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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
“法律上利害关系”新表述
【副标题】 利害关系人原告资格生成模式探析
【英文标题】 A new explanation of interested relations in law-An analysis of the plaintiff qualification given to an interested person
【作者】 张旭勇【作者单位】 浙江大学
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 公法上的权利 成熟的具体行政行为 法律上的因果关系
【期刊年份】 2001年【期号】 6
【页码】 41
【摘要】

本文的基本观点是,“法律上利害关系”由以下三个要件构成:利害关系人公法上的权利;成熟的具体行政行为;公法上的权利与成熟的具体行政行为之间法律上的因果关系。这三个要件共同构成了“法律上利害关系”的认定标准。本文还详细论述了各个构成要件本身的内涵及其考量因素。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102478    
  
  最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其它组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”。这是我国法律首次明确赋予利害关系人提起行政诉讼的原告资格。有学者将其称为行政诉讼原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系论”的转变,是我国行政诉讼制度与观念的一大飞跃。[1]但伴随着原告资格制度的发展而出现的一个新问题是,应怎样理解“法律上利害关系”,理论上与司法实践中又应如何判断“法律上利害关系”的构成?“法律上利害关系”是公民、法人或其它组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系,所以,从合法权益、行政行为及其两者之间的因果关系这三个维度来探讨“法律上利害关系”的构成是较合乎逻辑的研究进路。本文试图在已有研究成果的基础上,从法社会学的视角重新认识和界定合法权益、行政行为及两者之间的因果关系,构筑起“法律上利害关系”的判定标准。
  一.合法权益:公法上的权利
  合法权益的存在是其受具体行政行为影响,并进而可能形成“法律上利害关系”的前提,所以,判断“法律上利害关系”之构成首先必须恰当地界定合法权益的具体内涵。对合法权益这一概念应作何种理解呢?时下理论界比较一致地认为,所谓的合法只是受害者的一种主观认识,并不必然要求客观的存在。但是,权益又指什么呢?
  国内学者对待权益这一法律概念有以下四种不同的态度:(1)束缚于行政诉讼法的明文规定,从外延出发将权益圈定于人身权、财产权及法律、法规明确规定的其它权利,不对权益之内涵作进一步阐释;[2](2)将权益理解为法定权利和单纯事实性利益之和,其实质是主张单纯事实性利益标准;[3](3)把权益作为一个元概念来使用,不再对其作任何阐述;[4](4)认为所谓法律上的利害关系是指权利义务受影响,从而间接地暗示权益应理解为权利。[5]对上述各种不同的诠释进行筛选或对权益概念形成一种新的理解之前,不妨先对英美日等国的相应制度与理论稍作掠影,以免武断地作出非此即彼的“印象式”判断。
  英国于1978年以前,针对公法上的救济和私法上的救济分别采取“法定权利”标准和“直接利益”标准;1978年之后统一实行“足够利益”标准,即“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意,除非法院认为申请人对于申请事项具有足够的利益。”从这一成文规则中得出的“足够利益”标准极富弹性,“足够利益”指向何种程度由法官灵活把握。日本在明治宪法之下,曾将“权利毁损”作为原告资格的要件;现行宪法之下制定的《行政案件诉讼法》则明确规定了“具有法律上的利益”标准。至于“法律上的利益”具体指什么也被委任给学说和判例发展。美国在20世纪40年代以前持法定权利标准,但40年代后特别是二战后,逐渐放宽了标准。1946年美国联邦行政程序法规定:“任何人由于行政行为而受到不法的侵害,或者在某一有关法律意义内的不利影响或侵害,有权对该行为请求司法审查”。基于对这一成文规则的不同理解,学者和实务界提出了诸如“法律利益”、“利益范围”及“单一事实损害”等不同观点。[6]德国则借助1951年联邦行政法院的一个判决确定了主体公法权利制度,即在也只有在主观权利受到侵害时,公民才可以向法院起诉。[7]德国《联邦行政法院法》第113条第1款规定,行政行为违法并侵害起诉人的权利,行政法院将撤销该行为和其它的有关决定。
