奇同志冤案受株连被判刑的案件2.6万多件,涉及2.8多万人。[12]司法纠错取得一定成效。
  第二,恢复完善法制机构。“文化大革命”期间,法制被破坏,法制机构被撤销。而“破坏法制秩序的第一件事,就是停止全国人民代表大会及其常委会的活动。宪法规定,全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会至少每年召开一次。可是‘文化大革命’之初,全国人民代表大会就被中央文革小组无限期停止活动。”[13]随着全国人大的停业,地方各级人大也被关闭。人大是法定的立法机关,三中全会后首先要恢复各级人民代表大会的工作,省、县两级人代会增设了常设机构。其次,恢复了检察机关、司法机关的设置,重建了司法部,公安机关迅速扩编,恢复了律师和公证机构。值得一提的是,在党的十一届三中全会所确立的经济体制改革的大环境下,法院诞生了专门的经济审判机构。1979年2月,重庆市中级人民法院成立了全国第一个经济审判庭,负责受理民商事案件。同年9月,最高人民法院也设立了经济审判庭,加强了对全国经济审判工作的指导和监督,为经济发展提供了极好的司法救助途径。
  第三,完善宪法,加快立法步伐。首先修改宪法,因为三中全会召开前的1978年宪法修改存在严重的问题。为此,1979年9月,根据中共中央的建议,全国人大常委会向五届全国人大第二次会议提出修改宪法的议案。1980年9月,五届全国人大第三次会议再次修改了1978年宪法。在进一步完善国家宪法的同时,加强经济、政治、文化、社会和行政各个方面的立法工作,系统地制定出各种法律,努力建立完备的社会主义法律体系。为此,制订和施行了一系列重要的法律、法令和条例,包括新中国成立以来一直没有制订的刑法、刑事诉讼法。在中国共产党党内,加强了党规党法的制订和施行,起草新的《中国共产党章程》,拟交付十二大讨论通过。[14]自此开始,法制建设走上规范化、制度化的道路。
  与三中全会之前相比,立法数量明显增长。研究资料表明:1970~1977年,全国人大及常委会仅制定2部法律文件(1975年宪法与特赦释放全部在押战争罪犯的决定)。而1978~1979年,全国人大及常委会共产生法律和有关法律文件21件,其中1979年的五届全国人大二次会议“一揽子”通过了《选举法》、《地方组织法》、《人民法院组织法法宝》、《人民检察院组织法》、《刑法》和《刑事诉讼法》,以及《中外合资经营企业法》等7部重要法律,加上宪法的修改,这一立法成就在新中国历史上是绝无仅有的。[15]有学者指出:“这7个重要法律的颁布,是贯彻党的十一届三中全会决议的直接后果。”[16]当然,随着新的历史转型,国家也废除了一批法律。[17]显然,党的十一届三中全会之后,立法工作取得了显著进展。
  第四,开展法制宣传,提高民众法律意识。徒法不足以自行,所立的法律重在于遵守和执行,这就必须提高民众的法律意识。而民众法律意识的提高,最好的途径是通过宣传和教育。为此,中央开始重视法制宣传工作,要求群众出版社出版法律书籍,将重要报刊作为宣传法律的阵地。由此,《人民日报》先后刊发了一系列法制建设方面的重要文章,例如董必武在八大会议上的发言《进一步加强国家法制、保证社会主义建设事业》,谢觉哉同志的日记摘抄,还有其他一些加强民主法制的论文、评论文章,号召一切国家工作人员认真学习宪法和法律,树立起社会主义法制观念,在工作中自觉遵守法律,养成依法办事的习惯。此外,1980年8月1日,《中国法制报》创刊,“从此,我国有了一张专门宣传法制,传播法律知识和呼喊大家依法办事的全国性报纸”。[18]
  第五,法学研究和法学教育初步复苏,中国社科院召开法学科研规划会议座谈会,对法学研究和发展进行了讨论,并做出了规划。中国人民大学于1978年7月正式恢复。个别法学刊物复刊,一批法学研究刊物创刊,如《国外法学》、《法学译丛》、《法学研究》、《民主与法制》、《法学》等重要法学学术刊物纷纷亮相。一些法学学术研究机构如北京法学会、上海市法学会纷纷成立,并积极开展学术活动。
  “如果说在第十一届三中全会以前对法制的理解是模糊的,搞法制建设是被动的,并不是很自觉的,那么在经‘文革’痛定思痛以后,真正意识到法制的重要,人们同声呼唤法制。十一届三中全会还意味着从这时起真正开始了全面的法制建设,而且它基于一种新的要求和基点。”[19]因此,十一届三中全会正式启动中国法制改革的进程,一系列法制改革举措拉开了中国法制建设的序幕。
  二、十二至十七届三中全会:法治中国建设的内涵梳理
  有人指出,“十一届三中全会至十二大,实现历史转折、打开新路的4年;十二大以后至十二届三中全会,开创新局面的前两年。”[20]在此基础上,各届三中全会提出了经济改革的举措,法制改革也都有相应的诉求,不断丰富了法治中国的内涵。
  十二至十七届三中全会回顾

┌───┬──────┬────────────┬────────┬─────┐
│届别 │召开时间  │主要决议名称      │会议主旨    │改革重心 │
├───┼──────┼────────────┼────────┼─────┤
