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【期刊名称】 《法学》
追求法治政府:《行政许可法》的贡献
【英文标题】 FORUM:the issuing of the Law on Administrative Licensing and administrativelegality in China
【作者】 姜明安【作者单位】 北京大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政许可 行政许可法 立法 行政法
【期刊年份】 2003年【期号】 10
【页码】 80
【摘要】

2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。从1996年的征求意见稿到草案的形成,再到正式通过,《行政许可法》历时七年得成大观。该部法律的通过乃我国行政法治建设历程中具有里程碑意义的一件大事,它对于规范政府行政许可行为,进而促进政府行政管理体制、目标、方式、程序的改革,促进政府及政府公职人员执政观念的转变,建设法治政府将产生重要和深远的影响。本刊特组专稿对该法律的立法背景、历史地位、立法重心与特色以及局限性作出研讨。

【全文】法宝引证码CLI.A.1125727    
  根据人类近两百年的宪政和法治实践,人们对于法治政府的某些要件应该说已经达成了和正在达成共识。这些要件主要包括:限制政府的权力,建设有限政府;保障市场自由,建设法制统一政府;实施政务公开,建设透明、廉洁政府;确立正当法律程序,建设公正、诚信政府;简化行政手续,建设便民、高效政府。《行政许可法》是怎样促成法治政府的这些构成要件的建构和完善的呢?
  一、《行政许可法》限制了政府规制的范围,有助于政府的职能转换和转移,建设“有限政府”。法治政府的第一要义是保障人民的自由,而要保障人民的自由,就必须限制政府的权力,限制政府规制的范围,建设“有限政府”。过去,我们政府的重要失误之一就是管事太多,大事小事都要经政府审批、许可。政府这样做既严重限制了市场主体和公民个人的自由,阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥,又大大增加了政府的管理成本,加重了人民的负担。因此,这次《行政许可法》第一任务即是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围:法律只允许对直接关系国家安全、公共安全、人身健康与生命、财产安全、有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入、直接关系公共利益的,为公众提供服务的,且需要具备特殊信誉、特殊条件或特殊技能的职业、行业的资格、资质确认,以及直接关系公共安全、人身健康、生命、财产安全的重要设备、设施、产品、物品依一定技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫等事项设定行政许可。即使是上述事项,凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的,也不得设定行政许可。《行政许可法》限制行政许可事项的范围体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。法律通过限制行政许可事项的范围,一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制,还市场主体和公民个人以自由;另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的,必须由政府实施的,真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施,从而促使政府职能转换和转移,促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。
  二、《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力,有助于消除法制和市场的部门分割与地方封锁,建设法制统一政府。法治政府当然必须是法制统一的政府。一个法治国家不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁,但是过去我们的法律由于没有对部门和地方的规制权加以限制,一些中央政府部门和一些地方政府通过规章,甚至通过一般规范性文件滥设许可,通过许可乱收费,通过许可为本部门争权,为本地方谋利,通过许可搞部门分割与地方封锁。如一些部门对其他部门已设立许可的同一事项重复设置许可,甚至在本部门内设置多重许可;一些地方通过设置许可限制其他地区的企业或个人到本地区开展生产经营活动或者限制其他地区的产品进入本地市场,设置贸易壁垒。为了克服这种部门保护主义和地方保护主义的弊害,保障国家法制的统一和市场的统一,这次《行政许可法》取消了中央政府部门的许可设定权,对于地方的许可设定权亦加以严格的限制:地方性法规只能就《行政许可法》规定可设定行政许可的事项,且在尚未制定法律、行政法规的情况下方可设定行政许可;省、自治区、直辖市政府规章只能就行政管理急需的事项,且在尚未制定法律、行政法规和地方性法规的情况下设定不超过1年期限的临时性行政许可(临时性行政许可实施满一年需继续实施的,应提请本级人大或其常委会制定地方性法规)。为了保证全国市场和法制的统一,《行政许可法》还规定地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一确定公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可;不得设置有限制其他地区的个人或企业到本地区从事生产经营和提供服务,限制其他地区商品进入本地区市场的内容的行政许可。
  三、《行政许可法》确立了许可实施的公开原则,有利于防止腐败和滥用权力,建设透明、廉洁政府。法治与廉政是紧密联系在一起的。过去,我国在行政许可领域,特别是在批地、批项目及市场准入方面,正是由于缺乏这样一套机制,导致了许多腐败和权钱交易的大案要案。针对这种情况,《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制:首先,法律要求行政许可的事项、条件、程序必须公开,不允许“暗箱操作”;其次,行政机关实施行政许可,根据其性质,有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序,有的必须以经过统一考试为前提,有的必须事先依技术标准和技术规范进行检

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