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【期刊名称】 《法学》
从“免费午餐”到“有偿服务”
【副标题】 银行收费制度合理性剖析【英文标题】 From“free lunch”to“paid service”
【英文副标题】 An analysis of the rationality of banking charge system
【作者】 陈平【作者单位】 重庆工商大学
【分类】 银行法【中文关键词】 银行 收费 合理
【期刊年份】 2003年【期号】 12
【页码】 24
【摘要】

2003年10月1日开始,商业银行实行收费制,但该制度在立法理念科学性、立法程序正当性、立法的合理性等方面需要进一步分析,笔者对此进行了初步探讨。

【全文】法宝引证码CLI.A.1125693    
  2003年6月26日中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会联合公布《商业银行服务价格管理暂行办法》(以下简称《办法》),并于2003年10月1日施行,其中涉及众多中间业务收费问题。我国的银行从早先的“免费午餐”到现在的有偿服务,相关问题有必要进行一些法律探讨。
  一、立法理念问题
  根据《办法》规定,商业银行服务是指商业银行通过收费方式向其客户提供的各类本外币银行服务。商业银行服务价格分别实行政府指导价和市场调节价。实行政府指导价的商业银行服务范围包括两类:一是人民币基本结算类业务,包括办理银行汇票、银行承兑汇票、本票、支票、汇兑、委托收款、托收承付;二是银监会、发展改革委根据对个人、企业的影响程度及市场竞争状况确定的商业银行服务项目。除此之外的其他服务实行市场调节价,由商业银行自行制定和调整。考虑到个人和企事业单位的承受能力,《办法》作了如下限制性规定:商业银行不得对人民币储蓄开户、销户、同城的同一银行内发生的人民币储蓄存款及大额以下取款业务收费,大额取款业务、零钞清点整理储蓄业务除外。“零钞”、“大额”的界定以及相关服务价格的制定和调整由中国银行业监督管理委员会负责。鉴于银行代发工资、代收公用事业费用已相当普遍,为保护广大居民的合理权益,商业银行办理收付类业务实行“谁委托、谁付费”的原则,不得向委托方以外的其他单位或个人收费。这无论对业界还是对银行客户来说,都并不是一个突然的决定。早在2001年6月21日人民银行就颁布《商业银行中间业务暂行规定》,所称中间业务是指不构成商业银行表内资产、表内负债,形成银行非利息收入的业务。通俗地讲,就是银行利用其场所、网络、技术等设施为客户提供服务,收取手续费的各种业务。中间业务可分为9大类:1.支付结算类中间业务;2.银行卡业务;3.代理类中间业务;4.担保类中间业务;5.承诺类中间业务;6.交易类中间业务;7.基金托管业务;8.咨询顾问类业务;9.其他类中间业务。此后,国内银行业对中间业务就开始了尝试性的收费,各商业银行于去年在ATM机上跨行取款进行收费的事情一度曾闹得沸沸扬扬,而2002年4月12日上海市民吴卫明状告花旗银行上海分行收取理财服务费,则把中国老百姓对“银行服务收费的不理解”推向高潮。但是现在实施的《办法》则彻底给这场争论画上了句号。
  银行收费主要有以下原因:(1)央行多次降息,存贷款利差不断缩小,银行传统利息收入也越来越小;(2)大量的呆坏账的存在,加之大量的存款贷不出去,银行的传统业务风险加大;(3)央行进一步加强房地产信贷业务管理,目前证券市场相关收入锐减,导致商业银行收入渠道减少;(4)以前银行开办中间业务主要是吸引存款,随着银行开办的中间业务越来越多,银行的经营成本日渐上升;(5)对中间业务长期收费的外资银行大举进入,资产负债业务的市场份额基本上由国有商业银行占领,外资银行选择中间业务作为与中资银行竞争的突破口是最有可能的;(6)我国本外币居民储蓄余额突破10万亿,超过了居民可支配收入的增长速度,称之为“超储蓄”,吸收存款已显得并不重要,重要的是资金的运作。笔者认为,国家立法机关在制定法律的时候,当然应该体现大多数人的意志,不会为个别行业或少数利益团体服务,但从本质上看银行收费体现了中国目前立法中的政策化倾向,即“立法藏私”。这反映了部门、行业、地方的立法保护主义;同时也体现了立法失信问题,主要是短期行为和好大喜功。从中国金融业的现状来看,目前大约80%的金融资产仍然集中在国有银行手中;从本质上看,银行业还是一个被国有资本高度垄断的行业。央行宣布从2003年9月21日起,存款准备金率由现行的6%调高至7%,表面上是抑制风险,实际上增加了商业银行收入,中国商业银行一直把存在央行的准备金作为一种利润的重要来源,因为商业银行存在央行的准备金是需要央行付出利息的。