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【期刊名称】 《现代法学》
人民法庭存废之争
【英文标题】 On Preserving or Abolishing the People’s Tribunal
【作者】 邵俊武【作者单位】 汕头大学
【分类】 法院
【中文关键词】 人民法庭;审判机关;法院体制;两便原则
【英文关键词】 people’s Tribunal;judicial organ;court system;principle of convenience to both
【文章编码】 1001—2397(2001)05—0146—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2001年【期号】 5
【页码】 146
【摘要】 针对人民法庭存在的问题,本文从人民法庭制度的起源、发展和变迁,结合学界的争论和我国法院的司法现状,通过对司法制度体系的理论分析和价值比较,提出人民法庭应予取消的看法。
【英文摘要】 This paper suggests that people’s tribunals be done away with,under the discussion of the origin,devel—opment and diversification of the people’s tribunals and academic debate over present judicial reform in accordance with theoretical analysis of judicial system and procedural value.
【全文】法宝引证码CLI.A.173440    
  一
  历史上,我国的人民法庭制度有两种形式:一种形式是临时设立的人民法庭。如在土地革命时期,为了保证土地改革的顺利进行,中共中央于1947年10月10日颁布施行了由全国土地会议通过的《中国土地法大纲》,该大纲第13条规定,“对于一切违抗或破坏本法的罪犯,应组织人民法庭予以审判及处分。人民法庭由农民大会或农民代表大会所选举及由政府所委派的人员组成。”根据这一规定,各解放区先后成立了人民法庭。此时的人民法庭不同于现在的地方各级人民法院中的人民法庭,它是县以下基层农会(或农联会)直接组织的、以贫雇农为骨干的、并有政府代表参加的群众性临时审判机关,只负责审理与土地改革有关的案件,各地人民法庭的设置也略有差异,或设于县和区,或设于区和村。由于该人民法庭的性质和任务不同于地方各级人民法院,它的活动也不由一般诉讼法规调整。{1}中华人民共和国成立后,为保障革命秩序和各项政治运动的顺利进行,根据1950年7月公布施行的《中华人民共和国人民法庭组织通则》规定,省及省以上人民政府以命令形式,成立或批准成立县(市)人民法庭。此时的人民法庭是县(市)人民法院的民庭、刑庭以外的特别法庭,按照司法程序专门审理与政治运动有关的案件,当特定任务已经完成,无存在必要时,又由省或省以上人民政府以命令方式撤销。{2}如为了处理“三反”和“五反”运动中的案件,中央人民政府政务院于1952年3月24日和3月30日以命令形式分别公布了《关于三反运动中成立人民法庭的规定》和《关于五反运动中成立人民法庭的规定》,根据该规定,“三反”人民法庭设于专区以上机关及团以上的部队中,其审判长、副审判长,一般由机关首长或副首长担任,审判员则吸取运动中的群众积极分子和机关中各民主党派、无党派民主人士参加,皆须由成立人民法庭的单位提出名单,并向群众公布;“五反”人民法庭设在工商户违法案件较多的市、区,其案件较少的市、县概不设立,其审判长一般由市人民法院负责人兼任,副审判长和审判员为有关机关、人民团体的负责人及运动中的积极分子,由市人民政府任命。{3}
