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【期刊名称】 《法制与社会发展》
绿色发展理念与环境立法创新
【作者】 竺效丁霖【作者单位】 中国人民大学法学院中国人民大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 绿色发展理念;经济社会发展;环境保护;环境立法创新
【文章编码】 1006-6128(2016)02-0179-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 179
【摘要】

绿色发展理念以正确处理经济社会发展与环境保护的关系为核心,这正是可持续发展观的当代化、具体化和中国化。绿色发展理念将环境保护优先作为经济社会发展的前提,同时把环境保护作为经济社会发展的内生动力。绿色发展理念在我国环境立法中经历了萌芽、起步、发展和繁荣的探索,最终以新《环境保护法》由立法目的、国家战略、经济社会发展与环境保护协调策略、基本原则、若干制度和违法责任所构成的新型立法模式为实践。对经济社会发展与环境保护关系进行立法调整的新模式,以绿色发展理念为指导,符合发展中国家环境立法的发展趋势。

【全文】法宝引证码CLI.A.1211725    
  
  党的十八届五中全会将绿色发展作为五大发展理念之一,绿色发展理念成为我国的核心发展理念之一。现阶段,经济建设与生态(环境)之间的矛盾日益突出,资源紧缺、环境污染、生态失衡等一系列问题成为制约我国经济社会发展的瓶颈。[1]而绿色发展理念则为我国经济社会的可持续发展提供了指导思想,指明了平衡经济社会发展与环境保护之间关系的方向。在提倡依法治国以及大力推进生态文明建设的新时期,环境问题的治理、生态文明的建设都离不开绿色发展理念。那么,绿色发展理念将如何指导我国环境立法,环境立法该如何践行绿色发展理念,本文拟讨论之。
  一、绿色发展理念的形成与发展
  笔者认为,绿色发展理念是在“可持续发展”思想的基础上发展而来的,以正确处理经济发展与环境保护之间关系为核心的一种新型发展思想。绿色发展理念是对可持续发展观的继承和发展,是可持续发展观的当代化、具体化和中国化。
  绿色发展理念以“可持续发展观”为思想基础,是当代语境下的可持续发展观。1987年,联合国环境与发展委员会在其所发表的《我们共同的未来》中首次提出了“可持续发展”。可持续发展是指“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[2]可持续发展为人们提供了一条环境上合理而经济上可行的发展道路,让人类可以持续进步到遥远的未来。在环境污染、生态破坏、化石能源枯竭,而城市不断扩张、对能源资源需求越来越大的今天,绿色发展理念的出现,有利于我们在环境与经济的双重压力之下寻求可持续发展之路。[3]因此,可以说,绿色发展理念是解决经济发展与环境保护冲突问题的思想智慧在当代的突出体现,是当代语境下的可持续发展观。
  绿色发展理念是对可持续发展理念的具体化,其使可持续发展理念更具操作性。[4]“可持续发展鲜明地表达了两个基本观点:一是人类要发展,尤其是穷人要发展;二是发展有限度,不能危及后代人的发展。”[5]但是,可持续发展并未解决如何发展,如何有限度发展的问题。绿色发展理念要求正确处理环境与经济的关系,要求将环境质量的维持与改善作为经济社会发展的增长点,要求通过绿色技术创新实现以环境保护为前提的经济社会发展,可见,绿色发展理念是对如何实现可持续发展的具体化和可操作化。因此,笔者认为,绿色发展的目标是实现经济、社会和环境的可持续发展,而绿色发展模式也是实现这一综合一体的高水平的可持续发展的手段。
  绿色发展理念是可持续发展的中国化路径。“1992年联合国环境与发展大会后,可持续发展由理念转为开始付诸实施。由于各个国家的经济和社会制度以及生态条件存在很大差异,因此可持续发展的蓝图不是唯一的。各国可以根据自己的条件探索和选择不同的、适合自身的可持续发展道路。”[6]而绿色发展之路就是我国在实践中逐步探索适合中国基本国情的可持续发展之路。1992年联合国环发大会后,我国于1994年制定了《中国21世纪议程》,确定了可持续发展战略。然而,我国改革开放的前30年以“高投入低产出、高消耗低收益、高速度低质量的传统经济增长方式”[7]实现了经济的高速增长,但同时带来了环境污染与资源枯竭等威胁我国人民生存和发展的新问题。2002年联合国开发计划署驻华代表处等编著了《中国人类发展报告2002——绿色发展必选之路》,为我国的可持续发展提出了一种新的选择。随后,党中央和国务院开始对经济与环境问题予以高度关注。