当前我国的行业协会多是“二政府”的角色,仍在试图通过行政命令式的行规来守住既得利益格局,以“国际惯例”为名,保护行业利益,实质是官商作风的老病根在加入世贸组织背景下的新体现。目前行业引入的所谓“国际惯例”,基本上是对消费者无利,对经营者有利。国内银行经营状况恶劣的原因是深层次和多方面的:既有历史原因形成的包袱,也有近年来经营环境的改变造成的;既有经营上的问题,也有体制上的原因,指望通过收费作为包治百病的药方不现实。银行业的想法是从行业利益出发的,如东南亚金融危机爆发时,各家银行为防范金融风险,希望提前还贷,一些国有商业银行还出台了鼓励还贷的规定。而如今,由于找不到好项目了,银行马上变脸对提前还贷征收违约金,这种所谓的“国际惯例”功利性太强。而银行如果将收费作为缓解银行经济状况的救命稻草,就可能带来一系列的负面影响,即使要与国际惯例接轨,也要看是否符合中国国情。
  如果一个监管部门在制定相关政策时受到部分利益集团的掣肘,因而增加政策成本,使投资者处于不利地位,那么市场自会用自己的运行规则来予以匡正。如今年证券市场遭遇13年最大信任危机,没有突发性的暴跌、也没有太多的抗议与争执,在不知不觉中中国股市迎来了最冷的冬天:尽管中国经济宏观面越来越好,今年GDP增幅超过8%几成定局,但股价还是一个劲儿地往下跌;中国的外贸形势越来越好,股价还是照掉不误;中国股市中的上市公司的盈利水平比去年大有提高,然而股价仍往下降;中国股市监管层挖空心思出台了许多重大“利好”(如QFII和社保基金入市),股价仍往下砸。长期以来人们一般认为,股市的功能就是筹集资本、资源配置和公司治理。这种“功能观”的出发点、落脚点都是上市公司,是融资者,而不是真正掏钱的投资者。股市不能只强调融资和资源配置等功能,而必须从企业本位制向投资者本位制转移,保护和调动投资者的积极性。职能部门的服务对象是老百姓,行业协会的服务对象是协会会员,如何使老百姓的利益不受损失,如何使老百姓的利益能够最大化,这是职能部门存在的意义,也是行业协会赖以生存的基础。
  二、立法程序问题
  商业银行收费应保证程序正当性。《价格法》第18条规定,“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格、资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格,必要时可以实行政府指导价或者政府定价”。第23条规定,“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性”。《政府价格决策听证办法》第3条规定,“实行政府价格决策听证的项目是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格。政府价格主管部门可以根据定价权限确定并公布听证目录。列入听证目录的商品和服务价格的制定应当实行听证。制定听证目录以外的关系群众切身利益的其他商品和服务价格,政府价格主管部门认为有必要的,也可以实行听证”。在《国家计委关于公布价格听证目录的通知》中规定,“对于中央和地方定价目录中未列入听证目录的关系群众切身利益的商品和服务,政府价格主管部门在制定或调整价格时,如认为确有必要的,也可以按照定价目录规定的权限组织听证”。《规章制定程序条例》第15条规定,“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益,有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的,应当向社会公布,征求社会各界的意见;起草单位也可以举行听证会”。
爱法律,有未来

  目前,商业银行服务定位为“重要的公益性服务”行业,因为银行作为特殊行业,在我国经济的转型期承担着特别重要的市场角色,国有银行在某种程度上依然在担负着调节经济的作用。在老百姓的眼中,四大国有商业银行多少还应该承担着替政府向社会提供公共品服务的角色。银行业目前还没有真正市场化,我国政府承诺入世5年后才全面开放金融服务业。商业银行的运作也不够商业化,还存在着竞争不充分的现实,民间资本进入银行业的大门并没有完全敞开,国有商业银行还存在着事实上的垄断或联合垄断。政府行政行为依然像影子一样附载其身,国有银行具有准政府特征,且分支机构多,与地方政府有着千丝万缕的关系,也具有准财政的功能,国有银行往往需要发放政策性贷款,如《商业银行法》第41条规定,“经国务院批准的特定贷款项目,国有独资商业银行应当发放贷款。因贷款造成的

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