  另一种形式是作为基层法院的组成部分的人民法庭。早在抗日战争时期,处于战时环境的敌后抗日根据地,其法制建设必须一切从根据地的客观实际出发,因时制宜,因地制宜,携卷下乡,巡回审理就地办案,以后在此基础上发展为人民法庭。{4}1954年《中华人民共和国人民法院组织法》规定:基层人民法院根据地区、人口和案件情况,可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分,它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。1979年《中华人民共和国法院组织法》作了同样的规定。1983年和1986年六届全国人大第二次会议和六届人大第十八次会议修改法院组织法时均对这部分规定未作修改,维持至今。经1963年11月第6次全国司法工作会议讨论,报送中央政法小组审定同意,1963年7月10日最高人民法院通知执行《人民法庭工作试行办法(草案)》。它规定:人民法庭一般在农村、牧区设置(每个基层法院需要设多少人民法庭,应根据辖区大小,人口多少等情况确定,大体上一个中等县应当不少于两个,在人口特别少的县,可以设不固定的法庭,巡回审判),一般配备审判员一人,书记员一人,有的也可配备两名审判员,院长可指定其中一人担任庭长。人民法庭的任务是:审判一般的民事案件和轻微的刑事案件;指导人民调解委员会的工作;进行政策、法律、法令宣传;处理人民来信,接待人民来访;办理基层人民法院交办的事项。人民法庭处理案件,一般坚持说服教育、调解为主的方针,有的案件也可以判决和裁定,但必须报基层人民法院核准后宣判。人民法庭从便利群众出发,采取驻庭办案和巡回就审相结合的工作方法。{5}
  改革开放以来,我国的政治、经济、文化形势都发生了很大变化,人民法庭所受理案件的种类和数量都大量增加,人民法庭所承担的任务越来越重,无论在设置上,还是所承担的任务和发挥的职能作用方面,都大大超出了1963年规定的范围,不仅在农村、牧区设立了人民法庭,也出现了在林区、大型厂矿企业中设立的人民法庭,有的平均三、四个乡镇设立一个,有的一区(设乡的区)设立一个,也有的省基本实现了一乡一庭。这些变化对人民法庭的设置管理工作提出了新的要求。1999年6月10日最高法院颁布了《关于人民法庭若干问题的规定》,其中第三条规定:“人民法庭根据地区大小、人口多少、案件数量和经济发展状况等情况设置,不受行政区划的限制。”据此,人民法庭全部统一为驻庭形式,人民法庭的设立条件也作了改变:至少有三名以上法官、一名以上书记员,有条件的地方,可配备司法警察;有审判法庭和必要的附属设施;有办公用房、办公设施、通信设备和交通工具;其它应当具备的条件。该规定将人民法庭的任务扩大化,除原有的指导人民调解委员会的工作、办理基层人民法院交办的其它事项外,审理的案件也由原来一般的民事案件和轻微的刑事案件扩大到民事案件和刑事自诉案件,有条件的地方还可以审理经济案件。此外,该规定还将人民法庭工作的监督、指导权授予上级法院,而不是授予派出人民法庭的法院,人民法庭作出判决也不再必须报基层法院核准(第五条)。截止到1998年11月全国共有人民法庭17411个,法庭干警达75553人。{6}在一审法院审理的案件中,有一半以上的民事案件、经济纠纷案件和刑事自诉案件是由人民法庭审理的。{7}
  随着社会的发展和变化,人民法庭工作逐渐暴露出一些问题。第一,法庭人员少、任务重的矛盾比较突出,由此造成简易程序滥用、审判方式改革措施得不到贯彻落实(如立审不分、书记员代办案件现象普遍存在)、处理突发事件能力不强;第二,由于法庭设置分散,管理、教育措施不易落实到位,从队伍建设看,存在着管理机制不完善、执行制度不严格、监督制约力度不强等问题,许多法庭审判人员业务知识得不到更新,以致新手不会办案,老手凭经验办案,执法水平不高、执法不严的问题非常突出,个别干警以权谋私、违法违纪,严重败坏了人民法院和人民法官的形象;第三,从法庭所处的地位看,一些驻地或辖区内乡镇党委受传统观念影响,常自觉不自觉地把法庭当作自己的一个职能部门,干扰法庭工作,使法庭独立行使审判权遇到很大困难,有的地方把人民法庭的人员编制划归乡镇,有的地方的人民法庭超越审判职权,参与向农民收粮收款、强行搞计划生育等;第四,人民法庭建设的资金来源,“最典型的做法是:上级补一点,法院自筹一点,地方、尤其是法庭所管辖的乡镇支持一点。”