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【期刊名称】 《现代法学》
高校被诉引起的行政法思考
【英文标题】 Afterthought on the Administrative Law After Colleges and Universities Accused
【作者】 刘艺【作者单位】 西南政法大学
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政职权;第三部门;公务法人;行政主体;行政程序
【英文关键词】 utive power;the third sector;public agency;administrative subject;administrative procedure
【文章编码】 1001—2397(2001)02—0097—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 2
【页码】 93
【摘要】

传统的社会组织划分方法已不能涵盖高校在当前的独特作用和行为性质。文章从现状的不尽如人意处着手,引入“第三部门”、“公务法人”等概念分析了高校独特的法律性质、地位,并建议建立教育行政救济制度,填补教育行政领域行政法治的空白。

【英文摘要】

Starting its analysis of unsatisfied present conditions,this thesis reveals the inadequacy of the traditional dividing way which can't include the unique function and action characters of the present colleges and universities,draw into some new concept,such as the third sector,public legal person,to delve the legal nature of colleges and universities,and suggest strengthening institution of judicial review in higher education field in order to fill vacancy of rule of administrative law.

【全文】法宝引证码CLI.A.173437    
  英国学者帕金曾经说过:“大学对一切都进行研究,就是不研究它们自己。”{1}此话虽然有些偏颇,但高校体制改革的现实却逼迫我们必须对新形势下高校的角色和地位进行审视和研究。
  1999年9月24日,北京大学无线电电子学系学生刘燕文向北京市海淀区法院提起行政诉讼,将北京大学推上了被告席。刘燕文称,1996年初,刘燕文的博士论文通过答辩和系学位评定委员会审查后,报请学校学位评定委员会审查。北大第四届学位评定委员会共有委员21人,1996年1月24日对刘燕文博士论文表决时实际到会人数16人,表决结果是7票反对,6票赞成,3票弃权。根据审查结果,北京大学学位委员会作出不批准授予刘燕文博士学位,只授予博士结业证书的决定。3年多来,刘燕文一直多方反映,未果。海淀区法院经审查,作出一审判决,北大败诉。法院认为根据《中华人民共和国学位条例》的规定,北大不授予学位的决定违反了授予博士学位的决定须经学位委员会成员半数通过的程序。同时,北大学位委员会在作出不予授予学位前,没有告知刘燕文,并听取他的陈述和辩解;作出决定后也未将决定向刘燕文实际送达。法院据以上程序瑕疵撤销北大不授予学位的决定。{2}
  北大被自己的学生告上法庭,成为行政诉讼的被告,让许多人觉得疑惑。行政诉讼法不是“民告官”的法吗?高校能成为行政诉讼的被告吗?这些疑问正反映了我国高校体制改革中存在的深层次矛盾。自90年代党和国家确立了社会主义市场经济的发展战略以后,社会生活的各个方面发生了翻天覆地的巨大变革。伴随着政府职能转变的深入进行,教育体制尤其是高等教育体制改革也进入了关键的攻坚阶段。社会各界包括法学界都对此寄予了高度关注。然而,大量的探讨都集中在高校后勤管理社会化、扩招及学费的提高等热点问题上。相形之下,对高校的角色定位、职能性质、法律责任的承担等问题却很少有人论及。而这些问题却正是近几年来刘燕文这类案件在各地频繁发生的根本原因。这种状况从近期讲已经损害了高等教育各方的权利和利益,影响了高等教育资源的有效配置;从远期讲,则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展。
  我国高校体制改革存在问题主要表现在几个方面:
  一、高校性质云遮雾罩
  在传统的计划经济体制下,政府的作用弥漫于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中,各种社会组织都围绕政府权力展开活动。与此相应,划分社会组织的方法也比较简单。其中,政府机关是指行使国家权力,以公众利益和福社为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的,以生产经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治管理为基础的社会单位。这样的划分简单明了,与当时相对单一的社会关系十分适应。
