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【期刊名称】 《法律适用》
行政诉讼提级管辖改革的探索与实践
【副标题】 以广东法院提级管辖改革为样本【作者】 付洪林窦家应
【作者单位】 广东省高级人民法院广东省高级人民法院【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼;行政审判;提级管辖【期刊年份】 2014年
【期号】 5【页码】 13
【摘要】

因受体制和机制制约,我国行政审判制度的整体性变革存在较大难度。广东法院选择管辖制度作为改革的切入点,以提级管辖为突破口,辅以中级法院层面的指定管辖和交叉管辖改革,对现行管辖制度进行了技术性的变革。提级管辖改革通过以高位的司法权制衡低位行政权,能够有效减少行政权力对行政审判的干预,保证官民的平等对决。同时,提级管辖改革强化了高级法院对全省行政审判的主导权,促进了司法与行政的良性互动,统一了裁判尺度,提高了行政审判的司法权威。本文对提级管辖改革的背景进行分析,以广东法院的提级管辖改革的实践为研究基础,对相关成果加以探讨,对改革的进一步发展提出建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1194648    
  导言
  中国行政诉讼制度的功能在于为行政相对人提供司法救济,监督行政机关依法行政。但植根于我国法治土壤上的现行行政诉讼制度,因“……在法院的人事、财政乃至生存都控制在地方党、政手中的体制下,法院院长本人也要接受当地党委政法委员会的领导和协调,法院的司法裁判活动是不可能独立于地方政府和地方官员的。”[1]独立性先天不足的中国行政审判,其公信和公正也一直为人所诟病。而“司法公正是法院追求的根本目的,它始终是司法的本质要求,也是人们将其纠纷提交司法裁判的理由。……司法审判或裁判的本质就是公正,不公正的审判或裁判不为司法。”[2]且“由于受宪法人权保障原则的限制,法院不可能完全站在政府改革的立场上为政府的行为作出背书,需要在政治利益和法律信仰中作出艰难的选择。”[3]现行中国行政诉讼制度的变革应当如何抉择,就成为学术界和实务界很长时间以来不断讨论和作出尝试的重要领域。
  “当今人们在谈论行政审判改革时,所提供的改革方案往往着眼于整体制度框架的变革,尽管从长远来看这是必要的,但当这些整体改革方案被国家采纳之前,行政审判不能坐等。目前应在不触动整体法律框架的背景下,利用既有的制度资源对行政诉讼的某些制度作些技术方面的变革,不失为明智的可行之举。”[4]广东法院,从2010年开始,以行政案件提级管辖为主线,进行了改革尝试,对树立行政诉讼的司法权威,确保行政审判的公正公信起到了极大的促进作用,同时为行政诉讼制度的改革提供了一个可资借鉴的实践样本。
  一、提级管辖改革的背景
  “通常法律上的管辖权是指法院审理和判决争议案件的权力,用来表明在某一特定案件中拥有此项权力,确定一个法院或一批法院所拥有的权力性质和范围,以及划定可行使职权的地域界限。”[5]“行政诉讼的管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分工”,[6]中国有所谓“选准了管辖法院等于官司赢了一半”的说法,[7]淋漓尽致地体现了“管辖权如何规定,不只具有引导诉讼程序开始的程序意义,更重要的是具有保障裁决公正的实体价值”[8]的论断。广东法院选取行政诉讼的管辖制度作为改革的切入点,正是基于现行法律规定和改革实践考量作出的选择。
  (一)现行行政诉讼管辖制度的法律规定
  1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第3章第13-23条,共11条的内容,对级别管辖、地域管辖、指定管辖、管辖权的转移等制度进行了规定。行政诉讼法有关管辖的内容,主要是借鉴了民事诉讼法的相关规定。
  最高人民法院于2000年出台的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)针对诉讼法规定的管辖制度作出了适当的调整。主要是针对“本辖区内重大、复杂的案件”的内涵进行了描述,进一步明确了中级人民法院管辖的案件种类。其中最具建设性的调整是规定了“被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案件”由中级人民法院管辖。小词儿都挺能整
  2008年,最高人民法院又制定了《关于行政案件管辖若干问题的规定》(以下简称《管辖规定》),这一规定主要是在诉讼法和前述《若干解释》的基础上,继续明确了中级法院管辖案件的种类,以及指定管辖机制的运用。其中调整较为坚决的仍是中级人民法院管辖的案件种类。规定“被告为县级以上人民政府,但以县级以上人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外”类的案件由中级人民法院管辖。
