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【期刊名称】 《中国法学》
论抽象行政行为与具体行政行为的划分标准
【作者】 张树义【作者单位】 中国政法大学
【分类】 基本建设法【期刊年份】 1993年
【期号】 1【页码】 60
【摘要】 具体行政行为与抽象行政行为的划分标准问题,在理论和实践中一直未得到很好解决。作者认为,症结在于学术目的与实际应用之间的矛盾与冲突以及理论与实践的矛盾冲突。寻求对二者科学合理的划分标准,首先应改变分析问题的角度:从局限于行为的结果转换为行为的过程。从行为的过程分析,具体行政行为与抽象行政行为的区分标准应为:职权、程序、结果三个标准。
【全文】法宝引证码CLI.A.1967    
  具体行政行为与抽象行政行为是行政法学中对行政行为的一种分类。这种分类被我国行政诉讼法采用。我国行政诉讼的标的是行政机关的具体行政行为,抽象行政行为则被排除在受案范围之外。因此,如何划分具体行政行为和抽象行政行为,二者区分的标准何在,这是行政诉讼实践提出的重大理论课题。本文试对此进行探讨。
  一、问题与症结
  按照一般观点,所谓具体行政行为,是指行政机关对特定的人和事作出具体处理行为,抽象行政行为则是行政机关对不特定的人和事制定普遍适用的行为规则的行为。但是,在行政诉讼法的实施中,上述区分标准很难确定。例如,某市政府为改建、扩建火车站而发布文件,凡在本市领取国家工资的干部都要交纳一定数额的金钱,某干部不服提起诉讼。又如,某市交通管理机关为解决交通拥挤紧张,规定按车牌单双号,隔日出车行驶,部分载货汽车的营运者有异议,提起诉讼。按照传统划分标准,上述行为某些方面符合抽象行政行为的特征,而某些方面又符合具体行政行为的特征,如何区分,就很难认定。
  具体行政行为与抽象行政行为如何区分,行政法学界提出很多新的观点。主要有三种:
  1.在原有标准的基础上,增加新的划分标准。有的同志提出应以“能否反复适用”为标准。有的同志认为,抽象行政行为的结果是一种规范的产生,往往具有章、节、条、款等规范性文件的行文方式,具体行政行为的载体则往往是处理决定书的行文方式;两者在对调整对象发生法律效力的时间上也存差异,抽象行为只对未来的、不特定的对象生效,一般不具有溯及既往的效力,具体行政行为则是针对现时已发生的特定事项生效,是对已存事实的处理;两者具体内容不同,抽象行为的规范具有行为模式和法律后果两个组成部分,具体行政行为则主要是适用法律规范于特定的对象。
  2.普遍性行政措施说。[1]有的同志认为,在抽象行政行为和具体行政行为之间寻求绝对的划分标准是徒劳的。事实上,在二者之间存在着普遍性行政措施。所谓普遍性行政措施是指不享行政立法权的国家机关,根据国家法律、法规以及行政规章的规定或者依据自身的法定职权,为了行政的目的,结合本地区、本部门的实际情况,对不特定的事项作出一般性规定的行为。普遍性行政措施既要受抽象行政行为所规范,不能超出行政立法规定的权利和义务的范围,又制约着具体行政行为,具体行政行为不能违反它的规定。普遍性行政措施不属于法的范畴,也不是对个别事项进行处理的具体行政行为。
  3.具体行政行为定义说。有的同志试图对具体行政行为重新定义,以此区分具体行政行为与抽象行政行为的界限。该种观点比较集中地反映在“最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干意见(试行)”之中。它的界定是,“具体行政行为,是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。[2]该定义分别从行为的主体、性质、对象、内容和单方行为五个方面界定具体行政行为,除比传统的定义较全面、准确外,增加了单方行为这一特征。