  进入八十年代以后,随着体制改革的不断深入,政府机关不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改观。企事业单位的自主性、独立性日渐增强。这一变化是十分可喜的。但是天下从没有免费的午餐,制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中体现于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上,这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其尴尬的处境。他们无法确定:高校侵犯自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权;还是以民事主体的身份行使的民事权利?在将纠纷诉诸法院后,高校是作为特殊的行政主体,受行政法律关系的调整呢?还是作为民事主体,受民事法律关系调整?
  无庸置疑,事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要原因。因此,重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下面,我们便从各类高校的共性与差异两方面论述新形势下高校应当具备的法律地位。
  (一)从共性来看,高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识,培养高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的巨大投入与极微小的回报(甚至完全没有回报)。很明显,这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制无法实现的。同时,我们也应认识到这些职能不能完全交予政府来执行。这是因为,高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资源。如果完全由政府提供这种职能服务,必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强制性的特征,也决定了政府过度介入这些事务将严重影响这类事业的效率与公平。正是高教职能的特殊性决定了高校性质的独特性。此人家庭地位极低
  为了全面反映高校这类组织的特征,社会科学界发展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”(the third sector)理论。{3}“第三部门”是由美国学者Lewit最先使用的,用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今天,这一概念已被国际学术界普遍接受。由于政权性质、法律制度、分权程度、发展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异,各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征,有些则强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法,并力图用这一理论反映日益复杂的社会关系。第三部门在某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低成本。非营利性是第三部门组织追求目的公益性决定的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来源就是人们相信它们不受政府支配,能够独立地筹措自己的奖金,独立地确定自己的方向,独立地实施自己的计划,独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性,但具体到每个非营利组织,它们却是十分专业化的。它们在成立之初目标是定得十分明确的,如医院是救死扶伤的组织;福利院是照顾无家可归的儿童的组织;学校是提供受教育机会的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低成本,因为第三部门运作可以依靠志愿人员为其提供免费服务,还能够得到私人捐款的赞助。此外,第三部门内也没有科层式的行政体系。
  为了凸现第三部门的这些特质,西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特殊规定,如“非营利组织”(non—profit sector),“慈善组织”(charitable sec—tor)、“志愿者组织”(voluntary sector)、“免税组织”(tax—exempt sector)、“非政府组织”(non—governmental sec—for)等。其中作为大陆法系国家的法国的经验就很值得我们借鉴。在法国,承担公共服务事业管理,为全社会提供服务的机构除了国家机关、地方领土单位以外,还有公务法人。{4}公务法人具备几个方面的特征:第一,它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产,实行独立核算。第二,它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动,并接受国家的监督和控制。它也因此享有某些特权,如公用征收权、其财产不能被扣押、强制执行权等。第三,它具有相对的独立性,享有一定的自主权。{5}显然,高校就是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的,而且提供一定的公共服务,从事的是政府和企业“不愿做,做不好,或不常做”的事。同时它又具备一定的行政职能,这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确,但却已足够构成其独特的法律地位。