{8}然而从法庭的物质装备建设看,由于法庭设置量多面广,造成法院有限的财力和物力的浪费,影响法庭基本建设的发展,无形中也加重了人民群众的负担;第五,从人民群众对人民法庭的执法要求看,随着人民群众法律意识和生活水平的普遍提高,交通、通讯等基础设施的大力改善,过去制约当事人诉讼的不便因素已得到消除,人民群众对人民法庭的要求已不再停留在“方便诉讼”上,更重要的是要求严格执法、公正裁判,把案件办得既快又好,但由于人民法庭受审判力量、物质条件限制和缺乏有效的监督制约机制,“关系案”、“人情案”、案件严重超时限、审判不公等问题在一些地方比较突出,社会各界对此反映强烈。
  二
  针对人民法庭制度在实际工作中存在的各种问题,司法实践部门对人民法庭工作进行了一些改革。如江苏省将原有2—3个法庭合并为一处,在原辖区内处于地理位置中心且交通便利的乡镇成立一个新法庭;或以一个法庭为基础,兼并2—3个法庭的人、财、物,在撤并原来的人民法庭的基础上成立的法庭称之为中心人民法庭,中心法庭一般配备12—20名人员,有相对固定的庭长、法官、书记员、执行员、法警等人员,做到审判与立案、执行、监督分开。{9}与此同时,法学界对人民法庭制度的存废问题也展开了讨论,并形成不同的观点,大致如下:
  第一种意见认为,人民法庭工作不仅不能削弱,而且还要加强,人民法庭制度仍应继续坚持,但需调整和规范,同时在布点上要进行适当压缩。这种观点主要是官方的意见,是目前指导人民法庭工作的基本精神,认为人民法庭是人民司法的优良传统,体现了坚持走群众路线,便利群众诉讼的全心全意为人民服务的宗旨;人民法庭根植于基层,具有信息灵、反映快、情况明等优势,能及时化解矛盾,处理各种纠纷;人民法庭担负着法院一半以上的民事案件、经济案件和刑事自诉案件的审理工作。因此,人民法庭的工作必须加强。{10}根据1998年11月最高法院召开的全国人民法庭工作会议精神,人民法庭在实施依法治国基本方略、促进农村基层民主法制建设的进程中肩负着重要的使命,在农村乡镇派出人民法庭,审理民事、经济和刑事自诉案件,调解处理各种经济纠纷,是人民法庭履行审判职能,为农村的改革、发展和稳定服务的重要体现。人民法庭面向基层,面向广阔农村,密切联系人民群众,在整个农村工作中发挥着依法治理的重要作用。做好人民法庭工作,对于增强农村村民法律意识,改善农村干群关系,维护农村社会稳定,保障人民安居乐业,推动农村经济发展和社会进步,建设社会主义新农村,都有着十分重要的意义。与此同时,人民法庭的设置要规范化、规模化,凡是不利于统一执法、与人民法院依法独立行使审判权的原则不相符的,都应当撤销。在规范和调整人民法庭的过程中,应坚持以下原则:第一,坚持“两便”原则。即:便利当事人进行诉讼、便利人民法院进行审判,这是我们设置人民法庭的目的。这个目的在任何时候都不能变,否则人民法庭的设置就会失去意义;第二,贯彻实事求是原则,不搞一刀切。是否设置人民法庭,在哪儿设置,都要根据案件数量、人口多少、辖区范围大小、经济文化发展状况等情况综合决定;第三,人民法庭的撤并要采取积极、慎重的方针。各高级人民法院一定要在调查研究的基础上提出切实可行的方案,有计划有步骤地进行,要防止一哄而散。