为了正确处理经济与环境的关系,2003年10月,党的十六届三中全会提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,“科学发展观”的概念正式确立。[8]2011年3月14日,全国人大发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次在正式文件中提出“绿色发展,构建资源节约型、环境友好型社会”。[9]2012年党的十八大报告高瞻远瞩地提出了“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”,大力推进生态文明建设的要求。[10]此后,2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、2015年《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年《生态文明体制改革总体方案》、2015年《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》、2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等党中央和国务院的重要文件不断强调和深化“绿色发展”的科学表述,逐步形成了完善的绿色发展理念。
  绿色发展理念是我国长期探索可持续发展观如何在中国大地生根发芽的过程中所逐步形成的一种新的发展理念,是可持续发展理念的中国化。绿色发展理念是指“在生态(环境)容量和资源承载能力的制约下,通过保护自然环境实现可持续发展的新型发展模式和生态发展理念。”[11]它是“将环境资源作为社会经济发展的内在因素,将实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标;把经济活动过程和结果的‘绿色化’、‘生态化’作为绿色发展的主要内容和途径。”[12]研习党中央的相关文件以及习近平同志关于绿色发展问题的重要阐释可知:[13]正确处理经济发展同环境保护的关系,需要经济社会与环境的协同发展。[14]一方面,在面临环境污染时,环境保护优先,不能为经济发展损害环境;[15]另一方面,要认识到保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力,[16]生态环境本身是社会发展的增长点、发力点。[17]可见,绿色发展理念的核心是正确处理经济发展与环境保护的关系,绿色发展理念正是对这一重大关系平衡逻辑所做出的符合中国基本国情的表述。
  “可持续发展既是一种思潮、思想,又是一种现实地解决人类环境的战略和策略,已经成为我们全人类的在解决环境与发展问题上的一种共识,是人类共同智慧的体现。”[18]中国当代的环境立法活动必须充分吸收可持续发展思想的精髓,更需要引入绿色发展理念,方能符合当代发展趋势,符合我国国情,为最终通过可持续发展实现生态文明提供制度保障。在我国环境法领域,“1998年以来的绝大多数立法几乎均直接或间接确立了‘促进可持续发展’为其法律目的。”[19]然而,仅仅确立了“可持续发展”的立法目的,并不能真正实现可持续发展,还需要通过立法建立实现可持续发展的手段和保障。因此,绿色发展理念要求环境立法在以“可持续发展”为目的的基础上,对立法模式和立法内容予以创新,正确处理环境与经济的关系,推动可持续发展的实现。我们看到,2014年新《环境保护法》正是如此,其以“立法目的(第1条)+环境保护国家战略(第4条第一款)+经济社会发展与环境保护相协调策略(第4条第二款)+保护优先等原则(第5条)+若干制度+违法责任”的立法模式,调整经济社会发展与环境保护的关系,全面保障绿色发展理念的落实。
  二、绿色发展理念在我国的立法探索
  我国环境法,从引入绿色发展理念到全面落实绿色发展理念,经历了漫长的过程。绿色发展理念在20世纪90年代初被我国学者所提倡,2011年正式写入党中央的文件,但直到2014年《环境保护法》的修改,我国才实现了在环境保护全领域内真正吸收现代意义上的绿色发展理念,并将其完整地体现在环境立法之中。绿色发展理念在环境法中的表达集中体现在立法对经济社会发展与环境保护关系的调整上。根据我国环境立法对经济社会与环境关系调整的变化,可以将绿色发展理念在我国环境立法中的确立和发展分为以下几个主要阶段。
  (一)(1979-1989年)保护环境为促进经济发展的时期:绿色发展理念在环境立法中的萌芽阶段