│十二届│1984.10.20 │中共中央关于经济体制改革│经济体制改革  │国企改革 │
│   │      │的决定         │        │     │
├───┼──────┼────────────┼────────┼─────┤
│十三届│1988.9.26-30│关于价格、工资改革的初步│治理环境整顿秩序│综合改革 │
│   │      │方案          │        │     │
├───┼──────┼────────────┼────────┼─────┤
│十四届│1993.11.11~│中共中央关于建立社会主义│建立市场经济体制│政体推进重│
│   │14     │市场经济体制若干问题的决│        │点突破  │
│   │      │定           │        │     │
├───┼──────┼────────────┼────────┼─────┤
│十五届│1998.10.12~│中共中央关于农业和农村工│建设新农村   │农村再改革│
│   │14     │作若干重大问题的决定  │        │     │
├───┼──────┼────────────┼────────┼─────┤
│十六届│2003.10.11~│中共中央关于完善社会主义│完善市场经济体制│综合改革 │
│   │14     │市场经济体制若干问题的决│科学发展    │     │
│   │      │定           │        │     │
├───┼──────┼────────────┼────────┼─────┤
│十七届│2008.10.9-12│中共中央关于推进农村改革│推进农村改革,构│农村综合改│
│   │      │若干重大问题的决定   │建和谐社会   │革    │
└───┴──────┴────────────┴────────┴─────┘

  (一)十二届三中全会法制改革围绕经济体制改革展开
  1984年10月20日,十二届三中全会做出了经济体制改革决定。《决定》明确指出经济体制的改革和国民经济的发展,使越来越多的经济关系和经济活动准则需要法律形式固定下来,国家立法机关要加快经济立法。法院要加强经济案件的审判工作,检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作,司法部门要积极为经济建设提供法律服务。”毫无疑问,这是十二届三中全会对法制改革所提出的总体要求,也是法治中国建设的必然选择。
  理论上,经济体制改革必然伴随法制改革,为法治中国建设增添新的内涵。法律作为一种上层建筑,必然要随着经济基础和政治文化的发展而发展。实践中,经济体制改革具体表现在经济领域法律制度的变化。正如学者所言:“所谓的经济体制改革在可操作性意义上就是经济制度的改革,是经济法的改革。经济体制改革前进的每一个步伐,都应该在制度与法律的备忘录中印刻下足迹,否则散漫的创新激情在稚嫩的市场肌体上的肆虐很可能只是倍增市场的无序与理性的紊乱,从而导致市场经济体制目标的实现不能。”[21]可以说,经济体制改革的重心在法制,为法治建设提供基础。在十二届三中全会《关于经济体制改革决定》的指导下,我国法制改革深入发展,加强经济立法与经济司法保障经济体制改革,将法治中国事业向前推进了一大步。
  首先,立法工作。十二届三中全会《决定》明确提出了加强立法工作的任务,使各项制度改革所取得的成果在立法上规定下来,成为以国家强制力保证执行、人人严格遵守的制度。而在诸多法律之中,宪法是经济体制改革的强大法律保证。《决定》所规定的改革方向及基本方针政策,同宪法的基本精神相一致,遵照《决定》开展经济体制改革,就是贯彻宪法的表现。在基本法律层面,与经济体制密切相关的法律也非常多,在法律基础薄弱的80年代,只有加快经济立法工作,使经济改革有法可循。因此,有必要加强立法工作,制定一系列的法律法规,扎实巩固各项经济改革,建立新的经济制度。当时,与国企改革相适应,企业立法明显增多,制定了《外资企业法》、《全民所有制工业企业法》、《私营企业暂行条例》等法律、法规。这些法律法规的出台,为中国经济建设法治化提供了制度前提。
  其次,普法工作。以经济法制改革为重心的经济体制改革,必然涉及全体社会成员的利益,需要所有社会公民的参与,自然要求参与者必须了解经济社会的法律规则,普及法律知识的重要性由此凸显出来。1985年11月5日,中共中央、国务院批转了《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,同年11月22日,全国人大常委会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,将普法工作以立法的形式确定下来,以五年为一个时间段,重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民工的法制宣传教育。从此以后,普法工作在全国各地展开,奠定了法治中国建设的人力和思想基础。
