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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
2015年中国法院改革综述
【作者】 张步洪【作者单位】 最高人民检察院
【分类】 法院【中文关键词】 法院;审判;改革
【文章编码】 文章编号:1674-9502(2016)02-132-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 136
【摘要】

文章从规范、政策、实践多个层面择要回顾了2015年党和国家在法院改革方面推出的重大举措,提炼出有关改革文件中的重要创新点,介绍了一些地方在改革探索中具有样本价值的做法。

【全文】法宝引证码CLI.A.1211679    
  2015年,最高人民法院和地方各级法院认真贯彻党中央一系列司法体制改革部署,紧紧围绕全面推进依法治国的总目标和建设公正高效权威的社会主义司法制度总要求,统筹三中、四中全会改革举措,确保中央确定的司法体制改革任务在审判环节得到不折不扣的落实,司法体制改革试点工作取得了显著成效,积累了一些可复制的经验。限于篇幅,本文从规范、政策、实践层面择要归纳一年来法院改革的有关情况。
  一、深化审判人员分类管理改革
  《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(法发〔2015〕3号)(下称“四五改革纲要》”)第48条提出,建立符合职业特点的法官单独职务序列。健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度;科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,建立审判辅助人员的正常增补机制,切实减轻法官事务性工作负担;拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构;探索推动司法警察管理体制改革;完善司法行政人员管理制度。
  (一)法官员额制改革
  员额制是按照司法规律配置司法人力资源、实现法官正规化、专业化、职业化的重要制度,是司法责任制的基石。“从制度层面讲,(过去)没有遵循司法规律,把法官、检察官作为一般公务员来管理,造成部分法官、检察官素质不高,是影响办案质量和司法公信力的重要原因。”[1]建立法官员额制,就是要“实现人员分类管理,让优秀法官资源集中到审判一线,建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。要严格控制法官员额比例,妥善解决法院领导干部入额问题,高度重视审判辅助人员配备。要结合四级法院职能定位、法官工作量和审判辅助人员配置情况等因素,科学测算员额比例,并适当向基层法院倾斜”。[2]《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(法发〔2015〕3号)第49条提出:“建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况,完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案,综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素,确保优秀法官留在审判一线。”
  关于如何解决法官员额制改革试点中存在的问题,孟建柱书记指出:一是要坚持标准,严格控制员额比例。中央确定的员额比例是各地执行的最高限,而不是入门线。对此,不仅不能突破,还要留有余地。二是制定实施员额制方案要稳妥,充分调动广大司法人员积极性。对具有法官、检察官身份而不能进入员额的,身份不变、原有待遇不变。对于法院、检察院其他工作人员,如司法行政人员、司法辅助人员,包括司法警察、专业技术人员等,也要设计不同职业通道。三是对领导干部进入员额要有严格规定。如果领导干部进入员额又不办案,或者少办案、挂名办案,一线法官、检察官就不会服气。领导干部要进入员额的,必须依照统一标准和程序进行遴选,并亲自办案,对办案质量终身负责。有的地方在试点中提出,法院、检察院领导干部不能与一线法官、检察官争员额,这有道理,领导干部应当有这样的觉悟境界。四是法官、检察官选任标准要严格把关。在坚持政治标准的同时,把法律专业知识、职业经验和职业伦理作为选任法官、检察官的重要考核标准,考试要着眼于司法能力和实际办案水平,考核要立足于办案数量和质量等工作业绩,确保选任的法官、检察官具有良好的专业素养和品行操守,富有责任感,能够独立办案。五是要充分发挥法官、检察官遴选委员会的作用。试点省市党委政法委要尽快协调有关单位,在省一级成立由社会各界广泛参与的法官、检察官遴选委员会,让其在法官、检察官选任中发挥主导作用,提高选任工作的公信力。[3]
  2015年,第一批试点省份中,上海、海南、吉林、湖北先后完成了辖区内三级法院向法官员额制的过渡,第一批其他试点省份、第二批部分试点省份也完成了首批试点法院的员额制法官遴选,并预留了部分员额。从做法和标准来看,各地均由高级法院组织,通过自愿报名、资格审查、考试、考核、遴选委员会审议等程序从现有法官中遴选员额制法官。[4]