  1978年12月,在这一承前启后、开辟新发展阶段的历史节点,中国共产党的工作中心“从以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心,从封闭转到开放,从固守成规转到各方面的改革。”[20]我国开启了改革开放、促进经济全面发展的时代。另一方面,1978年宪法修改时,将“保护环境和自然资源,防止污染和其他公害”(第26条第1款)写入宪法条款,将环境保护提升到了宪法的高度。而就在改革开放政策出台及宪法修改的次年,即1979年,《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称“试行法”)出台。该法的出台“标志着中国环保法律体系开始建立”。[21]
  在以经济建设为主旋律的背景下出台的首部环境保护立法必然让步和迁就于经济发展。虽然该法的通过“确立了以环境污染防治为本位的环境保护立法目标”,[22]但该法第2条[23]明确提出环境法的立法目的、环境保护的最终目的是服务于“促进经济发展”。根据该法的规定,“这一时期,环境保护要为经济发展服务;在与经济发展产生冲突时,环境保护要为经济发展让路。”[24]因此,这一时期,在试行法的指导下,保护环境、防治环境污染和生态破坏,均以促进经济发展为目的,我国环境法治进入了“保护环境以促进经济发展时期”。不过,在追求经济社会发展的同时,该法也思考了如何同时处理好环境保护的问题,这也在一定程度上预示着环境立法回应绿色发展问题开始慢慢萌芽。北大法宝,版权所有
  (二)(1989-2011年)环境保护与经济社会发展相协调时期:绿色发展理念在环境立法中的起步阶段1989年,我国社会经济体系发生重大变革,社会主义计划经济转变为有计划的商品经济,并全面转向社会主义市场经济。[25]以此为背景,我国环境法进入了全面调整时期。最先提上修改日程的就是1979年《环境保护法(试行)》。“然而由于国内经济立法在当时出现拥挤现象、加上改革开放初期部分高级官员对环境保护的认识存在分歧”,最终导致在修改过程中“不能因环保阻碍经济发展”的观点占了上风。[26]
  在上述环境保护与经济发展的博弈中,1989年《环境保护法》(以下简称“1989年环境法”)第1条[27]规定了“促进社会主义现代化建设的发展”的立法目的。客观地讲,与试行法相比,1989年环境法确实具有进步意义,该法首次对“环境保护与经济社会发展的关系”问题做出了立法回应。该法第4条明文规定:“国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。虽然该法将环境保护与经济社会发展的关系表述为“协调”关系,但此处的协调,是环境保护工作必须服从且让步于经济社会发展。由此可见,这一时期,虽然环境保护逐渐受到重视,但我国环境法治仍处于“环境保护与经济社会发展相协调时期”。由于1989年环境法开始对环境保护与经济发展的关系进行直接调整,并明确提出二者的“协调”关系,所以这标志着绿色发展理念的环境立法探索在我国正式起步。
  (三)(2011-2014年)环境保护与经济社会发展关系的激辩时期:绿色发展理念在环境立法中的发展阶段
  自1989年环境法公布实施以来,关于1989年环境保护法的立法目的,我国学者的争论就从未停止过。徐祥民教授认为,试行法与1989年环境法的立法目的都是支持经济发展,二者“都不加掩饰地表达了服务于经济发展的目的”。[28]而蔡守秋教授则认为,1989年环境法第1条将“促进经济发展”修改为“促进社会主义现代化建设的发展”,即主张环境法的实质目的是“促进经济、社会、文化、工业、农业和国防等现代化建设的发展”,而不仅仅是促进经济发展。[29]高利红教授等学者也认为,1989年环境法设定了“环境保护与经济协调发展”的立法目的,但由于“社会主义现代化建设事业的发展,一切以经济建设为中心的政策导向”,使得立法目的演化成了“经济优先,环境保护为经济服务”的价值观,与最初设定的“协调发展”相背离。[30]
  “2011年初,全国人大常委会宣布,将环保法修订列入2011年度立法计划。随后,环保部成立了环保法修改工作领导小组,并起草了修改建议初稿。”[31]我国环境保护法的修改大幕自此拉开。借此契机,环境法学者对立法目的条款、基本原则条款等的修改提出了建议,尤其对环境保护与经济社会发展的关系展开了激烈的探讨。伴随着这一时期我国环境问题的恶化、党中央和国务院对生态(环境)问题的关注,以及对环境保护与经济社会发展关系问题的激烈讨论,绿色发展理念也开始逐步得到发展。