  (二)行政审判面临的困境
  行政诉讼法有关行政一审案件管辖的规定,主要参考了民事诉讼的管辖制度,适用“原告就被告“的基本规则。但“行政审判毕竟承担的是权力制约的司法功能”,[9]最高人民法院至少在2000年制定《若干解释》之前就已经敏锐地意识到以同级司法权制衡监督同级行政权的现实困境,故作出了“被告为县级以上人民政府,且基层人民政府不适宜审理的案件“由中级法院一审管辖的规定。这种意识在2008年制定《管辖规定》时进一步得到了强化,去除了《若干解释》中的弹性规定。应当说,被告为县级以上人民政府的行政案件由中级法院一审已不成为问题。
  但是,现实总是顽强地沿着另一轨迹发展。如按前述规定,会导致矛盾压力和维稳责任上移,并且高级法院将面临难以克服的二审案件数量激增的压力。故高级法院大多倾向于支持中级法院将本应由其管辖的案件仍指定由基层法院管辖。[10]《行政诉讼法》23条第1款规定,“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”《管辖规定》第2条第1项规定,“当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权,直接向中级人民法院起诉,中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理:(一)指定本辖区其他基层人民法院管辖;……。”以上规定实际上也勉强为全部此类案件重新回到基层法院管辖提供了依据。以广东省为例,2012年之前,几乎所有的县级人民政府为被告的案件已经回到基层法院管辖,而且不少以地级市人民政府为被告的一审案件,也被中级法院指定给了基层法院管辖。可以说行政审判面临的困境依旧。
  二、广东法院提级管辖改革的举措
  出于和全国绝大多数省市高级法院同样的顾虑,广东法院在严格落实最高法院司法解释,推行提级管辖改革之前,也经历了从指定管辖到交叉管辖的探索过程。
  (一)不断探索的改革历程
  与全国一样,广东法院就管辖问题进行改革尝试,是从指定管辖开始的。但在推行指定管辖过程中,逐渐偏离了最高法院司法解释设计的路径。其表现如下。一是抛弃了司法解释确定的基本原则,即以县级以上人民政府为被告的案件,原则上由中级法院管辖,例外情形,如适宜基层法院管辖、不动产物权登记案件可以由基层法院管辖的规定,逐渐演变为原则上指定基层法院管辖的局面,不少地区甚至多年没有一件以县、区人民政府为被告的案件由中级法院一审直接管辖;二是少数地区中级法院为了帮助当地政府摆脱上级法院的司法审查,开始进一步尝试突破司法解释的规定,将地级、甚至地级以上市人民政府为被告的案件指定辖区内基层法院管辖,并且效仿这种做法的中级法院越来越多;三是由于指定管辖的普遍采用,不少中级法院甚至取消了形式上的指定管辖裁定,案件自然而然地就由基层法院受理。
  在普遍指定管辖的基础上,广东法院又进一步推行了交叉管辖改革。2008年6月,广东高院制定《广东省高级人民法院关于行政案件管辖若干问题的意见(试行)》,指导中级法院在其辖区内对基层人民政府为被告的案件实行交叉管辖。但交叉管辖的做法只在实行初期发挥过一定作用。与指定管辖类似,交叉管辖也在实践中被逐渐滥用,各中级法院为图方便,均逐步采用了固定交叉管辖的方式。固定交叉不仅为各个县区级政府相互帮助干扰行政审判提供了便利,而且使这类干扰看上去不那么引人瞩目,导致各地法院审判工作受到的干扰非但未能减轻,相反更加严重。
  以轰轰烈烈之势展开的指定管辖和交叉管辖改革尝试均黯然收场,使广东法院认识到,最高法院以司法解释形式确定的提级管辖设想,不失为行政审判拓展生存和发展空间,充分发挥职能作用的理想路径,具有十分重大的现实意义。所以,严格落实最高法院司法解释的规定,从根本上杜绝各地法院在提级管辖问题上花样不断翻新的“变通”,就成了广东高院充分调研和深思熟虑后的不二选择。
  (二)提级管辖的改革内容
  广东高院经过调查研究,在摸清改革后工作量及各方面反映的基础上,决定以严格落实最高法院《管辖规定》的方式,从影响行政审判发挥职能作用的关键案件入手,提高部分行政案件的管辖级别,规定从2012年1月1日开始,以县(县级市)、区级人民政府、省直厅局级行政机关、中直驻粤厅局级行政机关为被告的案件收回至中级法院一审管辖。禁止各中级法院再以指定管辖方式将上述案件下放至所辖基层法院管辖。
  提级管辖改革中规定县(县级市)、区人民政府为被告的

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