  再次,司法工作。“随着国民经济的发展,经济关系将越来越复杂,经济纠纷的诉讼将会大幅度上升。”[22]虽然自十一届三中全会后,经过对经济领域中犯罪的打击,猖獗一时的走私、套汇、投机倒把、诈骗、盗窃、盗卖珍贵文物、索贿、受贿等经济犯罪活动已有所收敛。但是,随着十二届三中全会经济体制改革的发展,一些犯罪分子也必然会趁改革之机,盗用改革的名义进行新的犯罪活动,破坏改革。[23]因此,《决定》指出法院要加强经济案件的审判工作,检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作,司法部门要积极为经济建设提供法律服务,逐步提高法治化程度。
  最后,法学研究。面向经济改革,加强法学研究。各项制度的改革对法学研究提出了许多重大的课题,因为随着经济体制改革的进行,法律问题将越来越重要。法学研究需要紧跟改革需求,在改革中得到进一步的发展,充分发挥它应起的作用。自然,法治化水平的提升与法学研究密不可分。
  由于党的十二大及十二届三中全会的进一步努力,法制改革方面的成就也凸显出来。“据有关方面统计,十一届三中全会后的七年多时间里,全国人大及其常委会制定了四十六个法律,通过了补充修改法律的决定十九个,有关法律何题的决议二十八个,共九十三个。同一时期,国务院制定了六百三十四个行政法规,各省、市、自治区的人大及其常委会制定了六百九十五个地方性法规。在国家生活、社会生活的基本方面,达到了有法可依。在司法实践中,初步形成了公、检、法相互配合、相互制约的司法体制,律师制度和公证制度得到恢复和发展,恢复了五所政法院校,在三十三所大学建立了法律系,在十五个省设立了政法干部管理学院,每年可以为国家输送三千名学法律的大专毕业生。”[24]立法、司法及法律教育的状况无疑是法治水平的“晴雨表”,其成就代表了法治中国建设的显著成就。
  (二)七三届三中全会法制改革为深化城市体制改革扫清道路
  1988年9月底召开的十三届三中全会原则通过了《关于价格、工资改革的初步方案》以及《关于加强和改进企业思想政治工作的通知》两个重要文件,提出了“治理经济环境,整顿经济秩序,全面深化改革”的指导方针,推开了城市改革的大门。
  从党的十一届三中全会到十三届三中全会正好十年时间,十年的进程表明:中国处在不可逆转的改革潮流之中。从十二届三中全会到十三届三中全会,我们的改革状况引起了很多的争议,虽然过程中遇到困难和阻力,但是改革的方向和信心是不变的。十三届三中全会提出了两个问题,一是经济体制改革的各个环节的相互配套问题,二是政治体制改革同经济体制改革相协调的问题。[25]其中经济领域最突出是价格与工资问题,价格问题在十二届三中全会即已提出,《关于经济体制改革的决定》指出:“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键。”经过多年的改革,市场供求关系发生了巨大变化,加上市场的多元化,原有的价格“双轨制”已经不能适应新的经济形势,特别是在流通领域滋生出了诸多混乱现象。这迫切需要通过深化改革,建立起新的价格体制来解决。
  然而,《方案》的内容传出后,在社会上引起强烈反应,物价飞涨,引发了一场全国性的商品抢购、银行挤兑的风潮,使社会承受能力受到严峻挑战。后来,邓小平在听取《关于价格和工资改革初步方案》汇报时说:“我赞成边改革、边治理环境整顿秩序。”[26]体制改革往往包括制度与机构改革两个方面,深化改革又不仅仅是一个价格改革问题,而是包括法律制度在内的多方面综合性的改革,所以价格和工资改革的背后实际上还是相关制度的改革和建构。1987年9月,国务院出台《价格管理条例》,1988年国务院物价小组改为国务院物价委员会,逐步实现价格管理的法治化。
  为治理日益严峻的通货膨胀,十三届三中全会决定开展治理整顿,“治理经济环境,整顿经济秩序,全面深化改革”。无疑,各项治理最好的工具是法律制度。因此,十三届三中全会之后,各种社会治理法规相继出台。特别是行政管理方面的法规最为突出,1989年《行政诉讼法》就是其中的标志性成果。最高人民法院先后向各地法院发了《关于严惩严重经济犯罪分子,及时审理经济犯罪案件的通知》和《关于配合和协助1988年税收、财务、物价大检查的通知》,这两个《通知》启动了“治理整顿”工作,可谓是“法治中国”的另一声号角。
  国家开始实行严厉的宏观调控政策,国务院有关部门提出了财税体制、金融体制、外汇管理体制、社会保障体制等多方面的综合性改革目标及方案。立法机构进行了相应立法,1988年4月,新中国的第一部国有企业基本大法——《企业法》出台,此后相继出台《城乡个体工商户管理暂行条例》、《三资企业法》、《私营企业暂行条例》等保护非国有经济的政策法规,为非国有经济的发展提供了法律保障。“经过三年的宏观调控,过热的经济趋于平稳,各项经济指标大大降了下来,人们在改革上变得缩手缩脚。”[27]1988年,为配合进一步对外改革开放的需要,国务院法制局与国务院有关部门、沿海地区行政法制工作机构相配合,对涉外经济法规进行了清理,清理法规为新时期的立法和改革开放创造了有利条件。[28]这也为法治中国建设创造了新的制度基础和环境。