  2012年8月,第十一届全国人大常委会第二十八次会议对《环境保护法修正案草案》(以下简称“一审稿”)进行审议。一审稿第4条建议将环境保护与经济发展的关系修改为“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”,这是对绿色发展理念的准确阐释。从文义解释的角度来分析,环境保护与经济社会发展关系中,应以环境保护为主,经济社会的发展都应与环境保护相协调,在二者产生矛盾时,应以环境保护优先。然而,由于一审稿对环境法立法目的未进行修改,也未涉及环境法的基本原则,使得“经济建设和社会发展与环境保护相协调”成为了空话,既无法将其提高到立法目的层面,也无法使环境法基本原则统领下的制度束落地实施,这最终可能导致绿色发展理念仅仅成为摆设。因此,很多环境法学者对此提出了修改建议,如建议将“环境优先”作为环境法总则的原则之一,[32]建议将“可持续发展”作为环境法的立法目的等。[33]
  2013年7月19日,全国人大在网上公布了《环境保护法》二审稿征求意见稿。二审稿第1条将立法目的修改为“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”,且在第4条新增第一款,将保护环境规定为我国的基本国策。[34]这一立法目的与基本国策的规定使其第4条第二款所描述的“使经济社会发展与环境保护相协调”有了法律目的与国家战略层面的支撑。另外,二审稿还建议将“保护优先”作为基本原则写入第5条之中,使“经济社会发展与环境保护相协调”有了落地实施的可能,也将绿色发展理念贯穿于整部环境保护法之中,以保障绿色发展理念的落实。此后,三审稿延续了二审稿对“环境保护与经济社会发展关系”的条款体系设计,未作改动。这一阶段,绿色理念对我国环境基本法的立法影响集中表现在经济发展与环境保护谁优先的问题上,并逐渐将有关环境立法贯彻绿色发展理念的理论讨论发展为如何避免仅仅宣示如何处理两者关系,如何避免脱离立法目的之指引,如何避免缺乏贯彻实施的法律机制等问题。可见,环境立法中的绿色发展理念进入到了发展期。
  (四)(2015年至今)经济社会发展与环境保护相协调时期:绿色发展理念在环境立法中的成熟阶段
  2014年4月24日,《环境保护法》(以下简称“新法”)修订草案获十二届全国人大常委会表决通过。新法第4条第二款延续了二审稿的规定,明确“使经济社会发展与环境保护相协调”,并通过立法目的、基本国策、基本原则等条款予以保障实施。这一修改有助于彻底改变环境保护的次于经济发展的地位。由于二者位置的调整,二者的地位发生了颠倒,改变了过去以经济发展为由而牺牲环境利益的观念,真正落实了经济社会发展与环境保护的协调,使现代绿色发展理念与我国的环境立法相融合。这标志着绿色发展理念在环境立法中得以确立和贯彻的成熟阶段的到来。
  随着我国环境立法对经济社会发展与环境保护关系问题调整的变化,绿色发展理念在我国立法中经历了从萌芽到起步到发展,再到成熟的探索过程。从萌芽状态的环境保护试行立法对经济与环境的关系问题予以关注,到环境保护法正式对环境与经济关系问题做出直接调整,再到绿色发展理念不断影响环境立法对环境与经济关系的调整技术的发展,最终在环境立法中全面确立和落实绿色发展理念。新环境保护法对经济社会发展与环境保护关系的全面规范和法律调整技术的升级,将开启环境法勇当我国法治绿色发展的排头兵时代。
  三、绿色发展理念指导下的我国环境立法的创新
  2014年新修订的《环境保护法》以绿色发展理念为导向,全面践行绿色发展的核心要义。在绿色发展理念的影响下,新法不仅在立法内容上有所创新,明确规定了“经济社会发展与环境保护相协调”、“保护优先”,而且还从立法技术上予以创新,通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的全新的立法技术,对环境保护与经济社会发展的关系问题进行了全面的立法解答,以我国环境保护领域最具基础性、综合性的立法“牵头”贯彻了绿色发展理念。
  (一)2014年新环境保护法对绿色发展理念的诠释
  新法立法内容的创新,集中体现在对绿色发展理念核心要义的完整反映上。绿色发展理念以全面可持续发展为目标,要求正确处理经济发展同环境保护的关系,需要经济社会与环境协同发展,在面对经济发展与环境保护冲突时,要求以环境保护为优先。新法规定的“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的立法目的以及“经济社会发展与环境保护相协调”的环保策略,[35]都是对绿色发理念的完美阐述。
  然而,高利红教授等学者认为:“新《环境保护法》之立法目的仍然存在着价值缺失与不足,最终要旨仍然强调的是经济社会的发展,环境保护仅仅作为其发展过程中需要注意、协调的附属”,以“促进经济社会可持续发展”作为环境法的根本目的,最终可能导致环境环保工作回归到经济社会发展的重心之上。[36]徐祥民教授则主张将我国环境法的立法目的表述为:“为保护和改善环境,防治污染和其他环境损害,促进人与自然和谐,制定本法。”[37]环境法应以保护环境、促进人与自然和谐为最终目的。这些问题都值得进一步深入研究。
