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【期刊名称】 《法律适用》
超越个案:诉讼批复答复的价值解析与功能优化
【副标题】 以我国30年来行政诉讼批复答复的实证考察为视角
【作者】 许蔚东【作者单位】 安徽省马鞍山市花山区人民法院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼批复答复;诉讼化改造;案例指导
【期刊年份】 2014年【期号】 1
【页码】 13
【摘要】

行政诉讼批复答复是我国固有的诉讼制度,是作为观察我国法院疑难案件裁判方法的实证材料,它拓展了法律文本的系统性、整体性的解释方向,并且,在行政审判中发挥了应有的作用。但是,社会各界对其质疑也从未间断,强力要求取消法院内部案件请示。为此,我们有必要对“请示——答复”这种制度安排进行梳理和研判,通过对批复答复进行诉讼化改造,将行政化模式转向诉讼模式,以期在功能上加以改善。把个案裁判中的有益成果引入到案例当中,最终经过严格的筛选程序,形成具有判例功能的案例指导制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1194565    
  引言
  在我国《行政诉讼法》之外,最高人民法院发布了数量和种类繁多的诉讼批复答复,它是具体化、行动中的《行政诉讼法》,也是中国行政诉讼制度的重要组成部分,在解释、论证的功能和价值上呈现出特有的风貌。通过实证考察,最高法院在推出批复答复时,需要经受来自传统行政诉讼体制与诉讼功能重新定位的考验。“虽然我国行政诉讼法没有实行判例制度,但是也有类似判例功能的制度存在”。[1]因此,我们可以从引入判例法的批判性研究的讨论中,建立我国的案例指导制度。目前,学术界和实务界对于诉讼批复答复的研究还比较零散,不够系统。所以,有必要通过深入研究,准确解析批复答复所独有的价值,探索适合我国行政审判实践的诉讼制度。
  一、诉讼批复答复在行政审判中的样态考察
  我国行政诉讼制度建立以来,最高法院针对行政审判实践中不断出现的新情况、新问题,以及人民群众不断增长的司法需求和期待,加大了制定司法解释的力度,先后发布了200余件行政案件法律适用问题的批复答复。从行政审判的发展来看,1990年之前,行政诉讼批复答复明显具有补充立法不足和法律、法规缺位的功能。2000年之后,行政案件类型日趋复杂化和多样性,行政诉讼批复答复也渗透到这些新的领域。下面着重从三个时间段予以分析。
  (一)行政诉讼的萌动期(1982年3月——1990年9月)
  这一时期,行政案件审理主要适用《民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法的规定”。此阶段,《行政诉讼法》还未颁布,因而立法明显不足。所以,最高法院通过行政批复答复,发布了一些重要的司法解释,以弥补法律的缺失。例如,针对有关起诉权的解释,最高人民法院《关于人民法院能否受理当事人因不服工商行政管理部门的行政处罚而提起的诉讼的批复》(1983年3月19日,法研字第8号,已废止)、《关于地方人民政府规定可向人民法院起诉的行政案件法院应否受理问题的批复》(1987年10月9日,已废止)。这些司法解释目前大多虽然已经废止,被其他法律取代,但却为当时审理行政案件提供了重要的法律依据。
  (二)行政诉讼的初创期(1990年10月——2000年3月)
  《行政诉讼法》发布之后,行政审判进入到正常的轨道。这期间,中国的经济体制发生很大变化,行政诉讼的批复答复通过司法解释,主要对一些法律、法规存在的缺陷和不足,进行了必要的补充和拓展。例如:[1999]行他字第26号答复,提出在公安机关被诉行为的性质尚不能确定的情况下,作为行政案件受理并无不当,拓展了《行政诉讼法》第42条规定;[1997]行他字第28号答复,明确了《行政诉讼法》第12条第(三)项规定,将行政内部行为补充解释为“行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的规定”。
  (三)行政诉讼的发展期(2000年3月——至今)
  以《立法法》及最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》施行为标志。虽然法律、法规日趋成熟,但在一些新的领域,最高法院也审时度势,通过行政诉讼批复答复对一些新类型案件进行有效突破,不仅具有一般化的特征,同时,在适用范围和内容上也更具广泛性。如在拍卖、专利侵权、工伤认定、银行监管等新的领域;法律、法规对于行政职权的划分不够明确,批复答复促进了一些行政法规、规章的修改和完善。例如最高法院作出的([2009]行他字第17号)答复,对于不正当竞争等金融违法行为的查处权限,认定由银行监督管理机构行使。
  二、行政诉讼批复答复的生成机理
  诉讼批复答复进入审判领域,有其自身特点和司法特性所决定的,是伴随着我国行政审判的发展而建立起来的,同时也是适应其制度性的要求。
  (一)体制因素的影响
  1.案件请示由来已久
  “中华人民共和国成立以后召开的第一次全国司法会议上,就肯定和强调审判工作中的报告请示制度,认为对于法院密切上下级关系、交流经验、正确处理重大和疑难问题,避免错误、缺点,以及提高干部和改进工作,都有很大的好处”。[2]关于行政案件的请示问题,2006年最高人民法院明确规定:“要坚持大要案报告制度,重大、复杂的群体性行政案件要及时向上级人民法院报告,上级人民法院要加强对下级人民法院受理和审理群体性行政案件的指导。对于在审判中出现的重要、敏感情况和问题,应当及时报告上级人民法院”。[3]由此可见,我国各级法院在办案过程中,就一些疑难案件向上级法院和最高人民法院请示,已经成为一种常态化。