  (二)从差异来看。在我国高校系统内部,众多的高校虽有不同于政府与企业的共性,但也存在很多不同之处。一些高校主要依靠政府的扶持,承担为国家培养人才的重任。另一些高校则通过提供教育服务等方式,运用市场的规律来获得生存的机会。这样的差异会直接导致高校的组织形式、法律地位、法律性质的分化。对于不同类的高校,法学理论和立法实践对其应进行有差别的调整。从国外的经验来看,许多国家都对高校做了性质区分,并据此对不同高校给予不同待遇。如英美等国对公益大学与营利大学财政支持的力度差异便是一个例证。实践证明,这种做法是有利于教育资源的合理配置的。
  基于以上认识,笔者不揣浅陋认为当前可对我国高校的法律地位作以下规定:
  首先,应明确高校公务法人的地位。我国的大部分高校都是以公共利益为运行宗旨,拥有一定行政职权(如授予学位、颁发学历证明、内部处罚权等)的组织。它的许多决定是强制性的,有确定力和执行力的。如高校有权决定是否颁发学位证、毕业证;有权在招生时决定录取这名学生而不录取那名学生;有权要求人学转系或毕业分配必须交纳一定的费用。为了保证高校的功能和职权得到很好的实现和执行,我们应借鉴国外经验,尽快确立高校的公法地位。(当然,是否称为公务法人还有待学术界进一步探讨。)只有这样,教育行政管理部门在对这类高校进行行政授权时才有法律的依据;有利于这类高校明正言顺的行使行政管理职权;同时也利于受到高校行政职权侵害的人寻求法律救济。
  其次,应根据高校追求经济利益的活动在其所有行为模式中的地位和作用将高校划分为营利性高校与非营利性高校。过去我国依据举办者的不同,将高校分为国家高校,地方高校和民办高校。现在看来,这样的划分造成了三类高校发展的不均衡和有限的高教资源浪费。国家高校的招生数量逐年在扩大,而地方高校和民办高校的招生额相对却在逐年萎缩。国家高校的师资因扩招而出现短缺,地方高校和民办高校的资源却无法被充分利用。一些地方高校和民办高校设立了许多极具特色的专业和学科,却由于没有国家财政拨款的扶持而面临不能将其独特之处延续下去的窘境。
  因此,我们应放弃以往依举办者来划分高校性质的方法。而代之以一种全局的观念,在全国范围内合理的配置教育资源。当前,卫生行政部门已经对医院进行了营利性与非营利性的划分。这样的划分将影响国家对不同性质医院的财政扶持的力度和监管的方式。营利性的医院由于以营利为主要目的,政府对它的财政扶持将减少。从法律性质而言,营利医院多以平等的民事主体身份进行服务和盈利活动,其行为受民法调整。而非营利性医院则以为大众提供优质、低廉的医疗服务为目的,并承担所在社区的基本医疗和免疫服务。今后,政府会集中力量对非营利医院进行财政补贴以保证其服务质量。非营利医院的行政性特征十分明显。它们在社会医疗保障、强制免疫、公费医疗等方面作为行政主体出现,其行政职权由主管行政机关和有权机关授予并进行监督,它们的行政行为受行政法律规范的调整。
  由于高校和医院在现阶段的体制改革中面临的问题是相似的。今后国家可将高校分为营利性高校和非营利性高校。营利高校以获取利润为主要目的,并可根据现实需求自主调整学科设置,以期能从市场中获得更多的回报。由于能通过盈利和社会效益促进自身的发展,这类高校的存在也能吸引各种利益群体投资教育。这可以缓解当前高校投资渠道单一、经费拮据的窘境。国家将在加强监控力度的同时减少对营利高校的扶持力度。非营利性高校(不管其以往是国家高校、地方院校)将是国家财政的主要扶持对象。对一些民办高校,若其开办的学科是国家高校中所缺乏的,或对国家发展有利的,国家也可对其进行财政补助,而不应过多考虑其民办性质。划分营利性与非营利性高校除能够在一定程度上更合理地配置财政资源以外,还能对高校的师资和受教育者流向进行合理引导,加强高校之间教师和学生自由流动,充分利用各方资源优势。更重要的是国家在进行教育行政职权委托和授权时,应将权力更多地授予非营利性高校

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}朱永新.高等学校教学管理系统研究(M).南京:江苏教育出版社,1998.

{2}王锋.“刘燕文诉北大案”的法律思考(J).北京:法制日报,2000—1—16.

{3}王绍光.多元与统——第三部门国际比较研究(M).杭州:浙江人民出版社,1999.6.

不接我们电话 也不给拒接原因

{4}王名扬.法国行政法(M).北京:中国政法大学出版社,1997.127.(因公务法人(法文I'etablissement public)的名称是公共机构,一些学者也将这类组织称为公共机构。但笔者认为,将这类组织译为公务法人更能突现其法律地位的独特性。)

{5}潘小娟.法国行政体制(M).北京:中国法制出版社,1997.143.

{6}中华人民共和国最高人民法院公告(S).1999.4.137—139.

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