  从现实情况分析,“当前经济与环境的协调关系是可持续发展关注的主要内容之一,特别是对发展中国家来说,建立二者的协调关系尤为重要。”[38]对于发展中国家而言,首先面临的挑战是人口和贫困问题,其需要通过经济的快速发展摆脱贫困。而正处于经济高速发展过程中的我国,为促进经济发展,对自然资源的需求量越来越大,同时排放出大量的废弃物,破坏了生态环境的结构和功能,环境问题已然成为制约国民经济发展的瓶颈,成为威胁公众健康的重要因素。在我国面临着经济发展与环境污染、生态破坏的双重压力之时,绿色发展道路成为我国谋求可持续发展的必然选择。也正是在此背景下,党中央的两代领导人,胡锦涛同志和习近平同志都提出要大力推进“绿色发展”。要寻求绿色发展并走绿色发展的道路,就需要正确处理环境与经济的关系,采取有力的环保制度与策略,以环境保护优先,为社会公众的生存以及经济、社会发展提供良好的自然资源与生态环境。
  从理论上分析,“可持续发展战略旨在促进人类之间以及人类与自然之间的和谐”,[39]“可持续发展”的理念已然包含了“人与自然和谐”的内容。进一步说,“人与自然和谐”也并非排除经济、社会因素的和谐。人与自然的和谐,归根结底是要求人在经济社会活动中的行为与自然和谐,而人的行为与活动的目的是为了生存与发展。另外,面临环境压力,处理环境与经济的关系也是在处理环境问题、防范环境污染和生态破坏的过程中所必然需要面对的。对于《环境保护法》而言,并非是只强调环境就可以回避环境保护工作以经济社会发展为重心的问题,并非是只强调环境保护的重要性而无需对环境与经济关系问题进行主动调整就可以保证环境保护的绝对优先性。
  因此,笔者认为,新法对环境保护与经济社会发展关系的调整模式,是现阶段处理环境与经济关系问题的最优选择,既不能为经济利益而牺牲环境,也不能因保护环境而停止发展,二者必须协调。新法规定“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的立法目的、“保护优先”的基本原则,并通过法律制度和法律责任对二者关系予以保障,充分体现了以正确处理经济社会发展与环境保护关系为核心的绿色发展理念。在此基础上,新法设计了若干制度来实现经济社会发展同环境保护相协调。新法不仅通过对经济活动的强制性措施来保障经济社会发展与环境保护冲突时的环境保护优先,还通过鼓励支持环保产业发展(第7条、第21条)、增加环保财政投入(第8条)、绿色采购和绿色消费(第36条)、促进清洁生产与资源循环利用(第40条)等法律机制将生态(环境)作为经济发展的增长点,完整阐释了绿色发展理念。新法对经济社会发展与环境保护关系的这一调整,正是在绿色发展理念指导下的立法创新。
  (二)2014年新环境保护法贯彻绿色发展理念的立法技术创新
  笔者认为,为了落实绿色发展理念的核心要义,新环境保护法摒弃了以往仅仅以立法目的条款规定“可持续发展”的立法模式,开创了新的调整模式,即通过“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的立法模式,对环境保护与经济社会发展之间的关系进行调整,并以法律制度确保其在实践中得以落实。
  新法第1条关于“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”的立法目的,“重新界定了环境资源保护法的目的和任务,把环境保护作为独立的立法本位从依附于经济社会发展中明确提升出来,成为制衡经济社会不当发展即不可持续发展的生态底线。”[40]这一立法目的以“生态文明”为终极目标,以“可持续发展”为直接目标和实现终极目标的途径,决定着整个环境资源法的指导思想、法律的调整对象,也决定着环境法的适用效能。[41]这一“通过促进经济社会可持续发展最终实现生态文明”的立法目的,在法律价值关系的选择与排序上明确了环境保护与经济社会发展二者之间的关系——协调关系。
  新法第4条第一款规定了环境保护国家战略,即“保护环境是国家的基本国策”。“基本国策是对

  ······三年不开张,开张吃三年

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【注释】                                                                                                     
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