  上海司法改革全面铺开后的首批入额选拔以业绩考核为主,以能力考试为辅,择优确认入额。其中,在办案岗位工作的和离开办案岗位不满5年的审判员,主要考察其办案工作实绩,考核合格,可予入额;在综合岗位工作、此次提出转岗且离开办案岗位5年以上的审判员,工作实绩考核通过后,还需参加考试。助理审判员以业绩考核与能力考试相结合的方式择优遴选入额;首批入额助理审判员须符合一定年限的资格条件方可报名,高级、中级法院助理审判员报名入额的,须从事司法工作满6年,基层法院的须从事司法工作满5年;符合资格条件的助理审判员经工作实绩考核合格后才能参加考试。书面考试成绩合格后,还须经过审判委员会面试,并按照既定程序产生拟入额法官人选,提请上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会审议遴选。
  青海、山西试点法院首批法官入额考试的内容为刑事、民事、行政、执行审判实务(任选一项),主要测试法官分析问题、解决问题、正确适用法律及裁判的能力。云南省6家试点法院员额内法官选任考试,重点是拟任人选的实际办案能力、经验、技巧,内容包括刑事、民事、行政等审判实务。浙江试点方案规定,11家试点法院的助理审判员、近5年办案未满1年的审判员须参加考试、考核入额;其中,笔试内容紧紧围绕审判业务,兼顾政治理论和法学基础理论。黑龙江省首批试点法院法官入额遴选考试的笔试,主要测试法官掌握审判实务程度,以及政治理论和法学基础理论。
  个人认为,各地做法尽管在表述上存在差异,实际做法大同小异。在实际操作中,考试内容的设计、考核要素的选择会在很大程度上影响入额法官的专业素养和专业能力。入额考试考核能在多大程度上公平合理地选拔出优秀人才进入员额,主要取决于办案能力测试在考试中所占的比例,客观的工作业绩评价在考核中所占比例。
  吉林、山西等地严格控制领导干部入额比例。吉林高院把三级法院院领导入额比例分别限定为30%、40%和50%,提倡年龄偏大或不具体分管审判业务的院领导发扬风格,自愿申请暂不入额。未入额的院领导,除不能直接承办案件外,改革过渡期内继续履行院领导职务和审判委员会委员职责。最终,全省法院共计372名院领导入额,占810名院级领导职数的45.9%。[5]山西首批试点法院入额法官、检察官有3年以上办案经历的占入额总数的98%以上,在一线业务部门任职的入额法官、检察官占到入额总数的90%以上。各试点法院、检察院领导入额数均在3人以下,没有一名在非业务部门任职的法官、检察官以领导身份入额。
  贵州实行以案定员,根据案件数量及特点、法官承办案件能力等综合因素,计算出各试点法院法官员额;科学设置法官员额进出机制,对案件数量、法官经验、个体绩效、信息化程度进行定期评估后,科学增减法官员额数;根据区域差别、案件类型、办案时间、审判质效、难易系数等大数据反映的特点和趋势,及时调配员额总数和岗位。
  说到司法改革,2015年最为引人注目的现象莫过于“辞职潮”。法官辞职的消息甚至法官辞职信不时披露在自媒体上,引发了人们对法官员额制改革的关注,有人甚至认为员额制引发了法官辞职潮。个人认为,愿意放弃辛劳却稳定的法官身份的人,正常情况下无需担心自己不能进入员额,与其说员额制改革引发了辞职潮,不如说改革唤起了每个司法职业者对自己前途命运的思考。法院领导,留下来的现任法官,辞职法官的接收单位普遍希望这种现象能够引起人们的关注,却有着各不相同的考虑。
  (二)法官选任制度改革
  规范完善法官选任程序,目的是“真正把业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的优秀人才选到办案一线来。”[6]《四五改革纲要》第50条提出,“改革法官选任制度。针对不同层级的法院,设置不同的法官任职条件。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会,制定公开、公平、公正的选任程序,确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为法官人选,实现法官遴选机制与法定任免机制的有效衔接。健全初任法官由高级人民法院统一招录,一律在基层人民法院任职的机制……适当提高初任法官的任职年龄。建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。完善将优秀律师、法律学者,以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。”