  2.我国行政诉讼的制度性安排
  行政诉讼的批复答复,伴随着我国行政体制的建立和发展,特别是在行政审判中提出了观点、揭示了矛盾、完善了法律,拓展了法律文本的系统性、整体性解释的方向。按照现有的体制,行政诉讼批复答复主要针对在审判过程中,法官对法条的含义产生疑问,或者法条本身不完备,需要补充规定,而作出的法律延伸。这种制度的建立,有其自身的发展规律。但是,“这样一种富有特色的解释体制,在设计上是否具有合理性呢?……也许有人会说,与任何特色性的事物一样,中国法律解释体制的形成,可能更多的不是一种预先设计的结果,而是一种经验性事实。”[4]当然,还有一个主要原因,对于最高法院而言,之所以愿意对疑难案件的请示作出答复,并将其制度化,是因为“这种体制安排的最大优点就是将事实认定与法律解释作纵向分割,由最高法院集中行使司法解释权,从而确保规范适用的内在统一性和政治正确性”。[5]
  (二)外部因素与内部因素的合力
  通过分析研究,可以从法院外部因素和法院内部因素两个方面,解读行政诉讼批复答复的生成原因。
  1.外部因素
  行政审判不仅涉及到法律、法规问题,还涉及到社会生活、经济建设等转型期的有关政策问题。控制行政权不可能像规范相对人那样简单,这种权力不太容易驯服于司法和法律,“正如威尔指出的,行政法就像西西费斯和他的巨石一样,总是不断地与试图挫败或者至少磨平它的抗拒力量进行较量”。[6]还有一个重要原因,现有行政诉讼制度还不够完善,司法机关依赖法律解决纠纷的能力还十分有限。对于一些有社会影响和群体性的行政案件,需要依靠政策来发挥作用,或者说取决于上一级管理者的决策。但是,能否通过诉讼途径来解决甚至不是法院自身能够决定的,还受制于当时社会环境和适用法律范围的影响。
  2.内部因素
  目前,各种新类型的案件层出不穷,法官往往在遇到疑难案件时,需要根据具体情况和法律条款的实质,在多种解释之间进行取舍,而受案范围的有限性和模糊性制约着行政审判的发展。同时,对于新旧法律、法规交替,如何确定相互之间的衔接,也是一个棘手的问题。因为法条的原则性,加上立法技术和语言本身的表达局限,导致在法律条款的具体理解上产生歧意,法官在办案过程中,拥有有限的自由裁量权,现行的错案追究制度,也促使法官对一些疑难案件难以下判。甚至认为请示不过是司法的实践策略,而目的却是要追求结果上的稳妥。
  三、行政诉讼批复答复的价值和作用
  (一)从行政案件批复答复的遴选、比对中发现法律
  虽然法律的规定基本规范,但法律规定毕竟比较原则和概括,要想把立法的规定、精神、原则等适用于复杂多样的审判实践,始终离不开相关的更加具体的司法解释。发现法律的过程,其核心操作就是寻找可资援用的法条并明确个案的意义。而诉讼批复答复的真正价值,就在于“首先,必须在《行政诉讼法》上找不到相应的明确表述和规定。其次,司法解释的内容涉及增加相对人的权利和义务,或者属于新增的诉讼制度和程序。总之,内容必须具有创设性、原创性,属于原本应有立法解决的问题范畴”。[7]在此,笔者收集、整理、查阅了168个行政诉讼批复答复,涉及到行政诉讼的方方面面,在此例举一些具有法律突破与创新的批复答复。
  1.起诉受理阶段,对刑事侦查行为与具体行政行为进行审查,事实上扩大了行政诉讼的受案范围
  如江西省高院就肖钢都、文永绪不服浏阳市公安局限制人身自由、扣押财产一案,是否为具体行政行为?最高法院[1999]行他字第26号答复:在公安机关被诉行为的性质尚不能确定的情况下,作为行政案件受理并无不当;在一审期间,公安机关不举证或者所举的证据不能证明其设施的行为系《刑事诉讼法》明确授权的行为,法院不宜认定是刑事司法行为。
  2.对较为模糊的行政行为作出认定,拓宽了行政诉讼受案范围
  如四川省高院受理的攀枝花市以阁房地产开发有限公司诉攀枝花市国土资源局、攀枝花市政府,土地使用权拍卖上诉一案。最高法院[2009]行他字第55号回复:土地管理部门出让土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为,当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。
  3.确定准行政行为的可诉性,扩大了行政诉讼的受案范围
  如辽宁省高级人民院在审理陈见旭诉大连市教育局出具介绍信的行为请示一案。最高法院[2003]行他字第17号答复:教育行政主管部门出具介绍信的行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的属于可诉的具体行政行为。
  4.将影响相对人权利、义务的内部行政行为纳入行政诉讼范围
  如云南省大理州中级人民法院对剑川县金华初级中学一级教师赵新妹诉剑川县人事局开除公职的行政处分一案,最高法院[1997]行他字第28号答复:人事局对事业单位人员作出的开除处分的行为,属于人民法院受案范围。
  5.对有关法律适用进行修正,默许法院对地方性法规进行审查
  如河南省西峡县人民法院受理的应泽忠诉西峡县交通局行政强制措施一案。《公路法》第

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