  第二种意见认为,随着社会经济的发展,人们的物质生活水平有了较大改善,我国的交通和通讯状况已发生了根本变化,原来为方便群众诉讼而设立人民法庭的依据已不复存在,因此,除个别少数民族地区及边远地区远离县城的乡镇外,绝大多数乡镇的人民法庭应当撤销,以维护司法的独立和尊严,利于司法公正。这种意见认为,撤销城市及乡镇人民法庭后,对城乡纠纷的解决并不会产生太大的影响。因为,我国已建立起遍布城乡的居民委员会和村民委员会,在这两个(居民、村民自治)组织之下均设有调解委员会,它们调解处理了大量的民间纠纷;同时在司法部的推动下,截止2000年8月底,全国已建立乡镇司法调解中心16343个,约占全国乡镇(街道)建制总数的32%。由于司法调解中心是一个代表乡镇党委、政府行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构,具有一套高效运转的工作机制和严格的规章制度,并充分运用法律的、行政的、经济的、说服教育的等多种手段综合配套地解决问题,从而适应了新时期化解人民内部矛盾的客观需要,保证了调处工作的权威性、有效性和公正性。民间纠纷调解无效最终诉诸法院的只是少数,因此实际上也没有必要在乡镇(街道)再设置人民法庭。机构多并不见得是好事,弄不好不仅不能便民,反而会扰民,故以撤销为好。{11}
  第三种意见认为,人民法庭制度虽然目前存在一些问题,如:在许多地方,人民法庭设置过多,人数急剧膨胀,人员的素质也普遍不高,这不仅使法院有限的财力难以维持,而且办案质量也很难保证;某些地方的法庭甚至成了当地乡镇政府的一个部门,法庭的干警时常被派往各村去催粮催款、落实计划生育政策,这与法庭的职责也不相符合;个别干警在从事上述活动中滥用司法权力,也影响了司法的形象。但是,人民法庭作为人民法院的派出机构,其设置有利于为民众参与诉讼提供方便。因此,针对目前存在的问题,应由最高法院尽快地制定有关人民法庭设置的条件和规则,对不符合设置条件的应当尽快予以撤销。同时认为,由于我国目前绝大多数地区交通已较为方便,即使在县城的法院起诉和应诉,对老百姓而言,也没有太大不方便,所以,在乡镇过多地设立法庭是不必要的,不宜一乡设一个法庭,否则极易使法庭成为乡政府的办事机构。采取跨乡设置法庭、多乡设置一个法庭,不失一种可选择的方案,在城市原则上不应再设置人民法庭。{12}
  三
  人民法庭制度是在特定的历史条件下所产生的一种特殊的司法现象,它的产生虽具有特殊的背景,但这并不能成为它永恒的标志,也不能成为它拒绝扬弃的理由。目前,人民法庭设置的主要意义是因为它是人民司法的优良传统,其基本作用在于实现“两便”[1],但是,这一原则实际上并不是一个确定的概念。首先,便利具有相对性。人民法庭产生之时,正值国家饱受战乱的侵扰,经济十分落后,物质条件非常艰苦,当事人难以行使其诉权,法院也无法开展正常的审判活动,此时建立人民法庭对于方便当事人诉讼和法院的审判工作,显然具有积极意义。相比之下,现在的社会政治经济秩序稳定,人民生活水平和社会所提供的交通、通讯等条件发生了巨大的变化,当事人到其所在的基层法院进行诉讼活动不再是难事,虽然法院的经费不是很充足,但并不会使基层法院因此而不能在其辖内履行审判职责。事实上我们都清楚,老百姓告状难并不是因为客观条件的不便;其次,便利的程度难以确定。什么是便利?怎样算便利?难以取得一个判断的标准。与人民法庭设立之初相比,无论当事人进行诉讼还是法院进行审判都应该很方便了,但令人费解的是,本为解决条件艰苦以达到“两便”而设置的人民法庭,现在反而越设置越多,人民法庭工作也一直不间断地被加强。
  此外,支持人民法庭设立的“两便原则”也有经济方面的原因,应该从经济的角度分析,考虑其经济成本并将它与相应的经济效果结合起来。从表面上看,建立人民法庭似乎可以减轻群众的负担,减少当事人诉讼过程中的奔波,也使受诉法院可以就近调查调处纠纷。但从整个诉讼过程来看,我国实行两审终审制,二审法院作为基层法院的上级法院,不可能因案件是

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【注释】                                                                                                     
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