  仔细分析上述各国关于起诉标准的成文规定及其相应的学说,我们不难发现其中一个共同的趋势:起诉资格的标准由法定权利向法律保护的利益或法律上值得保护的利益扩张,尽管有些国家的成文法使用了“足够的利益”、“公法上的权利”等字眼。隐藏于起诉资格标准扩张现象背后深刻的社会背景是:20世纪特别是二战后,迫于社会事务管理的巨大压力、市场经济对适度政府干预的权力需求及诸如保证失业工人最低生活费等社会保障制度的推行,行政权迅速膨胀,极大地增加了公民权利受行政权侵害的广度(范围)与深度;另一方面,基于两次世界大战对人权的残酷践踏之事实和人类文明自身的发展,基本权利范围不断扩大,对权利的保障不断加强。基于对基本人权的尊重与保护,各国的判断标准都突破了法定权利界线;迫于行政事务的压力,为了保证行政管理的效率,又不得不适当控制起诉资格的门槛,纯粹的事实性影响始终没有成为起诉标准。重视保障基本人权与保证行政活动有效性之间的冲突与权衡便是起诉资格权益标准变迁的内在理路。
  以国外相应制度与理论及其形成的时代背景为参照,审视我国学者对权益的理解,我们便会发现:从外延出发,把权益限于人身权、财产权及法律、法规明文规定的其它法定权利显然不利于相对人的利益保护;而将权益理解为法定权利和单纯事实性利益之和又难免会给国家行政活动造成了过重的负担,难以保证国家行政管理的有效性;将权益视为一个元概念,不再对其作任何解释只是对问题的一种回避,国内外学者对权益概念的不同理解已是不争的事实;把行政诉讼法规定的权益解释为权利较为恰当,第四种观点值得肯定。但是笔者以为,应进一步将权利作这样的阐释:权利系指以宪法规定的基本权利为基础的,各具体法律、法规明确规定及隐含地体现于法律的原则、精神之中的应予以保护的各种利益的总和。[8]之所以作这样的解释是因为:(1)宪法是金字塔型法律等级体系的制高点,是派生出具体法律权利的渊源;[9](2)为了一定程度上缓和法律的滞后性和不周延性与社会实际生活之间的张力,法律的精神与原则理应成为确认隐含权利的根据;(3)法律是一种过程,而不仅仅是僵硬的规则,在这一过程中综合了逻辑、道德、和政治等因素的法律原则和精神起着不可替代的巨大作用,作为行政诉讼前置问题而存在的权益的判断过程当然也不应成为例外;(4)利益是权利的落脚点,是权利的内容,没有利益内容的权利就难以发挥引导法律主体行为的杠杆作用。北京大学互联网法律中心
  另外,从字面上看,将合法权益解释为权利和利益两个方面似乎更妥切,这种观点也较为流行。但是,如果被侵犯的利益不在行政诉讼法所保护的范围内,那么,这种利益也就被排除在行政诉讼法规定的合法权益范围之外了;如果被侵犯的利益是行政诉讼法所保护的利益,那么,这种具有“对抗他人性质”的利益就是权利。所以,合法权益中不包含既为行政诉讼法所保护又不能被称之为权利的利益,即将合法权益理解为权利与利益两个方面是不符合逻辑的。[10]这一逻辑上的矛盾也再次证明了合法权益的内涵应为权利。借用一种对合同的划分,我们不妨把权利分为“有名权利”和“无名权利”:前者是指法律保护的并已赋予其一个特定名称的利益,即表现为各种法定权利;后者指虽为法律保护,但没有明确赋予其特定名称的、尚未定型化的利益。因行政法属于公法范围,故本文将合法权益定位于公法上的权利。[11]
  紧跟的一个问题是,根据什么来判断受行政行为影响的利益为法律保护的利益呢?行政诉讼法概括规定的人身权、财产权及其它各具体法律、法规明确规定的权利当然是法律所保护的利益,只需对照法律即可求得答案。问题的要害是当法律没有明文规定保护公民个人利益的时候,我们又应怎样判定受行政行为侵害的利益为法律所保护?
  关于受行政行为影响的利益,德、日等大陆法系国家学者常以私人是否享有要求行政主体为一定行为的请求权为基点,将其划分为公法上权利与反射利益。德国学者认为,公法上权利的构成要件是:行政主体依公法法规之规定负为行为之义务;该公法法规除了实现公益目的之外,还有保护个人利益的旨趣;该公法法规所保护之个人有要求义务人履行其法规义务的法律上之力。而反射利益系指行政主体仅为实现公共利益之维护时,带给私人的好处,此种好处并非设定行政主体义务的目的。[12]所以,判定相对人公法上的权利时,一个易犯的错误就是,根据行政主体的职权或职责来推定相对人的权利。因为,于某些场合法律规定行政主体的职权或职责仅仅是为了维护公共利益,而没有保护公民个人利益之意图。在这种情况下,行政主体的义务与私人权利之间的对应关系被“破坏”,目的是为了构成一个行政法领域法律技术意义上的权利概念,即依赖于权利主体推动制裁程序。[13]大陆法系国家行政法上反射利益概念的存在便是法律技术意义上的权利概念一个极好的佐证。