  值得一提的是,十三届三中全会前后,立法机构加强了自身建设,制定专门约束自己的规范,1987~1989年每年出台一部“议事规则”,即1987年的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》,1988年的《全国人民代表大会常务委员会委员长会议议事规则》和1989年的《全国人民代表大会议事规则》。这一举措表明法制改革在立法机构那里得到充分认可。建立法规、规章备案审查制度。此外,1991年开始对备案的法规进行事先的全面审查工作。国务院法制局还制定了立法规划,使立法有计划、科学化,制定了《行政法规制定程序暂行条例》,为使行政法规和规章的立法规范化作出了努力。[29]这是十三届三中全会后法制改革的另一番成就。有学者认为,“改革需要法律,法律促进改革。”[30]这种看法非常准确。《民法通则北大法宝》、《经济合同法》等法律的出台适应了国家改革发展的需要,也必将促进改革的不断深入,推动社会经济稳步向前发展。
  (三)十四届三中全会围绕国企改革建立现代企业制度
  1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制,并被写入宪法。1993年11月十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确指出我国国有企业改革,建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。而建立现代企业制度就是将国有企业改革的成果用法律的形式固化下来,《决定》中第九部分专门阐述“加强法律制度建设”,以适应建立社会主义市场经济体制和经济发展的要求,积极推进政治体制改革,也推动着法治中国建设。
  十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标,意味着当代中国进入到了重大的社会转型时期,制度、观念等都将发生变化,那么“在市场经济条件下,人大立法如何适应市场经济改革的需要;特别是如何把现代法治精神注入法律中去;国务院与全国人大及其常委会的立法权限,地方人大与中央的立法权限划分问题仍不明确;立法的宏观统一和协调;地方立法程序的规范和统一等问题,有待进一步完善。”[31]为十四届三中全会进一步深化法制改革的任务提供了前提,也代表了法治中国的新进程。
  1993年年底的十四届三中全会进一步强化了市场经济立法意识,国家立法机构为适应社会主义市场经济体制需要,提出了一个制定152项法律的五年立法规划,尽快形成社会主义市场经济法律体系的框架。1994年1月,立法规划正式制定出来。此后,全国人大及其常委会加快了立法步伐,按市场经济体制改革的要求,制定了大量推进市场经济改革方面的法律。包括修改了《宪法》,制定了《公司法》、《企业法》等16部法律,修改了《个人所得税法》、《会计法》等多部法律。据统计,“到1997年底,全国人大及其常委会制定、修改法律和作出有关法律问题的决定328个(其中制定法律约160多部,修改和作出补充法律的规定约70个,作出有关法律问题的决定89个)。国务院制定行政法规770个,地方人大及其常委会制定地方性5200多个。”[32]紧紧围绕国企改革,不但立法数量可观,立法质量也逐步提高。
  此外,十四届三中全会之后,立法程序有所改进和完善。为了建立现代企业制度,立法程序必须民主化、科学化,才能保证立法质量。在建立完善社会主义法律体系中,立法程序在实践中日臻完善,立法工作逐步走向民主化、科学化。到1997年为止,全国最少有20个以上的省、自治区、直辖市制定了地方性法规制定程序法。一些没有制定专门立法程序法的地方,也在议事规则等有关法规中对立法程序作了规定。立法质量问题,由此可见一斑,这也就意味着法治中国的目标意义更加明确。
  (四)十五届三中全会围绕新农村建设进行法制改革
  1998年10月,在十五大后的第二年,十五届三中全会召开,以进一步贯彻落实十五大精神。十五届三中全会指出,当前我国的改革和发展正处在一个非常关键的时期。经过近20年时间的经济改革及民主建设,法制改革成效明显,于是,1997年的十五大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,要求“一切政府机关都必须依法行政”。并且提出了新的目标:到2010年要建立有中国特色的社会主义法律体系。这是法治中国建设新的里程碑,意义极为深远。
  自1978年十一届三中全会开始,到十五届三中全会,中国的改革事业经历了20年的风风雨雨,有成功的经验,也有失败的教训,必须认真总结,重新起步。那么,为其保驾护航的法制也应随之改革和完善。1998年5月21日,国务院办公厅下发《国务院立法

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1216199      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多