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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
民事行政检察引入合议办案制度的思考
【作者】 张志平 欧亚【作者单位】 上海市杨浦区人民检察院
【分类】 刑事诉讼法【中文关键词】 民事行政检察 合议办案 合理性 必要性
【期刊年份】 2002年【期号】 5
【页码】 61
【摘要】

民事行政检察一直沿袭刑事办案制度,缺乏对民事行政检察工作特征、属性的研究和认识,也无法律上的依据。民事行政检察的实质是履行抗诉权,抗诉的对象大都为法院合议的产物,因此民事行政检察应引进合议办案制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1102554    
  
  民事、行政诉讼检察是各级检察机关的主要业务部门之一,自1988年6月最高人民检察院下发《关于开展民事、行政诉讼监督调查研究和试点工作的通知》起至今,重建后的各级检察机关开展民事、行政诉讼检察已有13年的历史了。这13年中民事行政检察工作得到长足的发展,受到各级党委、人大的重视和支持,得到人民法院的配合,获得法学界的关注和人民群众的欢迎。正是出于对这项工作的重要意义和发展前途看好的认识,笔者从质疑的角度,对现行的民事行政检察办案制度,以及实行主诉(主办)检察官责任制度改革的有关举措提出不同的意见和看法,旨在引起上级人民检察院的重视和司法界的关注。
  一.民事行政检察办案制度的内部程序规定存在的弊端
  民事行政检察从试点起采用“专人审查、集体讨论、检委会或检察长决定”的办案制度是简单地袭用刑事检察的办案制度,缺乏对民事行政检察工作特征、属性的研究和认识,亦无法律上的依据。当前在各级检察机关民事行政检察部门中普遍试行的主诉(主办)检察官办案责任制,又是不恰当地袭用刑事检察部门推行的主诉检察官办案责任制的改革措施,仍未对现行的民事行政检查工作的特征、属性进行研究和认识。虽然最高人民检察院于1999年11月23日发布施行的《关于最高人民检察院检察委员会诉讼民事行政诉讼案件的范围的规定》,已明确民事行政抗诉案件无须都提交检委会讨论,除规定的五种条件外,改由主诉检察官直接报分管检察长审批,由分管检察长作出决定。参照这一规定,各级人民检察院相继出台了一系列的规定,其中对主诉(主办)检察官行使决定权的配置上差别甚大。尤其在基层检察院,由于基层检察院在民事行政抗诉案件审查中只有提请或建议提请抗诉权,因此有的基层检察院就把这些决定权一放到底,统统交给主诉检察官自行决定。在做法上完全类同于审查起诉部门的主诉检察官自行决定起诉权。
  综上所述,笔者认为,认真研究现行民事行政检察官的本质属性及其特征,在推行主诉(主办)检察官办案责任制改革中,引入合议办案制度实属迫切需要。
  二.现行的民事行政检察是依法履行抗诉权,其慎重性要求不宜将提请或建议提请抗诉权,尤其是抗诉权交由主诉(主办)检察官独任决定
  检察机关受理民事行政申诉案件,是从履行法律监督职能的角度对生效的法院裁决的再审查,从程序上讲已有别于诉讼程序中的上诉审和申请再审,而是对公民(法人)民主权利的保护。检察机关一旦提出抗诉,法院就应启动再审,重新按照审判监督程序进入诉讼,其实质是实施司法救济。抗诉的直接后果,须废弃已确定的终局裁判而再审,故应十分慎重。最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》第十四条规定:“人民检察院办理抗诉案件,实行专人审查,集体讨论,检察长或检察委员会决定的制度”。同时第十六条规定:“行政审判监督程序抗诉工作参照本规定进行”。而在实际操作中,由于民事行政检察处于试点和初始阶段,经验不足,检察工作人员的能力素质尚待提高,故基层检察院一般均规定办理民事行政抗诉案件须经检察委员会讨论决定,又由于受各级人民法院审级规定对等原则的限制,基层检察院只有提请或建议提请抗诉权,只有分院、州院、市院、省院和最高院才有抗诉权。于是经常发生经基层检察委员会讨论决定提请或建议提请抗诉的案件,在上级检察院审查中,未经上级检察委员会讨论就被否决的情形。这非但很不严肃,而且时常发生下级检察院提出复议复核后,再经上级检委会讨论决定的情形,既翻来复去,又可能会变来变去,造成申诉人对检察机关的不理解、不满意。实行主诉(主办)检察官责任制改革后,不少基层检察院考虑到提请或建议提请抗诉权不是最终的决定权,还有一个上级检察院审查是否抗诉的过程,不会产生直接的法律后果,于是就把提请或建议提请抗诉的决定权全部下放给主诉(主办)检察官自行决定。由于缺少了检察委员会集体讨论把关的程序,实践中发生较多主诉检察官决定提请或建议提请抗诉的条件,被上级检察机关否决,造成办案质量下降的情形。这在民事行政抗诉案件实行公开审查,各级检察院的办案过程和结果均向申诉人公开的情况下,申诉人对上下级检察院之间的不同意见容易产生误解甚至缠诉、越级上访等偏激行为。
  现行民事行政检察的实质是履行抗诉权,提出抗诉的决定权应当属于检察长或检察委员会。首先,从刑事角度来看,无论是按照上诉程序提出抗诉还是按照审判监督程序提出抗诉,根据最高人民检察院刑事检察工作细则的规定和实际执行情况,都必须经检察委员会讨论决定。即使是基层检察院按照审判监督程序提请上级检察院抗诉的案件,同样必须经检察委员会讨论决定。在审查起诉部门推行检察官责任制改革中,从未将抗诉权授予主诉检察官自行决定。其次,从民事行政检察自身的角度看,最高人民检察院关于该院检察委员会讨论民事行政抗诉案件的范围的规定中明确规定除五种案件外,改由主诉检察官直接承报分管检察长审批,由分管检察长作出决定。按照这一规定,即使是基层检察长

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