  2015年,实践探索为我们研究分析法官逐级遴选制度提供了一些样本。为探索建立法官逐级遴选制度,4月27日,最高法院政治部发布《最高人民法院2015年公开遴选法官公告》,决定面向全国各高级法院和直辖市、省会市、副省级城市的中级法院公开遴选执行局局长和8名审判员。10月21日,7名法官到最高法院报到,比公告中计划遴选的少1人。有关方面的解释是:“本次遴选较以往更为严格,其他人选尽管也很优秀,但与岗位要求存在一定差距,经慎重研究,减少了1个遴选名额。”减少的名额正是最高法院执行局局长岗位。4月15日,上海市高级法院、上海市检察院联合发布《上海市向社会公开选任高级法官、高级检察官公告》,拟选任高级法官、高级检察官各两名,选任对象为上海市有执业经历的律师和机关、企事业单位中从事法学法律工作的人员。此后,经资格审查,报考高级法官者9名有5人通过资格审查,报考高级检察官者12名有9人通过资格审查;经过笔试、面试,一名律师作为高级法官建议人选、一名大学副教授作为高级检察官建议人选。[7]
  (三)法官助理制度
  法官助理是这一轮司法体制改革中增设的职位。6月5日,中央全面深化改革领导小组第十三次会议审议通过《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》。会议强调,建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制,对推进法院、检察院队伍正规化、专业化、职业化建设,提高司法队伍整体职业素质和专业水平具有重要意义。要根据司法队伍的职业特点、职位性质、管理需要,遵循司法规律,建立符合审判、检察人员职业特点的招录机制,贯彻公开、平等、竞争、择优原则,坚持德才兼备、以德为先的标准,对艰苦边远地区实行政策倾斜,确保新录用的审判、检察人员具有良好的政治和专业素质。
  法官助理的配置模式、职能定位在法官员额制改革、审判权运行机制改革中起着承上启下的关键作用。实行法院人员分类管理以后,法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员。书记员是审判工作的事务性辅助人员。法官助理、书记员在法官指导下工作。虽然法官助理与书记员都属于审判辅助人员,但法官助理的工作更侧重“业务性”,会介入对案件实质性内容的处理,在诉讼流程中承担部分组织、主持、引导、调研、调查等职能。书记员的工作更侧重“事务性”,主要在程序性事务中承担记录、整理、装订、归档、校对等职能。[8]

谨防骗子


  透过一个地方法院的探索,我们大致可以看出改革试点阶段首批法官助理的来源。青海省先行试点单位西宁市城西区法院、格尔木市法院选任的法官助理来源有:现任法官中经考试考核没有选任为员额内法官;现任书记员或司法行政岗位上通过国家司法考试取得法官任职资格尚未任命为法官的人员;目前没有通过国家司法考试取得法官任职资格,但有一定审判工作经验,具有法律专业知识,有较强的语言表达能力和文字综合能力的在编书记员或司法行政岗位工作人员。经个人申请、资格审查、考核筛选,报院党组会议研究讨论后,由院长任命为法官助理。在此次改革中,法官助理被视为将来的法官预备梯队。在经济发达地区,没有通过司法考试者通常不能担任法官助理。
  (四)法官职务与薪酬制度改革
  9月15日,中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》、《法官、检察官工资制度改革试点方案》。会议强调,开展法官、检察官单独职务序列和工资制度改革试点,是促进法官、检察官队伍专业化、职业化建设的重要举措。要突出法官、检察官职业特点,对法官、检察官队伍给予特殊政策,建立有别于其他公务员的单独职务序列。要注重向基层倾斜,重点加强市(地)级以下法院、检察院。要实行全国统一的法官、检察官工资制度,在统一制度的前提下,体现职业特点,建立与法官、检察官单独职务序列设置办法相衔接、有别于其他公务员的工资制度。要建立与工作职责、实绩和贡献紧密联系的工资分配机制,健全完善约束机制,鼓励办好案、多办案。要加大对一线办案人员的工资政策倾斜力度,鼓励优秀人员向一线办案岗位流动。
  媒体没有披露法官职务与薪酬制度改革的具体内容。从这一轮司法体制改革体现司法规律的特点来看,我们推测,法官职务与薪酬制度很可能循着这样的思路向前推进:通过扩展法官按期晋升的空间,调整法官工资结构,确保绝大多数法官在职务没有晋升的情况下也能够按期增加薪酬,以降低法官的晋升欲望,增强法官进行独立判断的能力和意识,从制度上保障法官忠诚于党中央领导人民制定的法律。
  二、人民陪审员制度改革
  人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,是人民群众了解司法、参与司法、监督司法的直接形式,是社会主义民主制度在司法领域的重要体现。改革人民陪审员制度,旨在“充分发挥人民陪审员通民情、知民意的优势,提升司法裁判的社会认同和司法公信力”,[9]推进司法民主、促进司法公正,保障人民群众有序参与司法,提升人民陪审员制度公信度和司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。[10]
  4月1日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。会议指出,要围绕改革人民陪审员选任条件和选任程序、扩大人民陪审员参审范围、完善人民陪审员参审案件机制、探索人民陪审员参审案件职权改革、完善人民陪审员退出和惩戒机制、完善人民陪审员履职保障制度等重要环节开展试点,提高人民陪审员广泛性和代表性,发挥人民陪审员制度的作用。[11]