  上述三种观点,极大地丰富了具体行政行为与抽象行政行为之间划分标准的探讨内容,但却没有从根本上解决问题。第一种观点仅仅从规范的角度来确定具体行政行为与抽象行政行为的划分标准,只是在量上的增加,并没有从实质上解决问题。普遍性行政措施的提法虽然开阔了人们的思路,但似乎又使划分标准更复杂化。因为它不但没正面回答问题,反而又增加了一个新的划分对象。《若干意见》虽然较为全面地对具体行政行为的内涵与外延作出界定,但就其所提出的五个特征,相对于与抽象行政行为的划分,只有特定的人和事项这个特征,并没有超越传统的划分标准。尤其是将具体行政行为界定在行政机关的单方行为很值得探讨。因为单方行为是相对于双方行为而言的,它和具体行政行为并没有必然的联系,更不存在具体行政行为包容单方行为的关系。我们不能说单方行为就一定是具体行政行为,也不能说双方行为就一定不是具体行政行为。二者是根据不同的标准划分,因而不能相提并论。由此看来,《若干意见》中对具体行政行为的界定能否成立,不无值得探讨之处。
  上述分析说明,具体行政行为与抽象行政行为之间的区别问题,理论界和实务界进行过大量的探讨,但两者之间的划分标准问题,仍然是一个悬而未决的问题。
  问题的症结何在?笔者认为,具体行政行为与抽象行政行为间划分困难的主要原因是:
  第一,学术目的与实际应用之间的矛盾与冲突。具体行政行为与抽象行政行为原本是行政法学中对行政行为的一种分类,它是行政法学者们为了认识纷繁复杂的行政行为所作的一种划分。通过这样的划分,可以揭示行政行为的某些特征,并以此为指导,探讨两种不同类型的行政行为所应遵循的规则。行政行为是一个复杂的组合体,从不同的角度,可以作多种类型的划分,而各一种类型的划分,都分别揭示行政行为的某些特征,进而人们可以从总体上把握行政行为。作为学理上的分类,具体行政行为与抽象行政行为是从行为的结果角度所作的一种划分,抽象行政行为的行为结果是抽象规范的产生,它适用于不特定的人和事;具体行政行为的结果是具体的处理决定,它适用于特定的人和事。这种划分有助于人们认识行政行为的不同结果。
  正因为如此,当具体行政行为与抽象行政行为的分类出现于行政法学,用以指导人们认识行政行为的某些特征时,尚且可以,但将其应用于行政诉讼之中,并以此作为确定行政诉讼受案范围的标准时,理论上的划分自然会和实际应用间产生矛盾冲突。因为当初采用这种分类只是为了从结果上认识行政行为的某些特征,并不苛求这种分类的科学性。但司法实践则不然,具体行政行为与抽象行政行为之间不但要有明确的界线,而且划分二者之间界限的标准应当尽可能穷尽全部行政行为。这样,在行政诉讼实务中,按照传统行政法学所提供的划分标准,可能出现一个行政行为既不属于具体行政行为,又不属于抽象行政行为,或者既是具体行政行为,又是抽象行政行为的两可情况。
  第二,理论和实践的矛盾、冲突。具体行政行为与抽象行政行为间划分困难不仅因为缺少可为实践采用的合理标准,还在于实际活动中抽象行政行为较为混乱,主要表现在:(1)制定规范性文件的主体多,几乎每一层级的政府,每一级政府的任何一个职能部门都在制定规范性文件。许多人不加区分地笼统称为抽象行政行为。因此,在抽象行政行为这一名称之下包含了多种不同性质和含义;(2)行政机关的立法和权力机关的立法之间没有明确划分权限范围,行政机关的抽象行政行为所制定的规范性文件几乎无所不包,没有不涉及的领域;(3)行政机关的抽象行政行为与具体行政行为之间也没有划定范围,在什么情况下应为抽象行政行为,什么情况下应为具体行政行为没有明确标准,导致在实际的行政活动中,许多本应为具体行政行为的事项却以抽象行政行为的方式为之,(4)从实际的行政活动看,尽管在形式上可以找到抽象行政行为与具体行政行为之间存在的一些区别,但就其行为的实质看,却很难找到二者的根本差异。抽象行政行为采用的是和具体行政行为几乎相同的程序。
  上述现象表明,在理论上,抽象行政行为与具体行政行为应该有着明确的界限,但在实践中,二者之间的界限却十分模糊。理论和实践之间的矛盾冲突,增加了寻求科学、合理的划分标准的难度。但是,既然抽象行政行为与具体行政行为的分类已为我国行政诉讼法采用作为确定其受案范围,我们即不能将其否定,也不能无视它的存在,唯一的选择就是寻求更为合理、科学的划分标准,走出困境。
  二、划分的标准
  具体行政行为与抽象行政行为的划分标准,是一个复杂的理论与

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