  德国学者对公法上的权利与反射利益内涵的阐释无疑是正确的,但是,这一界定本身并不足以为司法实践提供具体可操作的标准,因为法规范是否具有保护私人利益之目的在实践中往往是相当含糊不清的。笔者以为,如同证明标准一样,我们无法在抽象层面上得出一个判断法律是否保护公民个人利益的明确标准,只能将此“重任”委托给法官的“心证”。当然,这并不妨碍我们从理论上探讨法官认定某利益是否为法律保护时应考量的因素。当法律没有明确规定受特定的具体行政行为影响的某种利益是否为法律所保护时,法官可结合以下几个因素进行综合判断:(1)宪法规定的公民基本权利,这是判断利害关系人公法上权利的基础。田永诉北京科技大学一案中,田永诉诸法院保护的获取毕业证、学位证之诉讼请求就是以宪法规定的受教育权为基础的。[14]宪法规定的基本权利不能成为公民诉诸法院保护的充分直接依据,但是,它却是法院发挥司法能动性,不断突破法律明文规定之权利范围,以回应社会具体权利需求的基石。(2)社会公众的一般观念,即公众是否普遍地期待国家法律应对这一利益进行保护。也许有学者认为,判断法律是否保护某一利益只是法官根据成文规则进行审查的司法活动,公众的意见不能也不应影响法官的判断,也只有这样才能保证司法公正与独立。尽管不宜提倡而且应该防止司法过程的道德化、伦理化,但是当法律模糊不清或法律明显妨碍正义实现时,“法官发现法律必须进行的研究过程与立法者自身职责所要求的研究过程非常相似。”[15]行使类似于立法者的职责时法官就不得不考虑公众的意见与倾向。(3)特定时期的国家政策,尤其是立法政策和立法动向。[16]立法政策与动向是正式立法的“萌芽阶段”,是特定时期民众立法意向的提炼与集中,被置于民众生活圈之中的任何法官都不可能也不应该不受其影响,因为衡量司法活动质量的最终标准应是其整合与维护社会秩序的能力,而不是其裁判结果与既定成文规则的一致程度。而且,某些表现立法政策与动向的草案、中央政府的原则性规定常以“试行法”的身份出现。[17](4)典型案例。武树臣先生曾提出过走“混合法”的思路,并作了较为深入系统的研究。[18]尽管承认我国存在判例制度还为时过早,但是最高人民法院定期通过公报公布的典型案例对各级人民法院的约束力是显然存在的,典型案例对受行政行为影响的利益的法律评判也就具有了近乎“先例”的作用。(5)行政执法活动的状况。当执法状况良好时,可适当提高原告起诉的门槛;当行政执法状况恶劣时,可政策性地放低标准,以期通过相对人的起诉强化法院对违法行政的牵制与约束作用。
  二.行政行为:成熟的具体行政行为
  “法律上利害关系”的第二个构成要件是影响合法权益的行政行为,因为行政行为是使合法权益受影响,并进而可能构成“法律上利害关系”的唯一“推动力”。那么,对于作为形成“法律上利害关系”唯一“推动力”的行政行为应作怎样的界定呢?因为“法律上利害关系”之构成便意味着利害关系人的原告资格,所以,作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为必须是可诉的行政行为,否则具有原告资格者向法院提起的诉讼便会失去其诉讼标的。根据我国行政法学的一般原理,对行政行为可以作这样两个层次的划分:一是基于行政行为的过程性,可将行政行为划分为中间性的不成熟行政行为和最终的成熟行政行为;二是基于行为适用范围的不同,最终的成熟行政行为可划分为具体行政行为与抽象行政行为。[19]一个可诉的行政行为,首先,必须是最终的成熟行政行为,除非法律有例外规定。[20]之所以可诉的行政行为必须是最终成熟的,是因为行政诉讼较之民事诉讼、刑事诉讼有其特殊性。民事诉讼和刑事诉讼所体现的仅是司法权对民事纠纷的裁判和对犯罪行为刑事责任的追究;但是,在行政诉讼中却体现出两种国家权力即行政权与司法权之间的直接对峙与制约。行政诉讼场域中两种权力的直接对峙是其它两类诉讼所不具有的,而且就是这一特征决定了作为行政诉讼之标的的行政行为必须是最终成熟的,因为一种权力对另一种权力的监督与制约不能打断被监督权力之行使的程序,所谓的监督制约不能是代替行使,否则便会有违既定的国家机关权力分工之嫌。其次,一个可诉的行政行为必须是具体行政行为,因为法院对抽象行政行为没有审判管辖权。[21]尽管将抽象行政行为纳入行政诉讼范围有其必要性和可行性,而且也可能是将来行政诉讼受案范围扩张的对象,但是就目前的司法救济而言,只有具体的行政行为才是可诉的。综合上述两点,作为形成“法律上利害关系”之唯一“推动力”的行政行为只能定位于一个成熟的具体行政行为。怎样才能构成一个成熟的行政行为呢?关于行政行为的成熟性,当代美国法院通过判例确立了两项规则,即问题是否适宜于司法裁判和推迟法院审查对当事人造成的困难。根据行政程序法的规定,只有行政机关最后确定的行为才适宜于法院审查;而后一项规

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