  4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》,[12]授权最高法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省(区、市)各选择5个法院(含基层法院及中级法院)开展人民陪审员制度改革试点工作,对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。试点地区,暂时调整适用《法院组织法》第37条,《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第1条、第2条、第4条、第7条、第8条、第11条第1款、第14条第2款,《刑事诉讼法》第178条第1款(但书内容除外)、第3款,《民事诉讼法》第39条第3款的规定。试点工作应当遵循法律所规定的诉讼制度的基本原则,有利于推进司法民主,促进司法公正,保障人民群众有序参与司法,提升司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
  5月20日,最高法院、司法部联合印发《人民陪审员制度改革试点方案》、《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》、《人民陪审员宣誓规定(试行)》。[13]
  《方案》确定的试点内容主要包括:第一,改革人民陪审员选任条件。选任人民陪审员要兼顾社会各阶层人员的结构比例,以实现人民陪审员的广泛性和代表性;人民陪审员任职年龄从年满23周岁提高到28周岁,学历要求从一般大专以上降低到一般高中以上。《方案》还明确了不能担任、禁止担任人民陪审员的情形。第二,完善人民陪审员选任程序。[14]法院要从符合条件的当地选民或常住居民中进行随机抽选人民陪审员,并建立一个人数为当地法院法官员额数5倍以上的候选人信息库。在对候选人进行资格审查并征求本人意见后,再随机抽选不低于法官员额数3至5倍的人员提请人大常委会任命。第三,扩大人民陪审员参审范围。涉及群体利益、社会公共利益的,人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的一审刑事、民事、行政案件,以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的一审刑事案件,原则上实行人民陪审制审理;一审刑事案件被告人、民事案件当事人、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的,可以实行人民陪审制审理。[15]第四,完善人民陪审员参审案件机制。[16]探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制;健全人民陪审员提前阅卷机制;经审判长同意,人民陪审员有权参与案件共同调查、在庭审中直接发问、开展调解;规范人民陪审员及合议庭其他成员发表意见顺序和表决程序,保障人民陪审员评议时充分发表意见;严格落实人民陪审员合议庭笔录和裁判文书签名确认制度。第五,探索人民陪审员参审案件职权改革。[17]人民陪审员在案件评议过程中独立就案件事实认定问题发表意见,不再对法律适用问题发表意见;审判长应当引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见,但不得妨碍人民陪审员对案件事实的独立判断;人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责。第六,建立人民陪审员职责豁免机制,完善人民陪审员的退出和惩戒机制。第七,完善人民陪审员履职保障制度。建立人民陪审员宣誓制度,制定人民陪审员权利义务清单;加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护,对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则,维护人民陪审制度权威性;法院及各相关单位为人民陪审员履职提供相应便利和保障。
  《实施办法》具体规定了人民陪审员任职条件,不能、不得担任人民陪审员的人员,人民陪审员的权利义务,人民陪审员最低名额,人民陪审员候选人、人民陪审员产生方式,适用人民陪审员审理的案件范围,设定人民陪审员每人每年参与审理案件的数量上限,人民陪审员作合议庭中的人数,参与合议庭审理案件的人民陪审员的随机产生方式,人民陪审员回避制度,人民陪审员在开庭前、休庭时、评议时的职责权限,人民陪审员在评议案件中发言、对案件承担责任、署名,人民陪审员职务免除、责任追究,对人民陪审员进行日常管理的职责归属,人民陪审员制度实施所需经费保障等内容。[18]
  随机抽选候选人和拟任人选是本次人民陪审员选任工作的改革重点和难点,各地做法大致相同,也有地方特点和创新。
北京大学互联网法律中心

  8月26日,北京二中院完成了首批人民陪审员的抽选工作,其操作过程是:第一步,确定了向市公安局发函索要名单、社

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